城镇化进程中的“农民荒”与新型职业农民培育

□张胜军 邢敏村

城镇化进程中的“农民荒”与新型职业农民培育

□张胜军 邢敏村

在我国城镇化、工业化进程中，有大量的农村劳动力向城镇和非农产业转移，这直接导致了农村田地无人耕种的“农民荒”。“农民荒”表现为农业生产缺乏青壮年劳动力；农村土地撂荒严重；从而影响我国粮食安全，影响农村经济发展，影响农村社会稳定。就破解“农民荒”的两条可能路径而言，农民兼业化是破解“农民荒”的权宜之计，农民职业化方是破解“农民荒”的根本出路。然而新型职业农民培育是一项长期工程，必须注重培育对象的选择，还应结合农村社会的实际情况，厘定培育重心。

城镇化；农民荒；新型职业农民培育；可能路径；对象选择；重心厘定

经过30多年的改革开放，我国的工业化、城镇化已进入了加速发展时期。工业化、城镇化的加速发展，一方面，为大量农村剩余劳动力找到了就业渠道，提高了农民工及其家庭的收入；另一方面，大量农村劳动力，尤其是农村文化素质相对较高的青壮年劳动力向城镇和非农产业的持续转移，也导致了农村的“空心化”和“农民荒”。2012年，中国科学院、中国工程院15位院士联名提出，若不从战略上研究并解决农村“空心化”和“农民荒”问题，我国将面临无人愿种地的境地。［1］在此背景下，2012年中央一号文件首次明确提出要“大力培育新型职业农民”。为什么要通过大力培育职业农民破解 “农民荒”？新型职业农民又该如何培育？本文将对此展开具体分析。

一、“农民荒”：农村城镇化进程中的突出问题

要了解为什么把“农民荒”视为农村城镇化进程中的一个突出问题，我们首先需要对“农民荒”的表现及其消极影响有一个清醒的认识，并由此出发探索有效的破解“农民荒”之道。

（一）“农民荒”的突出表现

“农民荒”是指：从事农业生产的农民数量大幅度减少，已不能满足正常的农业生产需求。其突出表现为：

1.农业生产缺乏青壮年劳动力。2006年，国务院发展研究中心 《推进社会主义新农村建设研究》课题组就新农村建设现状在全国范围内进行了调查，共涉及17个省（市、区）、20个地级市、57个县（市）、166个乡镇、2749个村庄。结果显示，74%的农村已无可以进城打工的“剩余劳动力”，仅有25%的农村还有四十岁以下的劳动力［2］。2000年至2010 年10年间，我国农村20-39岁青年劳动力所占总人口比例由33.76%下降到29.25%，而0-19岁人口所占总人口比例下降更为显著。同期，我国农村50岁以上人口所占总人口比例由20.00%上升到27.56%，大量的农村新生代青年劳动力转移到城市。［3］在皖北普通的乡村——阜南县杨寨村，3433人中常年外出务工者占70%，60岁以上者占10%，“村里的地都是老年人种的，60岁都算得上是壮劳力”［4］。“年轻人成了稀罕物”是对“农民荒”严峻形势的现实写照。

2.农村土地撂荒严重。土地撂荒是指适宜耕种的土地无人耕种、任其闲置、荒芜的现象。自上世纪80年代始，伴随着农村劳动力大量向城镇和非农产业转移，农村土地撂荒现象就逐步显现。规模较大的土地撂荒有3次：第一次出现在上世纪80年代中后期；第二次出现在1992年前后；第三次始于1997年，至今尚未结束，而且随着城镇化的加速发展，土地撂荒面积在不断增加，撂荒速度也在日益加快。［5］调查显示，2012年，湖北省浠水县耕地撂荒面积6.73万亩，占耕地总面积的9.64%，其中：常年性耕地撂荒1.88万亩，季节性耕地撂荒4.85万亩，分别占耕地撂荒面积的27.93%和72.07%。［6］安徽省泾县桃花镇下辖6个行政村，83个村民小组，2972户农民，耕地总面积717.6hm2，是典型的农业大镇。2008年，全镇耕地撂荒面积37.2hm2（其中常年撂荒25.1hm2，季节性撂荒12.1hm2），占耕地总面积的5.2%，涉及512户农户，占农业总户数的17.2%。［7］这种因实际农业劳动力不足而导致的农村土地撂荒现象，在我国中西部许多省份，如河北、山西、湖南、内蒙等都普遍存在。

