中资方便旗船回归的困境突破与对策

袁　雪，王倩楠

(哈尔滨工程大学 人文学院，哈尔滨150001)

国情国策研究

中资方便旗船回归的困境突破与对策

袁雪，王倩楠

(哈尔滨工程大学 人文学院，哈尔滨150001)

[摘要]方便旗问题是国际航运界存在的普遍问题，船舶悬挂方便旗运营虽然给船东带来了诸多方便和利益，但从总体上对国际航运安全来说弊大于利。中资方便旗船也一直是困扰我国航运业发展、影响我国航运大国形象的重要问题。为了解决中资方便旗船问题，我国进行了一系列的探索，但效果不甚理想。究其原因可知，我国过于严格的船舶登记制度、较高的税费征收以及单一、欠发达的融资环境都严重影响了航运业的发展以及船舶运营的效益，促使大量船东在船舶国籍与经济利益之间选择后者。而要想真正解决我国船舶移籍现象、吸引中资方便旗船回归，使我国方便旗船回归的努力走出困境，就必须在结合我国具体国情的基础上设立国际船舶登记制度、完善配套税制、改善融资环境，吸引中资方便旗船回归祖国。

[关键词]方便旗船；船舶登记；中资方便旗船回归

方便旗船是船舶在一国登记入籍并悬挂该国的国旗航行，但在经济上、经营管理上、所有权上以及法律上同船籍国没有直接的、真实联系的船舶。二战后，方便旗船得以快速发展，但由于其自身存在诸多问题及不利影响，因而在快速发展的同时也遭到了各方的反对。直到今天，方便旗船问题也依然是国际航运界十分突出的问题，受到各国及有关国际组织的关注与重视。我国也存在大量船舶悬挂方便旗的现象。截止到2013年，我国共有千总吨以上船舶4 090艘，共计16 090万载重吨，其中悬挂外旗的船舶有2 185艘，共有10 127万总吨，我国方便旗船占我国该吨位船舶总量的62.94%[1]。也就是说，尽管中资船舶的队伍在不断壮大，但总体来看五星红旗船舶的队伍却日趋萎缩。方便旗船已成为中资船舶队伍中的主流，这无疑会对我国航运大国的地位和形象造成影响。为实现中资方便旗船的回归，我国也先后出台了一系列的政策措施，但目前为止并未取得理想效果，中资方便旗船回归的实现依然面临困境。本文针对当前我国实现中资方便旗船回归面临的困境，分析其原因及回归的必要性，并提出相关对策。

一、当前我国实现中资方便旗船回归的必要性

在建设海洋强国这一新时期下，实现中资方便旗船的回归是十分必要的。其必要性主要体现在以下几个方面：

1.是实现我国向航运强国转型的需要。作为衡量一国航运地位的主要依据，本国籍船舶的数量和质量是应当得到我们重视的。我国作为一个航运大国，要想真正实现向航运强国的转变就必须建设好我国的五星红旗船队，使其无论从数量上还是从质量上都要有自己的优势。然而在当前的中资船舶队伍中，很多新购建的大吨位高性能船舶都选择悬挂方便旗，悬挂五星红旗的船舶中存在大量的小吨位老旧船舶，这无疑会对我国航运大国的地位形象造成影响，更不利于我国实现向航运强国转变的目标。因此，吸引中资方便旗船回归，壮大我国五星红旗船舶队伍、提升其质量水平，是实现我国由航运大国向航运强国转变的切实需要。

2.是维护我国经济利益与国家安全的需要。中资船舶大量移籍海外，首先最直观的影响便是减少了我国的各项税费财政收入和国家资产，同时也致使我国货轮载货量减少，创汇能力下降。而那些中资方便旗船所获得的收入又往往选择在海外存款或消费，这些都造成我国财政收入的减少、外汇储备能力的降低，进而对我国的经济利益产生了很大程度的影响。不仅如此，海运作为我国进口能源资源的主要运输途径，对我国能源安全的保障也有着十分重要的作用。在当前这个国际局势十分紧张的时期，一旦发生战争，我国政府将无法征用外国籍船舶，这其中也包括中资方便旗船。如此一来，我国的紧急物资和重要能源资源的运输工作也势必会受到影响，给我国的国家安全带来严重威胁。因此，为了维护我国的经济利益和国家安全利益，保证国家的财政收入和国防安全，我们必须积极落实方便旗船的回归工作。

