关于构建国家重点项目耕地占补平衡新机制的思考——以长兴县为例

长兴县国土资源局 郭 勇 胡丕勇

关于构建国家重点项目耕地占补平衡新机制的思考
——以长兴县为例

长兴县国土资源局 郭 勇 胡丕勇

一、政策背景

1978年改革开放以来我国社会经济快速发展 耕地资源大量流失。1994年 美国学者莱斯特·布朗发表《谁来养活中国》一文 引起了国人对粮食安全问题的大讨论。联合国秘书长潘基文称 “全球粮食年产量在2030年前需增长50% 如果无法让全球日益增长的人口填饱肚子 因饥饿而导致的社会动荡将一触即发。”在国内国际的双重背景下 “粮食安全问题”从此上升到国家战略高度。国务院提出“18亿亩耕地保护红线不得突破”“粮食自给率达到95%以上”为了达到这一目标 必须实行土地用途管制 耕地占补平衡等政策。

耕地占补平衡政策的实施在一定程度上控制我国耕地占用量 维护耕地保护红线 确保了国家粮食安全。随着工业化、城市化进程的不断加速 加之东西部地区耕地资源禀赋差异较大 导致东部沿海省份建设用地需求量大而耕地后备资源短缺 耕地占补平衡政策的落实面临现实的压力。与此同时 大量国家重点项目的实施 更是增加了耕地占补平衡的难度 要在省域内实现耕地总量动态平衡更是困难重重。

2015年1月 全国国土资源工作会议第二次全体会议提出了“占优补优、占水田补水田”政策 进一步增加了耕地占补平衡工作的难度 成为耕地后备资源匮乏省份的“紧箍咒”。一方面要确保耕地总量动态平衡、维护国家粮食安全另一方面又要做好经济发展的用地保障服务 双重目标双重责任下国土资源管理工作更需要创新性的思维。本文以国家重点项目占用耕地的占补平衡政策为切入点 以长兴县为案例研究 管中窥豹 探讨国家重点项目耕地占补平衡落实当中存在的问题以及可行的路径选择 为构建国家重点项目耕地占补平衡新机制提供借鉴。

二、国家重点项目耕地占补平衡落实当中存在的问题

国家重点建设项目包括重点交通、能源、水利等建设项目 其特点是投资资金量大 项目占地面积大且占用耕地多。如何落实国家重点项目耕地占补平衡成为东部沿海省份耕地保护工作中的一大难点。一方面由于耕地资源有限 另一方面建设占用耕地态势在相当长一段时期内并不会停止 加之耕地后备资源稀缺 “占水田 补水田 耕地总量平衡”工作难度较大。

针对我国耕地后备资源情况有学者早在2007年就研究提出 我国在10年内将会有一半的省 直辖市、自治区 就会将所有可开发为耕地的未利用地开发完毕 其中尤以我国东部地区 北京、上海、浙江等 最为严重。现行《土地管理法》规定 个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏 新增建设用地后 新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的 必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量 进行易地开垦。我国现实运行中除上海和新疆的跨省易地交易试点外 均实行的是省级、直辖市及自治区范围内的耕地总量动态平衡。

以长兴县为例 2006-2013年长兴县落实耕地占补平衡任务2.77万亩 其中 国家重点基础设施项目1.29万亩、省重点基础设施项目0.13万亩、其他项目0.81万亩、省委托造地0.54万亩 国家重点基础设施项目占46.6%。长兴县较好地落实了国家重点项目的耕地占补平衡工作 确保了国家重点基础设施项目的顺利落地。

作为三省通衢有明显交通优势的长兴县还将承担苔溪清水入湖河道整治工程、申嘉湖高速公路、商丘至合肥至杭州铁路等国家重点建设项目的耕地占补平衡任务。但随着大量可利用耕地后备资源用于耕地占补平衡 长兴县可开发的耕地后备资源日渐稀缺 “占优补优、占水田补水田”政策的实施 给占补平衡工作更是带来了前所未有的压力与挑战。

国家重点项目大部分为跨区域 省、市、县 建设项目 受益的是整个社会和全体国

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此处接上页民 对所涉及县域的经济社会促进作用不是十分明显 但是项目占地的任务和责任单位由被占地的地方政府承担 从“权、责、利”对等角度而言 这一行为有失社会公平。因此 探索建立国家重点项目耕地占补平衡省际调节机制 以土地资源市场化配置来落实耕地占补平衡任务 达到全国耕地总量动态平衡的目标 从而维护好国家粮食安全和促进经济社会的可持续发展。

三、国家重点项目耕地占补平衡新机制的构想

探索建立国家重点项目省际易地占补平衡机制 由国家统筹、宏观管理的耕地省际占补平衡是现阶段实现国家土地资源有效配置 真正实现耕地占补平衡的有效途径。同时 建议对耕地占补平衡确实难以落实的省份 亦可开展省际易地占补平衡试点。一是建立耕地后备资源储备机制。建议在已完成的全国土地开发复垦重点区域和土地整理重点区域划分的基础上 对全国土地开发复垦、整理的耕地后备资源适宜性进行综合评价 确定最适宜作为补充耕地后备资源的区域。二是建立资金保障机制及耕地占补平衡交易平台。建议各省 直辖市、自治区 从土地出让金的收益中列支一定比例的资金专项用于国家重点项目的耕地占补平衡 同时 结合互联网 建立基于全国信息平台的耕地占补平衡交易平台。三是建立长效管理机制。建议进一步明确可进行省际易地占补平衡国家重点建设项目的范畴 明确不同区域间耕地占补平衡费用的支付标准 明确相关权利主体的责任与义务。同时 要加强耕地占补平衡质量、数量的监管和后期管护 确保耕地质量的提高和数量的稳定。要进一步加强审计与考核 制定相关约束与激励措施 确保耕地占补平衡工作的真落实。