城镇化进程中“城中村” 问题研究与对策——以宁波市为例

宁波市国土资源局 陈彭年

城镇化进程中“城中村” 问题研究与对策
——以宁波市为例

宁波市国土资源局 陈彭年

一、“城中村”的基本现状和类型

城中村是中国城市化快速发展进程中特殊阶段的历史现象和产物 集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾。城中村改造也已逐渐成为各大城市经济发展和城市扩张中亟需解决的一个重要问题。

需要纳入改造的城中村 主要可分为三类 一是完全没有农用地 且已被城市建成区所包围的村 二是尚有少量农用地 与城市建成区毗邻的村 三是仍有较多农用地 但已列入城镇建设规划区发展框架的村。主要体现出 土地和空间资源利用粗放 布局零乱分散 影响城市开发和功能拓展 村落内部规划建设落后 市政设施不完善 环境和安全问题严重 管理服务体系不完善 生活服务要素缺乏 村民社会保障滞后 影响居民生活质量等问题。

二、“城中村”改造的主要形式和成效

从本世纪初开始 全国各地陆续探索开展城中村改造工作 并形成了市场主导型和政府主导型两种基本模式和做法。目前 宁波市城中村改造工作基本以政府主导型为主 市场主导型为辅 特别是宁波市中心城区城中村改造自2005年全面实施以来 在市委、市政府的高度重视和社会各界共同努力下 比较成功探索出了一个“政府主导型”的城中村改造模式。

宁波市本级中心城区 三江片 覆盖江东区、海曙区全部和江北区部分 区域面积约80平方公里。需要纳入城中村改造的共有55个行政村和4个渔业队 需改造总面积达61平方公里。截至2014年12月 以安置房交付为标志 已经实施改造34个行政村和4个渔业队正在实施改造20个行政村 尚有1个行政村正在实施前期排摸。2005年以后 中心城区三江片共征收集体土地面积19952亩 完成拆迁住宅建筑面积604万平方米 拆迁非住宅

包括国有 建筑面积约321万平方米 建成安置房并竣工交付建筑面积389万平方米 投入改造资金300多亿元。其中2014年累计完成拆迁建筑面积69.2万平方米 完成建设安置房建筑面积90.6万平方米 年底前交付 。预期至2015年末中心城区城中村改造拆迁工作全部完成交付安置房建筑面积183万平方米中心城区城中村从物理形态上将彻底告别历史舞台。通过改造 成效是非常明确的 取得了“群众得实惠、城市得提升、产业得发展、政府得民心”的多重功效。一是群众居住条件大大改善。在“改造一个城中村、建设一个新社区”的原则指导下 中心城区有1.933万户约6.35万名村民喜迁新居 人均住房面积达到60平方米以上 社区水、电、气、网络等基础设施和物业、幼儿园、卫生服务站等公共服务设施配套完善。二是群众收入水平大幅提高。村民户均安置住房2套以上 除自住外尚可用于出租 安置房普遍增值 加上村集体经济组织年底分红 人均年收入达4万元以上 实现收入增长。三是群众的长远生计得到保障。彻底消除了城乡“二元”管理体制 村民纳入城市就业和社会保障体系 有效解决了医疗、养老等社会保障问题 免费用工培训 推荐就业 较好地解除了群众的后顾之优。四是城市基础配套设施得以完善。通过城中村改造 城市道路设施、排水设施和供暖、供气、供水、绿地、公厕等多项城市功能指标有了较大幅度提高 城镇化率快速提高 五路四桥、快速干道、轨道建设、交通枢纽等重大基础设施顺利建设 学校、医院、菜场等配套设施纷纷建成。特别是中心城区29条“断头路”依托城中村改造得以打通。五是城市功能区块建设大幅推进。通过编制专项规划 优化土地空间资源配置 提高节约集约用地水平推进城市功能区块建设。六是历史遗留问题得到解决。城中村改造建立了更加公平的利益分配机制 避免了新的社会矛盾发生。2557亩村发展留用地顺利落地 推进了农村集体经济的不断壮大发展。

