一次依法治国的失败尝试——清末《钦定宪法大纲》宪政实践的启示

马浩瑀

(扬州大学 社会发展学院，江苏 扬州 225000)

一次依法治国的失败尝试
——清末《钦定宪法大纲》宪政实践的启示

马浩瑀

(扬州大学 社会发展学院，江苏 扬州 225000)

清末颁布的《钦定宪法大纲》是中国近现代史上的一件大事，也是依法治国的一次失败尝试。究其原因笔者以为有四：一是当时的最高统治者缺乏鲜明的顶层设计，迫于形势被动推行维新立宪，缺乏引领变革的政治智慧和平衡各派政治势力的有效手段；二是中央政府对“地方自治”界定不明，过于放任，造成地方离心，势成尾大不掉；三是整个社会崇尚空谈，把立宪当成包治百病的灵丹妙药，遇到挫折，便离心离德；四是政治变革与民族平等相交织，混淆视听，造成社会混乱。

《钦定宪法大纲》；依法治国；立宪

1908年8月27日，清政府正式颁布了《钦定宪法大纲》，这是我国历史上第一部具有西方法律意义的宪法性文件，是我国探索建立法治社会的开端。虽然辛亥枪声中止了它的实施，长期的阶级史观对其评价有失公允，但其对社会发展的积极意义还是值得称道的。笔者就清末《钦定宪法大纲》的酝酿过程、条款、实施得失诸方面进行分析，以期有所启示。

1 内外交困的时代背景

1901年丧权辱国的《辛丑条约》签订后，清政府的统治更加风雨飘摇，国力极度衰弱。洋务运动带来的中兴之光，也在不断的战败中黯然失色。对传统文化的大反思也悄然开始，国人中的大多数对外来文明已经不再抱排斥心态了。“中体西用”逐步瓦解，变法维新渐成社会共识。

西方列强为了自身的利益，也不希望中国长期独立于世界之外。只有让中国接受西方的价值观，彻底改革体制，才可能清除盲目排外的根源，进而融入世界政治经济体系之中。因京城沦陷而避难西安的慈禧太后为了大清的基业，更为了表明自己并非守旧排外的元凶，在发布以光绪帝为名的罪己诏后，实施了一系列较戊戌维新更激进的改革举措。其领域涵盖经济、军事、教育，并初步涉及政治体制和法律体制。一时朝堂之上，保守派失势，洋务派、维新派重新上台，在体制内推行以立宪为标志的西化成为发展的必然。

庚子之变后中国的战争赔款连本带利达9.8亿两白银。清政府财政入不敷出，难以为继。全国各省特别是北方诸省，生灵涂炭，民不聊生。清政府意识到如不在经济上特别发展工商和在增加税收上有大举措则大厦难撑。南方诸省因李鸿章、张之洞、刘坤一等地方大员与列强暗通款曲所达成的所谓“东南互保”非但免于战火，其地方经济发展也呈勃勃生机。可见西方文明未必是洪水猛兽，拿来用之大有裨益也是可能的。

1904年至1905年爆发日俄战争，驻法公使孙宝琦在写给端方的信中说：“自日俄开仗后，各国昌言瓜分之事，事机日紧……诚恐俄日战罢，各国对待吾华有进无退，日前曾偕各馆电陈，吁恳趁此俄日构兵，各国待时之际，颁行新政，振奋自强，以维危局……倘能将立宪之意合疏上陈，更可以邀天听。企盼实深。”[1]甚至仍被清政府通缉的梁启超也发表《立宪法议》，为立宪提供理论支撑。他在文章中将各国政体分为3种，即君主立宪政体、君主专制政体和民主立宪政体，并分析了每种政体的利弊得失，认为中国最适合君主立宪政体。“民主立宪政体，其施政之方略，变易太数，选举总统时，竞争太烈，于国家幸福，未尝不间有阻力。君主专制政体，朝廷之视民如草芥，而其防之如盗贼，民之畏朝廷如狱吏……是故君主立宪者，政体之最良者也。地球各国既行之而有效，而按之中国历古之风俗，与今日之时势，又采之而无弊者也。”[2]

