不动产登记机关登记错误赔偿责任性质探讨——兼谈我国学术界对此的研究思路

朱伟

（山东大学法学院，山东济南 250100）

不动产登记机关登记错误赔偿责任性质探讨
——兼谈我国学术界对此的研究思路

朱伟

（山东大学法学院，山东济南 250100）

关于不动产登记机关登记错误赔偿责任的性质问题，在我国学术界，大致形成了三种学说：民事责任说、行政责任说、国家赔偿责任说。《民法通则》和《国家赔偿法》处于同一位阶，依据新法优于旧法的原则，在涉及到国家机关和国家机关工作人员在执行职务过程中对当事人的利益的损害方面，《国家赔偿法》应得到应用。同时，在上述问题上，行政责任和国家赔偿责任不是责任竞合，而应该是一致的，再结合法律责任的构成，不动产登记机关登记错误赔偿责任应该是行政责任或者国家赔偿责任。

不动产；登记；民事责任；行政责任；国家赔偿责任 ①

所谓不动产登记机关登记错误，是指不动产登记簿记载的权利事项与真实权利状况不符的客观情形。而不动产登记对当事人和社会主义市场经济都具有重大意义，其是不动产物权变动的公示方法和生效要件。然而遗憾的是，我国《物权法》仅在第21条这一个法条作了规定：当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。这一规定没有涉及登记机构登记错误赔偿责任的性质，同时其本身也过于原则，缺乏实践可操作性。由于法律规定不明确，导致我国学术界关于此问题的讨论也是众说纷纭。近期，我国颁布实施的《不动产登记暂行条例》对这一问题的解决也没有带来丝毫有益的影响。

一

（一）学说梳理

1.民事责任说

民事责任说认为我国不动产登记机关登记错误的赔偿责任为民事责任。持此说的学者的主要依据大致可以归纳为三点：（1）《民法通则》第121条规定：国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。（2）不动产登记机关的登记是基于当事人的合意，具有意思表示，其是不动产物权变动行为不可或缺的一部分，因此登记行为应是民事行为，进而登记机关登记错误承担的责任是民事责任。（3）将登记机关登记错误承担的赔偿责任确定为民事责任明显优于其他责任。

2.行政责任说

行政责任说认为不动产登记机构承担的责任为行政责任。其主要依据是登记机构的登记行为是具体行政行为。行政机关的具体行政行为对行政相对人的利益造成损害的，行政机关对行政相对人应该承担行政责任。

3.国家赔偿责任说

国家赔偿责任说认为不动产登记机构登记错误应该承担国家赔偿责任。国家赔偿责任是指国家机关及其工作人员执行职务、行使公共权力损害公民、法人和其他组织的法定权利与合法权益所应承担的赔偿责任。[1]（P131）在我国，不动产登记职责统一行使，负责不动产登记的都是国家机关。因此，国家赔偿责任说认为国家机关在行使公权力的过程中侵犯了他人的合法权益应该承担国家赔偿责任。

（二）学说评析

1.关于民事责任说

首先，虽然我国《民法通则》第121条对国家机关及其工作人员的损害赔偿责任做出了规定，但是，《民法通则》是在1986年制定的，而且当时我国还没有《国家赔偿法》；其次，民事责任说认为不动产登记机构的登记是民事行为，但当事人的申请登记和登记机关的登记行为是两个行为，后者应为行政行为；最后，不可否认的是，在诉讼程序和法律体系的完整性方面，将不动产登记机构登记错误的赔偿责任定为民事责任优于其他责任，然而，依据目前我国法律的相关规定，我们无法得出对当事人而言民事责任更有优势的结论。

2.关于行政责任说

行政责任说认为不动产登记机构登记错误应该承担行政责任，在我国《国家赔偿法》颁布实施之前，此说完全没有问题的。但是在《国家赔偿法》颁布实施之后，应该看到行政责任和国家赔偿责任之间的联系，行政责任和国家赔偿责任都包含了行政机关和行政机关工作人员在行使行政权力的过程中对相对人的损害赔偿责任。