三、“城中村”改造主要做法

1.政府主导

宁波市中心城区的改造始终坚持政府主导。主要体现在 一是组织保障方面。在市级层面上 市政府成立了市城中村改造领导小组由市政府主要领导任组长。领导小组下设办公室。在部门层面上 经编办同意 在宁波市国土资源局成立了宁波市城中村改造办公室 具体承担宁波市城中村改造领导小组办公室的日常工作。在区级层面上 明确三区政府为本行政区域内城中村改造建设的责任主体 全面负责本行政区域内城中村改造的具体实施工作。二是资金保障方面。一方面 城中村改造资金以区为单位实现“自求平衡” 自主筹资、融资和收支。另一方面 市财政合理进行补助。土地出让收入由市财政在扣除必要的税费后全额补助区财政。划拨用地和村发展留用地成本由当地区政府负责直接向用地单位收取。以区为单位确实难以实现资金自求平衡的 以审计结果为依据 在市年度土地出让收支预算内由市财政按城中村改造项目实际资金缺口给予45%比例的补助。三是实施监管方面。从项目的立项规划、征地拆迁 到项目的整体推进、安置房交付使用 资金投入全部由政府实施运作和监管。政府主导控规、专项规规划的编制 使得学校、医院、绿地等市政基础设施和公共配套设施更加完善 建筑密度、容积率、楼间距和日照等指标更加合理。政府主导拆迁安置 由各区政府按照《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》统一拆迁安置政策 经过征求意见、听证等程序 公平、公正地保护群众的合法利益。政府全程监管 包括改造计划、改造方案及拆迁安置监管。

2.惠民利民

一是坚持政府兜底买单 让群众放心。2005年前 宁波市中心城区城中村改造采取项目带动模式开发商吃掉的是肉 剩下的是骨头 群众利益得不到充分保障 意见很大 信访案件频发。2005年后 中心城区城中村改造坚持政府主导 改造区域内资金不能自求平衡的 由政府兜底买单 这不仅充分保障了群众的合法利益 还提高了群众的财产性收入。二是坚持“五个不改” 让群众顺心。城中村改造事关群众的切身利益 事关民生问题的大事 改的不好会影响社会稳定。因此 中心城区城中村改造始终坚持“多数人没想好 我们不改 多数人不愿改 我们不改 群众利益没处理好 我们不改 法律程序没走到 我们不改”的“五不改”原则 充分尊重群众的意愿 依法依规改造。三是坚持原拆原建 让群众定心。城中村改造安置房选址、建设品质、套型设计等 是群众关注的焦点 大部分群众不愿意离开祖祖辈辈生活的土地 希望能原地安置。因此 中心城区城中村改造始终坚持原拆原建 做到政府不与民争利 把改造地块内最好的地段规划为安置用地。安置房套型设计充分征求群众意见和建议 邀请被改造村的村民代表和村委会成员一起参与设计监督建设全过程 确保安置房建设质量严格按照商品房标准执行。四是坚持配套齐全 让群众开心。安置房选址尽量选择配套成熟的区域 发挥公共资源的最大效益。中心城区已安置的38个村的安置小区 交通便捷 社区、学校、医院、商场样样齐全 村民变居民安居乐业。五是坚持集体经济可持续发展 让群众安心。整村改造之后 群众赖以生存的土地全部征收为国有 生活来源没有着落 为此 在制定改造计划时 规定列入改造的村必须完成集体经济股份制改革 村民变股民。同时 兑现10%村发展留用地 用于商业开发保障集体经济可持续发展 年底村民可得到集体分红 收入比原来多几倍。

