宅基地使用权的效力

◎宋振榜

宅基地使用权的效力

◎宋振榜

宅基地是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地，它是集体土地三项建设用地之一。《土地管理法》第六十二条作了原则规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”长期以来，大家对该项规定学习不够，适用法律不全面，认识不到位，时常困惑。根据现状，可梳理出以下情节，供大家参考。

一、历史现状与政策

农村宅基地有祖辈遗留的，面积不等。政府在确认权属时认可其使用现状。1982年，国家出台了《村镇建房用地管理条例》，在此以前是由当时生产队（现村民组）自定标准，分配各户使用，该条例颁布后，省里出台地方性法规，从此，开始有了宅基地审批标准。至今地方立法仍延续了相应的审批权限和有关标准。

二、一户一宅和多宅

《土地管理法》规定的一户一宅，是指在审批宅基地时，审批机关按分户条件所掌握的审批原则，并非村民户的住宅现状。因此不能将多宅现状认定为一户多宅或是违法。多宅现状有其形成的途径，并非全是违法，例如，有祖上留的，依法继承的，有法院判决地上房屋的，有以房抵债所得的，有买受房屋得来的，等等。这都是通过合法途径形成的，属于依法取得。《物权法》规定有房地一致原则，要转房必转地，房地一体，宅基地上房屋也是依照该原则实施管理。即流转房屋的，其房屋占有范围内的土地使用权一并流转，这种宅基地使用权随之流转是合法的。

法律禁止的是地上没有房屋的单纯宅基地流转。即“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设” 。

三、规划区内宅基地的有效性

宪法和法律把土地所有权按城市内外划分为两部分：一是城市土地归国家所有（建成区或市区）；二是市区以外，郊区和农村土地除国有外均属农村集体所有。

《城乡规划法》又把城乡建设规划区分为建成区和规划控制区。属于城市的，为城市建成区（市区）和规划控制区。

在这两个区域内，涉及宅基地的情形不同：一是城市市区的宅基地（都市村庄）。城市是按国家建制经批准设置。该范围的原集体土地，无论村民组织是否转型，土地所有权归国家所有，法律没有规定土地使用权变更，所以宅基地使用权不变。在没有法律明文规定使用权如何变更的情况下，应维持原有管理方式和宅基地使用权。这是《物权法》实施后应当遵循的原则。因为该法第五条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”所以其他规范性文件无权作出规定，对于与法不一致的文件规定，应以法律规定为主。

二是规划控制区的宅基地（郊区和农村）。该区是指城市或县城建成区以外规划区以内的区域。该范围内绝大多数是农村集体土地，村庄居多，因紧邻城市或县城，开发强度大。农民集体经济组织变化概率大。《土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定：农民集体经济组织全部成员转为城镇居民的，其集体土地所有权归国家所有。但并没有规定原有宅基地使用权变更。我国土地管理实行的是所有权、使用权分离制度，土地使用权是物权，在法律没有明确规定变更的情况下，应维持原有宅基地使用权。

综上，村民组织和土地所有权变更不影响原土地使用权的效力。因为使用土地在先，变更组织在后，在客观上户主仍对土地使用权占有，在法律上也没有规定不再拥有使用权，根据法律规定的房地一体原则，只要拥有房屋合法产权，其土地使用权一并拥有，不分土地所有权属性。

四、共有土地使用权

新型农村社区建设是十六大以来的新政策，即2006年中央1号文以来的新生事物。该社区名称始见于2011年国务院32号文，它是社会主义新农村建设的形式之一。在实践中，建设社区的做法是打破原村民组的土地所有权和使用权范围，实行合村并点，社区成为新的用地形式和土地使用权人。由于中央文件号召全社会参与和支持，并确定建房主体是村民，合作建设者属于参与者，在《民法通则》《合同法》调整下，购房不限本村村民，也有外村村民或非农业人口购买，所以，土地使用权成为各业主共同所有，土地使用者成为社会化。农村宅基地的法定模式和概念无法适用。

在管理上，因《土地管理法》出台早，该新的用地类型在法律中尚未规定，根据《行政许可法》第四条等，法律法规没有设定许可的，不得实施许可，所以社区建设不存在用地审批事项，目前只能遵照《民法通则》第六条规定实施管理。各级党委、政府的推进建设现状也是符合《民法通则》规定的。如需规范管理，应当先在土地法律法规中设定相关内容，方可按规定依法管理。目前都是按国家政策实施的。

五、房地一并转移

《物权法》第一百四十七条规定：建筑物、构筑物转移的，该范围内的土地使用权一并处分。《土地管理法》第六十二条第四款规定，不限制宅基地上住房的出卖或出租，但出卖出租的不再批准宅基地。在管理上，出卖房屋的，土地使用权依法一并转移。由于集体土地使用权不实行有偿使用，所以直接办理转移手续即可，受让人的宅基地使用权属于依法取得，受法律保护。

（作者单位：河南省国土资源厅）