3.关于国家赔偿责任说

持此说的学者同样忽略了行政责任和国家赔偿责任的联系，在我国，不动产登记机构登记错误承担的责任应为行政责任或者国家赔偿责任。

二

（一）民事责任、行政责任与国家赔偿责任之间的关系辨析

1.行政责任与国家赔偿责任

按照责任类型对我国法律责任进行分类，学者们的划分不尽相同。张文显认为，法律责任大致分为民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任和违宪责任四种[2]（P126）；高其才认为，可将法律责任划分为民事责任、刑事责任、行政责任、国家赔偿责任与违宪责任[1]（P131）；孙笑侠将法律责任划分为行政责任、刑事责任、诉讼责任、国家赔偿责任、违宪责任和民事责任等六类，其中前五类为公法责任而后一种为私法责任[3]（P191）。以上三种观点代表了当前我国法理学界对法律责任类型的主要看法，第一种观点与第二、第三种观点的主要区别就是前者没有国家赔偿责任，而高其才和孙笑侠都认为国家赔偿责任应该作为一种独立的法律责任类型。把国家赔偿责任作为独立的法律责任类型是有法律依据的，理由如下：国家赔偿责任是指行政机关和司法机关在行使公权力的过程中对当事人的合法权益造成的损害所承担的赔偿责任，即行政赔偿和司法赔偿。如果按照张文显对法律责任的分类，我们可以把国家赔偿责任中的行政赔偿归到行政责任中去，然而，此时，司法赔偿如何处置？它与民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任和违宪责任都没有关系，司法赔偿不属于任何一种责任。因此，国家赔偿责任应该作为一种独立的法律责任类型。

行政责任与国家赔偿责任是两种既有联系又有区别的责任类型，两者的共同点是行政赔偿责任；两者的不同点主要有：行政处罚和行政处分等行政责任不属于国家赔偿责任，司法赔偿是国家赔偿责任但又不属于行政责任。

2.民事责任与行政责任和国家赔偿责任

民事责任与行政责任和国家赔偿责任的区别比较大，民事责任双方在一般情况下为处于平等地位的民事主体，行政责任和国家赔偿责任的双方一般为处于不平等地位的国家和公民。至于民事责任与行政责任和国家赔偿责任的联系，则不得不提到《民法通则》第121条，国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。那么，在此问题上，民事责任与行政责任和国家赔偿责任是什么关系呢？学者们见解不一，有的学者认为国家赔偿责任与民事法律责任属公务侵权法律责任的不同表现形式，从责任类型角度看，公务侵权法律责任是民事责任，而从责任承担角度看，该责任又为国家赔偿责任；[4]有的学者认为此时发生了民事责任与国家赔偿责任的竞合。而对于《民法通则》第121条，我们应该用历史的眼光来看待。为了保护当事人被国家机关和国家机关工作人员在行使公权力的过程中所侵害的利益，我国于1986年制定了《民法通则》第121条；随后，我国于1994年制定了《国家赔偿法》，可以说，对于当事人的利益的保护，此时有了新的法律依据。在我国，《民法通则》和《国家赔偿法》同为法律，处于同一位阶，依据新法优于旧法的原则，在国家机关和国家机关工作人员侵害当事人权益方面，《国家赔偿法》应该得到适用。

（二）不动产登记机构登记错误赔偿责任应为行政责任或者国家赔偿责任

1.从责任主体角度分析责任属性

长期以来，我国实行的是多个行政机关负责对不同的不动产进行登记和管理的制度，如土地使用权由土地管理部门进行登记；林木所有权的登记在林业管理部门进行登记；房屋由房产管理部门登记等。在我国《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日实施之后，我国开始实施统一的不动产登记制度，《不动产登记暂行条例》第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。综上所述，无论是《不动产登记暂行条例》颁布实施之前还是之后，我国都由行政机关负责不动产的登记。

2.从登记行为角度分析责任属性

所谓行政行为是指行政主体实施运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。[5]（P78）其具体包括四个要素：主体要素、职权要素、法律要素和外部要素。下面将从上述四个要素来分析登记行为的行政属性：（1）主体要素，上文已具体谈到，此处不再赘述；（2）职权要素，对我国的不动产进行登记是我国行政机关对社会公共事务进行组织管理的权力，其由法律所规定，任何其他国家机关和公民都无权行使不动产登记的权力；（3）法律要素，我国《物权法》规定，不动产登记是我国不动产物权设立、变更、转让和消灭的公示方法和生效要件；未经不动产登记，不发生不动产物权变动的效力，法律另有规定的除外。登记行为对当事人具有重要的法律意义。（4）外部因素，登记行为是当事人为了使不动产物权发生变动的效力而向登记机构申请的行为，登记行为的双方分别为国家机关和国家机关外部的公民，不是国家机关对其内部事务的组织和管理。因此，登记行为应为行政行为。

3.违反法律的性质

我国制定《国家赔偿法》的目的就是为了赔偿公民由于国家机关或者国家机关工作人员行使公权力时对他们的利益造成的损害，当不动产登记机关登记错误损害了当事人的利益时，其就毫无疑问违反了《国家赔偿法》，应该适用其相关规定。同理，此时，不动产登记机构也违反了行政法律的相关规定。