3.整村推进

市本级中心城区城中村改造采用了整村推进的主流改造模式 以行政村为单位 所有的集体土地一次性征收 彻底改造。同时 鼓励连村连片同步实施改造 充分整合周边的土地资源 包括部分国有土地 从而达到整个城市片区面貌形象的大改变 进一步节约集约利用土地资源。在整村推进过程中 主要坚持两点 一是坚持规划在先。通过规划引领城中村改造总体的定位、方向和思路 未编制专项规划的城中村改造项目不得启动改造。城中村改造专项规划编制坚持“确保今天改造的成果不至于成为明天改造的对象”的原则 与城市功能区块、产业布局和城市总体规划、土地利用总体规划以及各类基础设施和重大项目建设相联系、相整合 遵循优先落实安置用地 合理安排村发展留用地 适度控制基础和公建设施用地 积极拓展可出让土地用地空间的要求。二是坚持合理调控。三区政府制定本行政区域内城中村改造总体计划和拟改造村的具体改造方案 上报市城中村改造领导小组批准实施。对城中村改造项目实施滚动开发 合理调控改造规模 做到成熟一个 改造一个。以村为单位编制城中村改造实施方案的同时 必须要制定城中村改造范围内的配套基础设施建设方案 安置房周边配套道路等基础设施项目要先于或同步安置房建设确保改造和安置工作的顺利进行。

4.体制创新

市本级城中村改造始于90年代末期 真正实施自2005年以来 城中村改造工作在体制机制方面经历了四个阶段。一是“项目带动、线状改造”阶段。2005年之前 主要通过一些重大基础设施建设涉及到城中村的征地拆迁 就相应启动区块改造。二是“市出资、区出力”整体改造阶段。2005年 市政府印发《关于开展宁波市市区城中村改造工作的实施意见》 成立了宁波市城中村改造领导小组及其办公室 提出“政府主导 统一政策、统一规划、市区联动、以区为主、自求平衡、分步实施”的城中村改造基本原则 改造资金由市财政在土地出让金中列支。各区相应成立了区城中村改造领导小组和日常工作机构旧村改造办公室。至此 中心城区三江片城中村整村改造全面启动 领导机构、组织职能、工作体制基本形成。三是“比例出资、合力推进”阶段。2007年市政府印发《关于进一步做好市区城中村改造工作的补充通知》 明确市区共同改造的城中村改造成本和收益由市、区两级按7∶3比例分摊 调动各级政府在城中村改造工作中的积极性。四是“市抓统筹、区为主体”阶段。2010年 市政府印发《关于加强和改进市区三江片城中村改造工作的若干意见》 进一步明确各区政府为本行政区域内城中村改造责任主体 全面负责区域内城中村改造工作 要求改造资金以区为单位实现“自求平衡” 确实难以平衡的以审计结果为依据 由市财政按实际资金缺口给予45%比例补助。同年 还建立了制度化的多部门集中联合办公平台。

四、“城中村”改造遇到的主要问题

1.城中村改造体制不清晰

市本级中心城区城中村改造自2005年开始 已经形成了较为明确的城中村改造机制体系。但自全省“三改一拆”工作开展以来 城中村改造的范围开始覆盖至城市规划区内 亦即覆盖宁波市六区和三市二县经批准的城市规划区。全省范围内 各县 市 、区改造方式多样 改造实施主体多样 省级层面上 牵头单位是建设部门 市级层面上 牵头单位是国土部门 县

市 层面牵头单位有国土部门、住建部门、征拆部门及专门的旧村改造机构 容易衍生总体协调难、资金落实难、指导监管难等问题。

2.改造环节多、周期长

城中村改造涉及土地征收、房屋拆迁、安置房建设和安置、基础设施配套建设、地块管理等一系列工作 特别是住宅、非住宅房屋拆迁和安置房建设及安置都面临较大的困难。以房屋拆迁为例 村民和企业业主将拆迁作为快速提升财富的最后一块跳板 往往提出政策外要求否则拒绝拆迁 使得一些改造项目尤其是安置房建设迟迟推进不了 另外 安置房建设的审批程序也比较复杂 影响了按期交付 不但增加了改造成本 而且容易引发不稳定因素。一般而言 旧村改造自立项以来至安置房交付结束 约需要4至8年的时间。