除直接弃田不种的“显性撂荒”外，我国农村还大量存在能多种却少种的“隐性撂荒”。例如，在湖北省滨湖村，由于劳动力短缺、种粮效益较低等原因，农民对发展农业生产特别是粮食生产兴趣不大，2008年以来全村耕地撂荒面积达40%，本来可以种植双季稻的水田，一半以上都只种了单季稻。［8］普遍存在的农村土地撂荒现象，直观地反映了形势严峻的“农民荒”。

（二）“农民荒”的消极影响

如果“农民荒”得不到破解，将对我国社会经济的长远发展带来巨大的负面影响。

1.影响我国粮食安全。“民以食为天”，粮食安全对我国这样一个拥有13亿人口的农业大国而言，其重要性不言而喻。要保障我国的粮食安全，首先要“保住18亿亩耕地的红线”。“保住18亿亩耕地”不仅是说要有这18亿亩耕地，更重要的是说要保证有人耕种，且须耕种好这18亿亩耕地。现阶段我国的农业经济并不发达，依旧是粗放式生产、靠天吃饭的小农经济，需要大量的人力、畜力支撑。如果“农民荒”长期存在势必危及我国的粮食安全。

2.影响农村经济发展。建设社会主义新农村需要发展农村经济。农村经济不同于城市经济，它是一种以农业为基础的产业经济。改革开放以来，正是依托农业发展，数量众多的农村乡镇企业才得到了蓬勃发展，才逐步形成了具有鲜明“农”字特色的育种、化肥、农药、农机、动植物养殖，以及农产品加工、包装、仓储、运输、销售的产业链，优化了农村经济结构，增强了农村经济活力。“农民荒”动摇了农村经济发展的基础，对农村经济可持续发展带来了巨大的负面影响。

3.影响农村社会稳定。尽管在工业化、城镇化进程中，大量的农村青壮年劳动力已经转移至城镇和非农产业，但是，这种转移并不彻底，还有一批没有转移出去的农民、农户依旧留守乡村。这些缺少青壮年劳动力的乡村，实际上是一个缺乏安全感和没有生机的“空壳乡村”。在这些“空壳乡村”，“娃娃们成了稀罕物”、“村干部后继乏人”，农村基层组织建设、服务群众生产生活、维持乡村生产生活秩序等都存在问题。例如，河南省安阳市桑耳庄村村干部5个人，服务全村630户、2136人，每个干部身兼数职，平均负责3个工作小组；山西省永和县赵家沟村主要干部就是村支书一人，村委会每年包括工作补贴在内的工作经费只有3万多元，村支书一人要服务146户、523人，事无巨细，疲于应对。［9］如果“农民荒”继续加剧，类似的“空壳乡村”会更多，问题也更多。倘若长此以往，靠谁来维护农村社会的安全和稳定？建设“美丽乡村”的“中国梦”又靠谁来实现？

二、破解“农民荒”：两条可能路径的比较分析

如何破解“农民荒”，学界提出了两条可能的路径。通过对这两条可能路径的比较分析，可以帮助我们做出破解“农民荒”的最优策略选择。

（一）农民兼业化：破解“农民荒”的权宜之计

在我国工业化、城镇化进程中，有一批农民“离土不离乡”，他们通常在农闲或用工旺季时外出打工，在农忙或用工淡季回家务工劳动，是一批“亦工亦农”的“兼业农民”。如果国家继续加大对农业的支持力度，鼓励农民兼业化，调动兼业农民从事农业生产劳动的积极性、主动性，在一定程度上可以起到季节性地增加农业劳动力、缓解“农民荒”的作用。不过，由于现阶段我国农业基础薄弱、发展滞后，传统农业占有绝对比例。客观上存在的农业生产效益低、风险高，以及务工和务农之间明显的收入差距，导致一些兼业农民对农业生产并不重视，也不愿意投入必要的资金、时间和精力去耕种土地，从而产生了“农业副业化”、“懒人农业”等消极现象。因此，农民兼业化，只是现阶段缓解“农民荒”的权宜之计，并不能根除”农民荒”。