综合以上分析，不动产登记机构登记错误承担的责任应为行政责任或者国家赔偿责任。

（三）将不动产登记机构登记错误赔偿责任定为行政责任或者国家赔偿责任与定为民事责任对当事人的影响对比分析

在当前我国学术界，研究不动产登记机构登记错误赔偿责任性质的学者大部分为民法学者，因此，持民事责任说的学者占绝大多数。分析他们的观点，一个共识是将赔偿责任的性质定为民事责任更有利于保护当事人的利益，然而，事实情况却并非如此，至少民事责任相对于行政责任或者国家赔偿责任对当事人而言没有优势。

2007年大水后，按照国务院领导要求，淮河流域各地认真总结经验和教训，先后完成了《进一步治理淮河规划》《淮河流域防洪规划》《淮河干流行蓄洪区调整规划》《淮河流域行蓄洪区及淮干滩区移民迁建实施方案》《淮河流域蓄滞洪区建设与管理规划》《省际重点水事矛盾敏感地区水利规划》等；配合国务院有关部门对平原洼地涝灾和行蓄洪区问题进行调研，对淮河重大问题进行对策研究，完成了治淮19项骨干工程的全面评估，为进一步治理淮河，合理建设防洪工程，实施有效洪水管理提供了科学依据。

1.从诉讼效率的角度

将登记错误的赔偿责任定为民事责任与定为行政责任或者国家赔偿责任的很显著的不同就是，前者采用民事诉讼程序，而后者采用行政诉讼程序。依据我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的相关规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。由于行政诉讼程序中有前置程序，许多学者想当然的认为民事诉讼程序更有效率，然而民事诉讼程序一审期限为六个月，二审期限为三个月；而行政诉讼程序一审期限仅为三个月，二审期限仅为二个月。因此，不能简单得出民事诉讼程序比行政诉讼程序更有效率的结论。此外，在目前我国法律实践当中，一个不可忽略的事实是，行政审判庭相对于民事审判庭承担的审判案件压力要小一些。

2.从赔偿范围的角度

依据《国家赔偿法》第三十二条和第三十六条的相关规定，对于财产损害，我国国家赔偿的范围限于当事人的直接损失。而在民事救济程序方面，我国《侵权责任法》第十九条规定，侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时市场价格或者其他方式计算。从第十九条可以得出，在我国，侵害财产权的民事侵权赔偿同样是直接损失。因此，对比上述两部法律的相关规定，民事赔偿难言比国家赔偿更有利。特别值得一提的是，在民事财产权损害赔偿领域，并不包括未来可得利益的损失的赔偿。未来可得利益的损害赔偿仅存在于订立合同的平等双方之间，很明显，我国的不动产登记机构与当事人之间不仅没有订立合同而且双方也不处于平等的地位，所以，当事人也就无法要求未来可得利益的赔偿。

三

（一）单纯从登记行为的法律行为属性方面研究

（二）从民事责任与行政责任或者国家赔偿责任对当事人和诉讼程序的影响角度研究

不同的法律责任对诉讼程序的影响，有些学者认为如果将不动产登记机构的赔偿责任定为行政责任或者国家赔偿责任，那么，在当事人提供虚假材料申请登记而登记机构未尽完全审查职责或者当事人和登记机构恶意串通登记的情况下，诉讼程序上的问题将无从解决。惟有将其责任性质统一地界定为民事侵权责任，适用民事诉讼法的规定，方能解决程序方面的龃龉，妥善地解决赔偿责任纠纷。在法律责任对当事人的影响方面，依据我国目前的相关法律规定，我们无法得出民事责任对当事人更有利的结论。此外，必须得承认行政责任或者国家赔偿责任会在某些方面会导致诉讼程序方面的问题，但是，上述问题难以成为确定不动产登记机构登记错误赔偿责任性质的原因，因为我们是无法从结果导出前提的。因此，我们必须对上述研究思路进行反思。

四

涉及到不动产登记机构登记错误的赔偿责任问题，依据新法优于旧法的原则，《国家赔偿法》应得到适用。又鉴于行政责任与国家赔偿责任的联系，而且国家赔偿责任是一种独立的法律责任，我国不动产登记机构登记错误最终应该承担行政责任或者国家赔偿责任。

[1]高其才.法理学[M].北京：清华大学出版社，2011.

[2]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2014.

[3]孙笑侠.法理学[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[4]吴春岐.不动产登记机关赔偿责任性质的解释论研究[J].烟台大学学报（哲学社会科学版），2012，（1）.

[5]张树义.行政法与行政诉讼法学[M].北京：高等教育出版社，2007.

[责任编辑：张昌林]

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A

1004－7077（2015）03－0088－04

2015－04－06

朱伟（1989－），男，山东济宁人，山东大学法学院2013级法律硕士（法学）研究生，主要从事民商法学研究。