3.利用空间狭隘、资金平衡难

城中村改造投入巨额资金进行土地征收和房屋拆迁 整理出来的土地空间要大量地安排安置房用地、村级发展留用地、道路绿化等基础设施用地、学校医院等公共设施用地 用于资金平衡的可出让土地空间少之又少 给资金平衡带来了很大的压力。

4.融资平台少 资金筹措难

城中村改造资金原来在金融部门的大力支持下 实行的是信用贷款方式进行融资 当前 由于国家宏观经济调控 信贷资金的监管愈加严厉 准入门槛进一步提高。目前 城中村改造融资主要采用银行授信后 依托城中村改造专项土地储备平台 以土地做证后抵押贷款形式予以融资。但土地做证要求必须是净地。即全部完成拆迁的地块 而城中村改造范围内地块除了已用于项目建设外 全部完成拆迁的空地少之又少 给融资带来了很大困难。

5.队伍建设相对滞后

城中村改造正在快速推进并进入深化发展阶段 但队伍建设受到机构设置、人员编制的限制 与蓬勃发展的良好态势不太协调。以宁波市为例 市城中村改造办公室作为具体从事城中村目标管理、牵头服务、政策拟定、协调指导、监督检查的工作部门 自2005年成立伊始就是与市国土资源局下属处级事业单位宁波市征地拆迁办公室合署办公 两块牌子一套班子 至今编制尚未明确、人员没有增加一名严重缺乏法律政策、专业技术和管理领导人才。

五、“城中村”改造的发展策略

1.必须坚持走政府主导型为主的城中村改造模式

坚持政府主导 一是可以加快征地拆迁进程 保障安置房的建设进度和房屋质量 二是避免改造不彻底倾向 解决开发商吃掉的是肉 剩下的是骨头 群众利益得不到充分保障的问题 而且可以保障村民不在拆迁补偿环节受到开发商的利益损害 三是可以主导引领规划 提升城中村改造的整体形象。同时 根据省内外成熟的改造经验 结合目前城中村改造资金短缺的现状 在城中村改造过程中 如果条件许可 也可以采取吸引其他资金参与投资 以一起开发的方式引进相关资金投入改造 进行市场化运作 使政府和企业形成合力。

2.必须明确和抓住相关责任

要牢牢抓住县 市 区人民政府、管委会的主体责任 由其负责本区域内城中村改造

此处接下页资金筹措、规划、计划、方案等工作。同时 要明确牵头部门的直接责任。各牵头部门要在各县 市区人民政府、管委会的领导下 具体抓好实施工作。

3.要统筹考虑资源整合

宁波市城中村改造实行的是统一规划、整村改造模式 其实质是分区域的城市整体建设 需要一系列全盘统筹的政策法规及行政资源支撑。浙江省目前还是按照现有的行政线状管理模式 各部门根据各自工作职责各司其政 造成行政管理、政策法规等资源合力不够 工作效果不明显。作为政府主导型的城中村改造 从省级层面必须统筹考虑各类资源的整合 在改造范围内根据改造工作需求 整合各项政策法规和行政管理 有针对性地出台专项实施细则 做到目的性强、执行力度大、工作效率高。

4.要科学谋划改造类型

在城中村改造过程中 要根据城市建设规划合理确定改造的类型。一是整村拆建型改造。对位于核心的城区 距周边城市功能非常不必要的村子 采取整体拆除 整体改建的方式。二是功能美化型改造。对功能比较完善 但是有些基础设施不到位的可以采取功能美化型方式进行改造。三是树立美化型改造。即通过穿衣戴帽的方式进行改造。四是古村保护型改造。对于比较明显 古村落比较完善的可以采用古村保护型改造。总之 要根据城中村实际情况 因地制宜 因村制宜 确定改造的类型和改造的方式 其中整村改造是主流的改造模式。