（二）农民职业化：破解“农民荒”的根本出路

“农民荒”的实质是农业生产实际需要的劳动力不足。要减少农业生产对劳动力的数量需求，就需要改变农业生产方式，发展现代农业。现代农业是继原始农业、传统农业之后的一个农业发展新阶段，是“以现代发展理念为指导，以保障食品安全、增加农民收入、实现农业可持续发展为主要目标，不断引进新的生产要素和先进管理手段来经营的，用现代科学技术、现代物质装备、现代产业组织制度和管理手段来经营的，在国民经济中具有高水平土地产出率、劳动生产率、资源利用率的市场化、标准化、产业化的农业形态。”［10］现代农业的主体是职业农民，农民职业化是现代农业发展的基础和前提。舒尔茨认为，受过良好教育的农民，一旦有了投资机会和有效刺激，将会点石成金。［11］从西方发达国家城镇化、工业化和农业现代化发展历史来看，都是把培育职业农民作为解决城镇化、工业化进程中农业劳动力短缺和现代农业发展矛盾的根本举措。目前，广大农村以老人和妇女为主体的农村劳动力，无力承担现代农业发展的历史重任。因此，只有大力培育新型职业农民，实现农民职业化，才能从根本上解决我国现代农业发展、新农村建设面临的“农民荒”问题。

三、新型职业农民培育：对象选择与重心厘定

新型职业农民是指：将务农作为稳定职业，进行农业规模化、产业化经营，并充分利用市场机制和规则来实现利润最大化的、具有较高素质和社会责任感的专业农民。新型职业农民培育是一项长期工程。当前，我们应在选准培育对象的基础上，有重点地推进新型职业农民培育工作。

（一）新型职业农民培育的对象选择

新型职业农民是高素质的专业农民。我们既无必要，也无可能把所有人都培育成为职业农民，只有那些具备一定文化素质、学习能力和学习意愿的人，才是新型职业农民培育的合适对象。从农村社会的现实状况和我国人口流动特点出发，应重点选择如下几类主体作为新型职业农民的培育对象。

1.新生代农民。新生代农民是指1980年代及以后出生的、立足农业、扎根农村、立志从事农业生产经营的未来职业农民。这些新生代农民一般都具有较好的文化基础，易于接受新事物，有一定的职业发展愿景和学习能力。他们是现代农业发展的后继力量，应成为新型职业农民培育的首选对象。

2.骨干农民。现有农民大致可以归为两种类型：一是“基础型农民”，他们通常缺乏农业科技素质，且多半年老体弱，以传统生产方式从事农业生产劳动；二是作为农业生产中坚力量的“骨干型农民”，包括种田能手、承包大户、农业经济组织带头人、农业科技实用人才等。这些“骨干型农民”，通常都具有一定的现代农业生产理念、有较强的农业产业意识和市场意识、有较高的农业科技素质，以及有较强的从事现代农业生产和经营的意愿，他们在现代农业发展中发挥了示范带头作用。通过对这些“骨干型农民”进行积极的政策扶持和系统的培养培训，能够较好地促进他们的职业化发展。

3.回乡就业、创业的大学生。我国高等教育规模庞大，每年都有数百万高校大学生毕业需要就业。在严峻的就业形势下，有越来越多的大学生选择到农村就业。这些回乡就业、创业的大学生有良好的个人素质，应是新型职业农民培育的理想对象。

4.城市回流农民。在城市回流农民中，有些回流农民是主动选择回流农村创业。这些回流农民通常有理想、有强烈的致富愿望、有资金、有知识技能，也有主动学习的意识，理应成为新型职业农民的培育对象。