在这种内外交困的时代背景下，当政者纵然不知立宪之内涵，也顺时代潮流将立宪作济世之良方，于是清末宪政终于在1905年正式拉开了帷幕。

2 紧锣密鼓的筹备过程

1905年7月清政府正式接受了改良派立宪的主张，宣布预备立宪。紧接着派遣五大臣游历考察欧美诸国，组织编纂宪政大纲，在中央和各省分别设立资政院和谘议局，组织选举议员、改革军制、革新学制、鼓励工商业等。

所谓“五大臣考察”是指由镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英等5人赴欧美重点考察诸国政体，其次是经济贸易。出发时因遭遇革命党人吴樾行刺，遂由山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎递补负伤者，是年底方成行。欧美游历，令考察者包括随从视野大开，对他们中的许多人后来的政治立场影响是非常大的。端方在考察归来的奏折云：“近年不逞之徒，倡为排满之说，与立宪为正反对。奴才愚见，以为宜俯从多数希望立宪之人心，以弭少数鼓动排满之乱党。拟请饬下廷臣，迅将我大清帝国宪法及皇室典范二大端，提议编纂，布告天下，必可永固皇基，常昭法守。”[3]47载泽在奏折中说：“今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为半开化而不以同等之国相待。”[4]可能是奏章的字里行间中“尽快接轨世界确保长治久安”和“加快改革消弭革命”这两条打动了慈禧太后，遂决意立宪。

1906年清政府颁布上谕，正式宣布仿行宪政，预备立宪，以9年为期，期满正式召开国会，颁布宪法，实行责任内阁。客观地说，9年对于当时的人们感觉是太长了，但是从后来历史发展来看，这个期限是适合的，延长数倍也未必能达到其成熟的社会环境。清政府很快组建了宪政编查馆负责主持编纂宪法大纲，由后来担任资政院总裁溥伦、曾经创办京师大学堂的孙家鼐牵头参与。

1907年清政府批准成立了具有一定国会性质的机构——资政院，各省也成立相应的谘议局。资政院成立之时，光绪帝已经病逝，摄政王载沣亲临会场致开幕词，足见对其重视程度。资政院章程草案4次公布，3次修改，遂正式颁布。资政院由议员组成，议员分为民选和钦定2种，规定凡国家每年收入支出、法典朝章、公债税率及皇帝交议之事，均经议员议决后，会国务大臣奏报皇帝决定，在制度上行使对行政的监督，这已经初步起到议会监督和审批的作用。

在《钦定宪法大纲》中，在教育和司法方面作了一些切实可行的改革。“学部得以成立，用以控制整个帝国范围内的学校，它的第一步便是挑选、批准一定数量的通用教材，以确保管理上的统一和在正确的基础上加以实施，因为时代刻不容缓的需要，这些教材的第一批数目都是临时拟定的。由于意识到教育问题的紧迫性和重要性，清政府在教育方面的改革与在财政和其他方面的纸上改革相比，它的方针颇具强制性，而其他的那些纸上改革，民意表现得或是被动，或是充满了分歧。人民是认真的，政府也在明智地鼓励和指引着这场运动。”[5]在司法体制改革上，传统司法中的权限不明、管辖不一、刑民不分的弊端也逐步得到改正。端方认为：“制度等于责任内阁与议会之重要者，又有司法之裁判，所据一定之法律以裁判刑事、民事之诉讼，乃以此保护人民之生命财产，而其所最重要者，则司法权独立于行政之外，不受行政官之干涉。”[6]初步尝试将行政、司法分离，实行一定程度的司法独立。“各省应就地方情形，分期设立高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅。分别受理各项诉讼及上控事件。”[7]各省成立的谘议局，也初步实现了地方的行政权与立法权的分离。

为了表明变法维新的决心，此时清政府基本上停止了对在戊戌变法中出逃的维新人士的追捕。除了极少数人没有公开表明不追究外，其余维新参与者连同义和团事件前被打压的亲洋人士都给予了平反或不再追究，相对缓和了国内政治氛围。

3 皇权独大的历史缺憾

《钦定宪法大纲》是西方制度与中国传统相妥协、相交融的产物，它采用了大量西方政治词汇，却不舍皇权专制的内涵。现在读来，不免可笑，但当时大多数的国人还是感觉其是进步的。它的最大缺点在于皇权独大，它的可取之处在于字里行间闪烁着民主的火花。