3.是维护我国航运安全、保护海洋环境的需要。由于方便旗授籍国对于船舶入籍的相关要求限制少、安全要求标准低，因而吸引了大量船况不好甚至已遭淘汰的船舶入籍登记，如此一来便会有大量存在安全隐患的船舶参与到国际航运工作中来。方便旗授籍国对方便旗船的管理少而无力，致使方便旗船事故频繁发生，事故率远高于正常船舶。由海上事故所造成的人身的损害和海洋环境的污染，有许多都是由于方便旗授籍国对相关规范的消极落实和执行造成的。方便旗船事故频发，既对我国的航运安全造成了严重威胁，同时也会对海洋环境造成不同程度的危害。因而，实现中资方便旗船的回归也是维护我国航运安全、保护海洋环境的需要。

4.是保证船员权益的需要。一方面，由于方便旗船事故发生率较高，因而船员的生命安全难以得到保障，加上方便旗船上各方利益关系十分复杂，一旦发生事故，真正的船东很容易就能逃避法律制裁和相关赔付责任，导致船员索赔困难重重。另一方面,由于方便旗授籍国往往缺少保障船员权益的相关法律规定和有关劳动保护组织，船员的基本劳动权益不能得到维护。因此，出于保护船员权益的目的，我国也必须加快实现中资方便旗船的回归。

二、实现中资方便旗船回归的探索

(一)特案免税登记政策

2007年7月1日，出于吸引中资方便旗船回归中国籍、壮大五星红旗船队的考虑，我国开始实施特案免税登记政策。特案免税登记政策所针对的对象主要是2015年年底之前已取得境外国籍的中资船舶，同时需在船龄等方面满足一定的条件；相关优惠内容是对于这些船舶如果其在2007年7月1日起的两年内申请报关进口的，将会免予征收进口环节的增值税和关税，并按现有船舶登记制度回国登记，原交通部限定上海、天津、大连为船籍港。为了促进特案免税登记政策能够得到更好的实施，我国分别在2009年和2012年两次发出公告，延长特案免税登记政策的实施期限，根据目前的规定来看，特案免税登记政策将被延长到2015年12月31日。此外，2012年的公告还放低了船舶登记的门槛，规定船舶所有人可选择经国家海事管理机构授权的具有国际航行船舶登记权限的任一船籍港申请办理船舶登记。

关于特案免税登记政策的实施效果，截至其第二阶段结束，共有59艘、共计195万载重吨船舶获准享受此优惠政策。通过对数据进行分析我们不难发现，这些回归船舶的平均载重吨不足4万吨，多属中小型船舶，且回归船舶的总载重吨不到中资方便旗船总载重吨的3%。可见，我国特案免税登记政策的实施并未有效吸引中资方便旗船的回归。

(二)上海、天津关于国际船舶登记制度的探索

为了进一步吸引中资方便旗船回归祖国，在我国上海、天津纷纷开展了关于船舶登记制度的探索。2011年，上海洋山港区经批准成为船籍港以开展保税船舶登记制度，这也就是“中国洋山保税船舶登记制度”。在这一制度中“中国洋山”是用以服务于船舶进口保税登记和国内造船入区退税登记的，是不同于“中国上海”的新的船舶登记注册港[2]。这一举措可谓意义重大，它意味着我国在探索国际船舶登记制度的道路上迈出了至关重要的第一步。2013年5月，经交通部批准，天津东疆保税港区在全国率先实施国际船舶登记制度。而到了2014年1月，也就是上海自贸区成立后不足四个月，《中国(上海)自由贸易试验区国际船舶登记制度试点方案》得以通过并正式实施。

不论是天津东疆保税港区还是上海自贸区对于国际船舶登记制度的试点政策都试图从船舶登记政策、船员雇佣及融资租赁等方面进行调整创新以吸引中资方便旗船回归，但不得不承认的是，这些规定也依然具有局限性，缺乏对国际船舶登记制度具体性、程序性规定，截至目前其效果仍不明显。

三、中资方便旗船回归的困境及原因分析

(一)中资方便旗船的回归困境

一直以来，我国都在积极探索解决中资方便旗船问题，但就目前来看中资方便旗船的回归依然面临困境。

1.相关政策措施实施效果有限，缺少解决中资方便旗船问题的根本性措施。无论是特案免税登记制度还是上海、天津对国际船舶登记制度的探索，在吸引中资方便旗船工作中所取得的成效是不可否认的。但是就目前中资方便旗船的回归效果来看，这些措施的实施效果显然不能达到其制定之初的预期。加上这些措施往往只能解决局部、短期的问题而难以触及根本，因而其所取得的成效也是局部且有限的。也就是说目前我国缺乏从根本上解决方便旗船问题的措施，而已经推行的相关政策措施又不能发挥其原本预期的作用，我国中资方便旗船问题仍将长期存在。