此外，新型职业农民是一个自由职业，不应有地域和身份户籍的限制，那些志愿务农、有知识、有技术的市民，也是潜在的培育对象。

（二）新型职业农民培育的重心厘定

在选准对象的基础上，当前，我国新型职业农民培育的推进，还应结合农村社会的实际情况，有重点地开展工作。

1.从战略高度做好新型职业农民培育的顶层设计工作。改革开放以来，我国政府一直非常重视农民教育与培训工作。不过，以往我国开展农民教育与培训的出发点是解决农村的贫困问题，是一种“经济中心主义”的战术性思维。目前，我国城镇化、工业化进程已经进入了一个新的历史发展时期。面对新情况、新问题，我们应转变传统的思维模式，立意高远，站在国家民族长远发展的战略高度，把新型职业农民培育作为发展 “面向农村的职业教育”的着力点，做好顶层设计工作。一是各级政府应认真处理好城镇化发展与现代农业发展、新农村建设的关系，把新型职业农民培育纳入国家和地方社会经济发展的长远规划；二是进行政策法规和国家制度的顶层设计工作，尽快制定符合我国国情的《职业农民培育法》，制定和完善包括职业农民准入制度、资格制度、培养培训制度、农村土地流转制度、医疗保障制度等在内的新型职业农民培育的制度体系，为新型职业农民培育提供法律和制度保障；三是应抓住国家积极推进现代职业教育体系建设的有利时机，努力建构以培育新型职业农民为重点、服务现代农业发展和新农村建设的现代农村职业教育体系。

2.大力实施新型职业农民培训工程（项目、计划）。没有人比农民更了解农村，也没有人比农民对土地更有感情，培育新型职业农民必然要以农民为主体。农民作为成人学习者，具有以及时、实用为学习取向、依赖经验支撑、“工学结合”、边干边学等特点。以工程（项目、计划）方式推进新型职业农民培育工作，符合农民作为成人学习者的学习特点，有利于提高农民参与新型职业农民培育的积极性。改革开放以来，我国实施了一系列农民教育与培训工程（项目、计划），如“燎原计划”、“阳光工程”、“雨露计划”、“农村实用技术培训计划”、“绿色证书工程”等。这些工程（项目、计划）的实施积累了丰富的经验，为以工程 （项目、计划）实施方式推进新型职业农民培育工作奠定了良好的基础。为此，建议国家和地方政府统筹规划，针对不同对象，科学设计系列新型职业农民培育工程（项目、计划），以工程（项目、计划）实施的方式大力推进新型职业农民培育工作。

3.高度重视农村劳动力的“就地转移培训”。在城镇化、工业化进程中，我们一直把以减少农村人口、实现农村富余劳动力向城镇和非农产业转移的“异地转移培训”作为农民培训的重点。但是，人口红利时代已经结束，长期、大规模的“异地转移培训”在发挥积极作用的同时，也导致了农村青年和综合素质较高的农村劳动力的流失，现代农业发展、新农村建设遭遇了农村人才匮乏的瓶颈。因此，我们不能只单向度地关注农村劳动力的“异地转移培训”，面对“农民荒”，我们更应该关注以培育新型职业农民为目的的农村劳动力“就地转移培训”，努力扩大新型职业农民培训的覆盖面和规模。

4.充分发挥农民专业合作社的教育功能。自《中华人民共和国农民专业合作社法》2007年7月1日正式实施以来，我国农民专业合作社发展迅猛。2009年，全国正式工商登记的农民专业合作社数量已达到22.77万户。［12］农民专业合作社的发展，正逐步改变农民传统的生存方式，推动着“职业农民”的不断产生。农民专业合作社中除社员外，还有两大类“职业农民”，一类是受聘于合作社专职从事技术指导服务的植保、农机等技术人员和财务人员，一般都是大中专毕业生；还有一类是服务于合作社生产基地长年领取工资的“非社员农民”。他们大都拥有熟练的农业生产技术，在合作社内长期从事某一项具体的工作。［13］农民专业合作社事实上已经成为新型职业农民的成长摇篮，应进一步发挥其在新型职业农民培育中的教育和示范功能。