《钦定宪法大纲》共有4个部分，分别是“君上大权”“臣民权利义务”“议院法要领”和“选举法要领”。其中，“君上大权”占据主导地位，计19条，如关于君权神授则写道：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”， “君上神圣尊严，不可侵犯”。对君权专制则曰：“钦定颁行法律及发交议案之权。凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行”，“召集、开闭、停展及解散议院之权。解散之时，即令国民重行选举新议员，其被解散之旧员，即与齐民无异，倘有抗违，量其情节以相当之法律处治”等。此等内容当时就有人抨击之厚君薄民，从日本考察宪政归来的达寿云认为：“大权政治，谓以君主为权利之中心，故其机关虽分为三，而其大权则统于一。其对于内阁也，得以一己信任之厚薄，自由进退其大臣。其对于议会也，则君主自为立法之主体，而议会不过有参与之权，议会虽有参与之权，而君主实仍操裁可之柄。其对于裁判所也，其裁判权虽寄于裁判所，而大赦特赦减刑复权之事，仍属天皇之自由。”[3]25-41不过从客观上看，这部宪法虽赋予君主有很大权力，但毕竟是中国第一次把皇权关进法治的笼子里，尽管这个笼子过大了些。君权公开，权限明确，终归是一次划时代的进步。

“臣民权利义务”第一次以法律条文的形式确立了人民的基本权利，虽然仅有9条。条款规定：“臣民中有合于法律命令所定资格者，得为文武官吏及议员。”“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由。”“臣民非按照法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚”等。两千多年的君主专制无不以“忠君爱国”显示臣民要绝对的服从君王，君王就是国家象征，而此时大纲中明确保障人民的参政议政权，尊重并保护私有财产，这是民权事业的突破性进步。

“议院法要领”“选举法要领”内容虽然不多，但是从制度上体现了对民主政体的追求。未来国会的选举、议员选举的办法、立法机构的设置、司法独立的框架等，应该说都是比较完善的。

《钦定宪法大纲》首次明确承认了私有财产的不可侵犯，客观上否定了传统的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”政治伦理，但也携带了皇权独大的历史缺憾。步履蹒跚中，中国终于开始了依法治国的步伐。

4 哀之鉴之以启示后人

《钦定宪法大纲》是中国近现代依法治国的开始，虽是一次失败的尝试，但其历史意义不可小觑。仔细分析其实践过程，或许对我们今天的改革事业有一定的借鉴作用。

首先，《钦定宪法大纲》的出台，为当时的人们描绘了一幅虽不算太完美却也是令人向往的蓝图。广大士绅阶层特别是洋务派、改良派、革命派中的温和人士，甚至相当部分的西方人士都是很看好的。但是随着1908年底大清权力的最高拥有者光绪帝、慈禧太后的相继离世，中央权威迅速地衰弱。摄政王载沣缺乏管理经验，没有平衡各方的老辣的政治手腕。他四面出击，既动手剪除袁世凯等汉族实力派，又压制满清亲贵中端方、溥伦等开明派，也没有真正启用权贵中良弼、荫昌等少壮派能人。因此满汉矛盾、元老派与少壮派矛盾、少壮派内部矛盾，一样都没有抹平，反而更加激化。上层主次不明，基层莫衷一是。可见一项重大改革若能顺利进行，除了要有周密、科学的顶层设计外，还要有强有力的中央权威，要有旗帜鲜明的骨干依靠力量。若缺乏其一则一切皆是折腾，鲜有成功。无轻重缓急，幻想一蹴而就，往往是一事无成。

其次，中国幅员辽阔，社情各异，中央包办一切、大一统的管理往往事倍功半。发动地方的积极性，也就是当时提出的“地方自治”，是一种很好的管理发展模式。但是如何发挥地方的自治作用，如何拿捏适中需要高度的政治智慧。端方曾上奏朝廷“宜定中央与地方之权限，使一国机关运动灵通也……二者各有所长，不容轩轾，要皆各有其职守，而不能越出于范围。中国以军机各部统治于内，以督抚分治于外，参酌于集权分权之间，以中国之幅员既长，处置诚为得当，然因权限不清之故，各部与督抚往往两失其权。”[4]地方自治决非当时紧要解决的问题，改革需要规划，并且每走一步都要小心翼翼。但此时清政府权威过于虚弱，过多权力一旦下放，结果是谘议局与各地督抚合流欲壑难填，中央集权濒临崩溃。此时再想强化中枢，已经覆水难收。 “油门”和“车刹”是一辆车正常行驶的必备装置，两者不可偏废，只踏油门往往会偏离轨道，只用车刹则会停滞不前，体制内的改革也是如此。清末宪政失败的直接原因就是地方自治的油门踩得太快，离心偏轨，快速失控，一遇颠簸，全盘倾覆。