2.特案免税登记政策不宜常态化。特案免税登记政策在出台之初是作为一次性政策被实施的，但为了使其更好地发挥作用，交通运输部曾先后两次延长了特案免税登记政策的实施期限，并在相关会议和指导意见中提出要“推进特案免税登记政策的常态化”，可见我国政府是有将其常态化实施的打算的。但如果长期实施特案免税登记政策，就等于在实质上取消了船舶的进口关税和进口环节的增值税，如此一来，便会促使船东到其他造船技术先进、购船价格优惠的国家去购船，这样就会严重冲击我国的船舶工业[3]。也就是说，特案免税登记制度并不是一个可以常态化实施的促进中资方便旗船回归的政策措施。

当前我国缺乏解决中资方便旗船问题的根本性有效措施，而已采取的措施又存在实施效果不理想的情况，再加上作为我国解决中资方便旗船问题主要措施的特案免税登记政策不宜常态化实施，这些问题都表明我国在实现中资方便旗船回归的道路上仍有很长的路要走，中资方便旗船回归的实现依然面临困境。

(二)导致中资方便旗船回归困境的原因分析

尽管中资船舶的队伍在不断壮大，但总体来看五星红旗船舶的队伍却日趋萎缩，方便旗船已成为中资船舶队伍中的主流。关于我国大量船舶悬挂方便旗的原因，可概括为以下几点：

1.我国船舶登记制度过于严格。根据我国《海商法》和《船舶登记条例》中的相关规定来看，我国目前实行的是严格船舶登记制度。实行严格船舶登记制度确实能够有效加强对我国船舶的监督和管理，保证航运业发展的有序化和规范化。但从另一方面来看，过于严格的船舶登记制度也会给我国航运业的发展带来诸多不利影响。比如，在我国的《船舶登记条例》中关于船舶所有人的规定就十分严格，只能由中国公民、中国政府与企事业法人担任，同时要求公民与企业法人的住所和营业地应在中华人民共和国境内，而对于属于中外合资企业法人的船舶也要求中方投资人的出资额应当不低于50%。如此严格的限制势必会造成部分船舶无法在我国登记，同时也极大削减了我国航运企业吸引外资的能力，不利于其自身发展。与此相比，方便旗授籍国关于船舶登记的要求则十分宽松。以巴拿马为例，根据巴拿马的船舶登记制度，任何自然人、法人或公司不论其国籍、船龄和吨位多少，均可在巴拿马申请注册船籍，甚至还可以在世界范围内的巴拿马领事馆完成注册。这与我国过于严格的船舶登记制度形成了鲜明对比，从而致使大量船舶放弃在本国注册登记纷纷选择方便旗。可以说，过于严格的船舶登记制度是造成大量国轮移籍海外悬挂方便旗的根本原因。

2.规避高额的税费支出。根据我国的《企业所得税法》《进出口关税条例》及《营业税暂行条例》的规定，我国航运企业所需缴纳的税种较多，具体有企业所得税、营业税、增值税、车船使用税、进口船舶关税与增值税等[4]。且税率也相对较高，如果将一个航运企业所需缴纳的各项税费加以合计，其总额约占相应船舶价款的27.53%。也就是说，一艘造价1亿元的船舶仅税款就要交近3 000万元。与此相对应的，多数方便旗授籍国都常年保持较低的船舶登记费和年吨税以吸引国外船舶前来登记。在利比里亚，船舶的登记费为每净吨1.20美元，船舶的年纳税率为每净吨0.10美元。为了节省成本，尽可能多的获取利益，中国船东必然会作出到方便旗国注册登记船舶的选择。

3.寻求更加优惠的融资环境。一直以来，航运业的发展都需要有强大资金支持，因此一个良好的融资环境对于航运企业就十分具有吸引力。就我国当前的金融市场发展来看，国内相关的融资渠道较为狭窄单一，船东们要想获得足够的资金支持就必须面对高额的融资成本、严苛的申请条件以及复杂烦琐的审批程序。我国从1995年开始还取消了对于航运企业买造船舶的贷款优惠政策，将贷款利率由3.6%上调至8%~15%，高出国外约4个百分点，还款期限缩短至5~10年且为税后还款，一旦延迟付款还需多缴20%的罚息，这些都加重了航运企业的运营负担。为了维持自身发展，航运企业纷纷选择在国外贷款、国外造船，然后直接悬挂方便旗。