5.以积极的财税政策支持新型职业农民培育工作。一些农民职业化程度较高的国家，从其农民教育的成功经验看，都非常重视以积极的财税政策支持职业农民的培育工作。如韩国农协大学在培训高级农业经营者时，农民只需负担一年的培训费总计250万韩元中的75万韩元；在法国，政府十分重视对青年农民的培训，建立了青年后继者补助金制度，对凡年龄在21-35岁接受过6个月以上培训的培训者提供以下优惠：对其创业初期无偿提供10 万-20万法郎，对于山区等偏僻地区的青年农民则提供10万-25万法郎，还提供3%的低息贷款65 万-70万法郎；日本的《农业改良助长法》明确规定：各都道府县有计划地对专门技术员和改良普及人员开展进修培训，专门技术员的津贴为工资的8%以内，改良普及人员津贴为工资的12%以内；在英国，农场工人上课时间的工资不需要农场主支付，可由农业培训局的政府基金予以支付，等等。［14］“他山之石，可以攻玉”。我们应借鉴国外职业农民培育的成功经验，以积极的财税政策支持尚处于起步阶段的我国新型职业农民培育工作。为此，笔者建议政府重点履行好如下几方面的职责：一是坚持普惠性、公益性原则，构建以公共财政投入为主体的、多元化的新型职业农民培育经费投入机制；二是国家应持续加大对农村，尤其是偏远农村地区、少数民族地区新型职业农民培育的财政转移支付力度，同时，地方财政要按预定比例按时、足额拨付配套资金；三是坚持“事权与财权相统一”原则，以地级市为区域单位，统一筹措并合理分配新型职业农民的培育经费，坚决杜绝以往一些地方农村劳动力转移培训中曾屡屡出现过的 “有钱的不培训，培训的没有钱”，这种怪事、乱象的重生和蔓延；四是对主动承担新型职业农民培育任务的学校、企业、科研院所、社会培训机构等，实施鼓励性财税政策，给予税费减免或财政补贴；五是进一步加大对农业教育的资助力度，尤其是要对家庭经济困难的学习者，实施全免费的农业教育，甚至还可以给予一定额度的生活困难补助。

总之，大力培育新型职业农民是解决“农民荒”的根本出路，我们应选准对象，有计划、有重点地大力推进新型职业农民培育工作。

［1］李剑平.15位两院院士联名上书中央：提防人口大国无人种地［N］.中国青年报，2012-03-19（11）.

［2］［9］李旭鸿.城乡一体化进程中的“农民荒”问题调查及对策建议［J］.中国财政，2012（10）：64，65.

［3］陈池波，韩占兵.农村空心化、“农民荒”与职业农民培育［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2013 （1）：77.

［4］徐浩程.“农民荒”的盛世危言［J］.决策，2012（4）：19.

［5］［7］詹琳.土地撂荒问题探析［J］.湖北农业科学，2010（7）：1752，1753.

［6］佚名.农村土地撂荒调研报告［EB/OL］.http：//www. cnxishui.net/2012-07/27/cms67753article.shtml.

［8］李旭鸿.十年后，谁来种地？［J］.机构与行政，2012 （1）：25.

［10］农业部课题组.现代农业发展战略研究［M］.北京：中国农业出版社，2008：3.

［11］Schultz，T.Transfoming Traditional Agriculture［N］. New Haven：Yale University Press，1964：334.

［12］周伯华.在全国工商行政管理工作会议上的讲话［N］.中国工商报，2009-12-25.

［13］殷瑛.论职业农民教育培养模式的建构［J］.广东农业科学，2009（10）：247.

［14］杨波.国外农民教育激励机制及对我国的启示［J］.西南交通大学学报（社会科学版），2013（9）：105-106.

责任编辑 肖称萍

张胜军（1965-），男，湖北黄梅人，江苏理工学院教育学院教授，教育学博士，主要研究方向为农村教育，职业教育，教育政策；邢敏村（1965-），男，江苏理工学院教育学院副教授，主要研究方向为教育基本理论。

2014年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“苏南地区新型职业农民培训的实证研究”（编号：14YJA880097），主持人：张胜军；江西省高校人文社科重点研究基地江西科技师范大学职业教育研究院2014年招标课题“江西农村职业教育与成人教育问题与对策研究”（编号：JD1492），主持人：肖称萍。

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