再次，舶来品未必都是急救药，药效如何既要看药力也要看体质。在清朝统治的最后3年里，立宪派主张立即实行立宪，并组织了3次大规模的国会请愿运动，以图消弭革命，似乎立宪是包治一切的灵丹妙药。但是当时的中国是否真正能够实现民主，民情实况其实不容乐观。唱民权高调者众，做民生实事者寡，岂知民权之内容须以民生之实事为载体，否则空谈误国。当清政府实行依法治国的时候，士绅阶层中长期压抑的政治欲望被唤醒，改革列车渐成加速，一次较一次激进。人们迫不及待地要求清政府完成立宪，速开国会。但国会开后如何，则未必有人深究。唱高调、寻捷径，容易走极端，社会机体中的劣质基因病毒般地爆发，最终激进的洪流冲垮中国民主法治的顶层设计，并裹挟着众多的立宪派、同情者、旁观者走向当局者的对立面，舶来的急救药成为临终的索命丸。

其四，清末立宪最终夭折，还有一个不可回避的原因，就是那时的政治变革与民族平等的诉求交织在一起，混淆视听。革命派的“驱除鞑虏，恢复中华”，其实已经把是非标准锁定在民族类别上，而不是思想和制度的优劣上。民族平等的诉求很容易激起社会共鸣，形成强大的时代潮流，它的革命性甚至说破坏性是极其严重的，可以说狭隘的民族主义是葬送清末宪政的重要原因之一。笔者赞赏当时满清统治者的最终选择，他们以低调的隐退，换得了民国“五族共和”的民族和解，以最低的民族代价完成了社会的巨大转型。

2014年10月召开的十八届四中全会上，首次把依法治国作为专题讨论研究，并通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，翻开了中国法治建设的崭新一页。中国法治的进程告诉我们：改革必须要有一个强有力的政治领导核心，必须要充分发挥地方的积极性，必须要有充分的系统的民主法治理念的灌输，必须要有民主和谐的安定氛围，当然也要有和平稳定的国际环境。我们相信有中国共产党的坚强领导，有法治体系的不断构建，有法治思想教育普及，百年中国梦、法治梦一定能够实现。

[1] 迟云飞.清末预备立宪研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013：36.

[2] 梁启超. 饮冰室文集：第5卷[M].北京：中华书局，1989：1-7.

[3] 故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料：上册[M] .北京：中华书局，1979.

[4] 中国史学会.中国近代史资料丛刊·辛亥革命：第4册[M].上海:上海人民出版社，2000:28-35.

[5] 方激.帝国的回忆：《泰晤士报》晚清改革观察记[M] .重庆：重庆出版社,2014：178-179.

[6] 端方.端忠敏公奏稿：第6卷[M].台北:文海出版社，1972：43-68.

[7] 故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料：下册[M] .北京:中华书局，1979:510.

〔责任编辑： 张 敏〕

Afailedattempttorulethecountrybylaw—Practiceenlightenmentof“ImperialConstitutionOutline”inthelateQingDynasty

MA Hao-yu

(School of Social Development, Yangzhou University, Yangzhou 225000, China)

The “Imperial Constitution Outline” promulgated in the late Qing Dynasty is an important event in the history of modern China, which was also an example of ruling the country by law as a failed attempt. There were four reasons. First, the supreme ruler of the time did not make distinctive top-level design, but made implementation of constitutional reform under the pressure of the situation, without the political wisdom of leading the reform and the effective means to balance the fractions in the political power; the second was that the central government did not make clear definition of “local autonomy”, too much indulged and causing local centrifugal, potential leadership rendered ineffectual by recalcitrant subordinates; the third was that the whole society advocated empty talk, regarding the constitutionalism as a panacea, but falling into dissension and discord when meeting setbacks, the fourth was that political reform and national equality intertwined, causing social chaos.

Imperial Constitution Outline; ruling a country by law; constitutionalism

2015-07-18

马浩瑀(1991—)，男，江苏镇江人，硕士生，主要从事晚清政治史研究。

D691.2

： A

：1008-8148(2015)04-0059-04