四、解决中资方便旗船回归困境的对策探索

中资方便旗船的大量存在始终是制约我国航运事业发展的一个重要因素，要想真正维护我国航运大国的地位与形象，保证我国航运事业的有序健康发展，就必须从根本上解决中资方便旗船问题。我国在解决方便旗船问题方面已经进行了一定的探索，但收效不甚理想，中资方便旗船的回归工作依然面临困境。我们要想真正解决中资方便旗船问题，带领我国航运业走出困境，既要把握当下，更要着眼长远。一方面我们要从根本入手，结合我国国情提出切合实际的船舶登记制度构想；另一方面，又要把握当下，针对具体问题提出相应的政策措施，为我国的航运企业提供良好的发展环境，防止中资方便旗船队伍的继续扩大。

(一)建立实施国际船舶登记制度

如上文所述，要想从根本上摆脱中资方便旗船的回归困境，首先必须从我国的船舶登记制度入手进行改革。尽管我国当前严格的船舶登记制度不利于中资方便旗船回归的实现，但由于其在规范我国航运市场、保证我国航运事业有序发展中仍有着不可取代的作用，因而不能对其完全否定，所以针对我国目前的国情而言最为适合的就是国际船舶登记制度。

国际船舶登记制度是指一国在对原有的严格船舶登记制度进行保留的基础上，在其境内设立专门的国际船舶登记处，面向本国船东所有的、从事国际航运业务的境外方便旗船和新建购的船舶以及外国船东所有的国际航运船舶而实施的一种旨在通过宽严适中的登记条件吸引上述船舶入籍的新型船舶国籍登记制度[5]。目前，我国上海洋山港和天津东疆保税区分别就此开展了试点工作，因而具有较好的实施基础与经验。关于国际船舶登记制度的建立，具体应把握以下几点：

1.国际船舶登记制度的设立既要借鉴国外经验，又要结合我国国情。国际船舶登记制度自挪威率先实施以来，由于其在解决方便旗船问题方面确有一定效果，因而先后被丹麦、德国等国引进试行。目前，经过30多年的发展，国际船舶登记制度已在10多个国家地区实施，可以说为我国国际船舶登记制度的施行提供了十分丰富且宝贵的经验。经验是最好的老师，我国在制定国际船舶登记制度的具体规则时，应当积极借鉴各国的成功经验，并注意分析各国制度中仍存在的缺点不足，扬长避短、去粗取精，尽可能的使我国的国际船舶登记制度科学化、完善化。但同时我们也应当注意，由于不同的国家具体国情各不相同，因而在建立实施国际船舶登记制度时各国的具体措施与侧重点也会有所不同。要想保证我国国际船舶登记制度的实施能够真正有效，就必须在借鉴他国经验的同时充分考虑我国的具体国情，具体问题具体分析，制定出符合我国国情的国际船舶登记制度。

2.明确我国国际船舶登记制度的设立目标与价值追求。由于国际船舶登记制度并不是单纯的一个制度的运行，而是一个与原有船舶登记制度共同存在、协同作用的过程。在这一过程中国际船舶登记制度不仅要能够有效解决原有制度的弊端，而且还要与本国的其他有关行业相互配合，如果不从一开始就明确其设立的目标与基本价值追求，很容易导致该登记制度的实施混乱化、盲目化，甚至可能会出现制度价值的偏离。因此我们必须明确：我国建立国际船舶登记制度的目标是为了解决中资方便旗船问题，吸引已在国外登记的中资船舶回国登记；我国国际船舶登记制度应当始终秉持公平、效率、秩序和自由这四大价值，并在这些价值理念的指导下科学有序地落实国际船舶登记制度有关工作。

3.适当放宽船舶登记的条件。我们应当对方便旗制度进行系统分析，并在此基础上有选择性地借鉴其相关的制度设计，适当放宽船舶登记的条件，增加我国船舶登记制度的魅力。具体的放宽内容可包括以下几方面：第一，在船舶所有权方面，我国目前的规定是中资比例必须在50%以上，对于这一比例要求，我们可以考虑适当降低，至少在设立之初要给以适度放宽，以使其有一个过渡适应的阶段。第二，在船员配备方面，我国当前的规定是中国籍船舶上的船员必须是中国公民。就目前而言，中国船员在国际航运市场上还是有很强的竞争力的，因此适当在船员配备上给予放宽不会马上对中国船员的就业造成冲击，反而有利于充分利用国际船员劳动力市场，有利于提高我国船员的自身素质。我们可以规定，取得我国船籍的船舶，除船长、轮机长等高级船员必须由中国人担任外，可以雇佣不超过50%的外国船员[6]。第三，在船舶登记手续方面，我们应当改善我国船舶登记工作的质量与效率，为登记船舶提供适当的收费优惠政策，降低收费，简化船舶登记手续，减少船东在船舶登记过程中的不必要支出与损失。

