小城市城中村改造策略探讨——以河南省某县级城市城中村改造为例

文/李智伟 上海复旦规划建筑设计研究院 上海 200433

小城市城中村改造策略探讨
——以河南省某县级城市城中村改造为例

文/李智伟 上海复旦规划建筑设计研究院 上海 200433

小城市受经济、文化、历史等原因影响，城中村改造策略肯定与大城市不同，本文通过我国中部某小县城城中形成的原因、存在问题以及改造模式等研究探索，提出合理确定拆迁补偿标准、市场总量决定改造模式、提高村民软性补偿等策略，希望对此类小城市城中村改造项目提供一些借鉴意义。

城中村；小城市；改造策略

1. 城中村形成原因及问题

“城中村”顾名思义，城市里的村庄，是我国在快速城市化进程中，由于各种经济、社会、文化等等各方面原因，原村镇聚居地的土地、房屋以及人员社会关系就地保留了下来，没有随着城市建设进行有机更新而形成的特殊聚居形式。由于城中村房屋大多以出租为主，因此造成城中村人员结构复杂，巨大的寻租空间又使得大量的违规建筑被塞进了“城中村”地区，导致此类地区更加的拥挤不堪，治安、环境、公共设施缺乏、交通不便成为城中村地区的常态问题。

2. 小城市城中村改造大多较为困难的原因

2.1 拆迁成本高，社会资本投资意愿小。

城中村现有建筑密度大，容积率高。因此高昂的拆迁安置成本，巨额的投资，回迁安置面积大，可用于销售的面积小，投资回报小，社会投资常恐避之不及，投资意愿极小。

2.2 政府财政紧缺，无法完成城中村改造。

城中村改造所需资金数额巨大，牵扯问题复杂，现行改造较为顺利的方式是由政府主导，由政府完成前期土地开发，然后采取市场化的招标拍卖方式。这种方式由于前期征地成本高，县一级小城市因政府财政资金有限，难以大规模开展此种城中村改造模式。

2.3 拆迁安置补偿标准低，难以得到村民认同。

由于小城市经济发展缓慢，居民收入水平低下，城中村拆迁安置补偿标准常参考当地收入水平，因此造成小城市拆迁安置补偿标准与大城市相比，处于一个非常低的水平，大多数小城市拆迁安置补偿款往往都不可能购买当地同等面积的住房，所以当地村民阻碍城中村改造也不足为奇了。

3. 小城市城中村改造策略

3.1 基于村民切身利益，合理制定拆迁安置补偿标准。

村民意愿是城中村改造能否顺利推行的重要因素，多地出现城中村村民集体阻挠拆迁和群体上访事件，无不是由于村民利益难以得到保障造成的，本文研究案例所在地位于河南省西部某县城，是国家南水北调中线工程水源地，按环境保护要求该县城限制工业发展，经济水平在河南省属下游水平，长期以来城中村村民安置补偿标准较低，因此近十年来城中村改造项目几无推进。

笔者调研发现，该县城核心区域某村庄改造从2004年立项至今仍无进展，原因之一就是拆迁补偿标准过低，村民集体反对。近期该县提高了城中村拆迁安置补偿标准，提出了宅基地、安置置换房、临时过渡补助及搬迁奖励等多方位的补偿方法，根据用地种类和土地类别，对建筑基地面积以外的宅基地进行补偿，按照宅基地的两倍面积进行安置置换房补偿，对于先期搬迁的住户还提供临时过渡补助和搬迁奖励。如此在时隔十年之后，该城中村村民全体签署了同意搬迁协议书，目前相关拆迁安置工作正在逐步推进中。

由此可见，合理制定拆迁安置补偿标准，切实保障村民利益是城中村改造工作的首要条件

3.2 基于市场总量角度，合理确定改造模式和土地政策。

城中村改造另外一个重要的因素就是市场资本，前文提到县级城市因为财政资金有限，很难依托政府力量来推动城中村改造，那么可依赖的就是市场资本，而市场资本是有逐利性的，因此保证市场资本的盈利点也是小城市城中村改造顺利推动的条件之一。市场资本最直接的盈利点就是安置房之外的可销售面积，小城市与大城市不同，人口规模有限，市场购买力就有限，因此抛开单个地块容量限制不谈，这个可销售面积不可能无限制地增长上去，所以从经济学角度看，住房供给达到饱和之后城中村改造项目就很难获得市场资本的青睐了。

以本文研究案例所在县城为例，总县城人口规模至2020年为30万人，根据上位总体规划，本次8km2研究范围之内最高可容纳人口规模为10万人，按照当地人均住宅标准，此范围内最高可消化460万m2的住房，而根据上文提到拆迁安置补偿标准，将规划范围内所有城中村都进行整体拆迁重建，近拆迁安置房就需要约800万 m2，可供20万人居住，因此从经济学角度，所有城中村都采用拆迁改造模式是不可能的。而在如何确定该区域城中村改造模式上，笔者所在项目组团队采用了市场总量预测的办法，结合该县城公共设施、道路交通的实施计划以及城中村的特色风貌等因素，确定了少量城中村采用拆迁整改的模式，而大部分边缘城中村则采用风貌整治的模式，这也符合国家关于依据城市自身特色制定城中村改造模式的政策。

如此在研究范围内，最终通过分批分计划改造城中村确定所有住房供给量为500万m2。而且在总量中市场可销售的商品房的量为78万m2，这就要求当地政府在制定土地供给政策时，一定是在78万m2建筑面积的总量下控制土地供给，一旦突破这个总量，市场就会挤压城中村改造项目中的资本盈利点，失去盈利点城中村改造自然也就无法顺利推进了。

3.3 基于村民精神需求，提高村民软性补偿。

此外，小城市城中村村民文化程度较低，收入来源单一，对领地宗族有天生的依赖感。因此在城中村改造过程中要注重村民的文化素养提升，生活技能的培养，在经济和住房补偿之外提高村民的软性补偿，让他们接受新的思想，对离开故土不那么恐惧，这也是有序推进城中村改进的有效策略之一。

4. 结语

小城市由于经济发展水平较低，社会资本关注较少，因此在城中村改造过程中，更应精打细算，从经济、社会、文化等各个方面综合权衡。本文希望通过我国中部较为典型的小县城城中村改造策略探索，对此类小城市城市村改造模式提出经验借鉴，尤其是政府决策层面要始终把村民利益放在首位，心中始终有个市场经济的杠杆，对当地城市的市场总量合理预判，方能有序有效推进城中村改造工作。

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