(二)完善配套的税制

税制改革一直以来都是各国针对方便旗船问题必定会采纳的解决措施之一，我国当然也不例外。关于我国配套税制工作的完善可分为两个部分：

1.减免船舶进口关税。我国目前对船舶进口征收较高的关税和增值税，如果能够对此进行适当减免，船东们就能在这一环节节省大量支出。这样一方面可以使中资方便旗船回归的一大阻力得以消除，另一方面也能够对一些新造船舶产生吸引，促使其直接在本国登记。

2.采用船舶吨税制度。这里所说的吨税制不同于我国现行的船舶吨税，我国现行的船舶吨税是指海关对进出中国国境的船舶征收的用于航道设施建设和维护的一种使用税[7]。吨税制度最早是由英国、挪威等欧洲的海运大国开始实行的旨在缓解船籍外移问题的一项税收制度，是主要依据船舶吨位而非其所获营利来计算的一次性税收，其税率低于通常的企业所得税[8]。目前，吨税制已经在国际航运业中形成趋势，如果我国能够采用吨税制也可谓意义重大，通过用吨税制取代原有的企业所得税既可有效减轻航运企业的税费负担，缓解船东的经济压力，同时还有助于我国航运业的国际化，为其创设一个公平的发展环境，实现国家税收稳定与五星红旗船队壮大的双赢。

(三)改善船舶融资环境

除了完善配套的税收制度，改善融资环境也是一个可以在当下有效改善中资方便旗船回归困境的措施。我国应当对于在国内造船的航运企业提供相应的贷款优惠政策，鼓励航运企业选择国内造船、悬挂中国国旗。我们不仅要对造船的贷款利率给以降低，还要延长还款期限，从而改善当前我国航运企业贷款难、贷款负担重的局面，减少中资船舶选择到海外融资的情况。此外，我国的船舶融资途径也需要有所拓宽，鼓励银行改革创新发展船舶融资业务，鼓励资本雄厚的船舶融资租赁公司为我国船舶业吸纳资金。多样化、专业化的融资环境的建立，自然会有助于我国航运企业解决当前融资难的困境，也自然可以吸引越来越多的中资船舶选择悬挂五星红旗。

五、结语

中资方便旗船问题由来已久，由其引发的相关问题也一直为各界所关注，为了解决中资方便旗船问题，我国从未停止探索的脚步。从特案免税登记制度到国际船舶登记制度的试点运行，可以说取得了一定的成果，但仍难以从根本上解决我国的方便旗问题，中资方便旗船的回归依然面临困境。当然造成这一困境的原因是多方面的，既是由于我国现行的船舶登记制度过于严格、相关优惠政策和程序不够优惠成熟，也有来自方便旗授籍国极其宽松的登记制度和十分优惠的相关政策的考验。方便旗船问题是关系我国航运事业发展和航运大国地位维护的大问题，必须引起我们足够的重视。我们在深入分析原因、借鉴他国经验的同时考虑我国的具体国情，提出了实行国际船舶登记制度、完善配套税费政策和改善融资环境这三大解决措施，希望能够达到短期缓解和长期根治中资方便旗船回归困境的效果，壮大五星红旗船队，维护我国航运大国的地位与形象。

[参考文献]

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[2]陈继红,刘巽良,万征,何新华. 中国实施国际船舶登记制度的制约因素及未来的对策[J]. 未来与发展,2014,(2):31-35.

[3]周蓉蓉. 两岸直航后中资方便旗船回归之路[J]. 中国海商法年刊,2009,(Z1):51-54.

[4]杨海涛. 国际船舶登记法律制度研究[D].大连海事大学,2013:15-25.

[5]杨海涛,黄靖辉. 国际船舶登记制度对航运经济的正效应论析[J]. 中国商贸,2012,(35):174-175.

[6]徐晶. 第二船籍登记制度研究以及我国建立该制度的相关法律问题探讨[D].华东政法大学,2010:31-37.

[7]张元波,张程. 改革并完善中国船舶吨税制度的若干思考[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2015,(2):130-134.

[8]袁雪,孙谊,郝静. 我国实行第二船籍制度的思考[J]. 对外经贸实务,2012,(5):29-32.

〔责任编辑：张毫〕

[中图分类号]F55

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2015)03-0000-05

[作者简介]袁雪(1972-)，女，黑龙江黑河人，副教授，博士，从事海商法、国际法研究。

[基金项目]中央高校基本科研业务费项目资助(HEUCF20151302)

[收稿日期]2015-08-20