刑罚执行法律监督中的问题与对策

●孔　飞　朱　伟/文

刑罚执行法律监督中的问题与对策

●孔飞*朱伟*河南省郑州市金水区人民检察院［450000］/文

摘要：内容刑罚执行是指将法院做出的已生效判决、裁定等交付特定国家机关付诸实施的活动。刑罚执行是刑事诉讼活动的最后环节，是侦查、起诉、审判活动的结果，也是惩罚犯罪，维护正义，实现刑事诉讼目的的重要保障。目前我国检察机关在对刑罚执行活动进行监督过程中存在力量薄弱、权力运行错位、监督权介入困难、监督手段单一等诸多问题，严重影响监督效果。本文通过对监督中存在的问题进行分析，探究其产生的原因，并结合在检察实务中的经验，给出解决方案，以期对刑罚执行监督机制的完善有所裨益。

关键词：刑罚执行法律监督

依照我国的法律规定，对刑罚执行的监督是检察机关监督权的重要组成部分。虽然随着法治建设的不断推进，刑罚执行监督在立法和制度构建方面都有了进步，但由于我国在立法上长期存在重侦查审判，轻刑罚执行的偏差，对刑罚执行的法律监督依然存在诸多问题。

一、刑罚执行监督中存在的问题

（一）监所内刑罚执行监督力量薄弱，权力运行错位

法国学者福柯曾说：“监狱是权利最赤裸裸地，最肆无忌惮地表现的地方。”作为主要刑罚执行场所的监狱和看守所，权力的强制性较其他领域表现更为突出，若没有强有力的制约与监督，势必会造成权力的滥用。检察机关刑事执行检察部门的设置正是基于监督刑罚执行中公权力的运行，确保其依法行使，保障被监管人员合法权益的考虑。但是，在司法实践中，刑事执行检察部门对监所内刑罚执行活动的法律监督却存在力量薄弱，监督错位等情形。首先，我国当前对监所监督的形式主要是派驻检察室，驻所检察人员多是基层检察院的一线工作人员，级别相对较低，在我国目前的行政运行机制下，以下监上，困难重重。其次，我国“重刑罚、轻保护”的犯罪控制论传统的影响根深蒂固，权力制约、人权保障的理念仍未能深入人心。刑事执行检察部门在检察机关内部属于小科室，在人员配置及资源分配上往往处于弱势地位，例如，笔者所在市的大部分基层检察院，往刑事执行检察部门配置的多是年龄偏大即将退休的人员，且一般配置2-4人，力量普遍偏弱。因为监督理念的偏差，检察室更重视与监所部门的配合以确保监管场所的安全稳定。往往忽视保障被监管人员获得公正的待遇和平等的机会，这才应该是检察机关进行法律监督的主要职责。

（二）刑罚变更执行检察权介入困难，监督流于形式

检察机关在对刑罚变更执行的事后监督机制曾饱受诟病。2012年新修订的刑事诉讼法将检察机关对暂予监外执行的监督时间前置，“监狱、看守所提出暂予监外执行书面意见的，应当将书面意见副本抄送人民检察院，人民检察院可以向决定机关或者批准机关提出书面意见。”2014年最高人民法院，最高人民检察院，公安部，司法部，国家卫生计生委联合印发的《暂予监外执行规定》进一步明确了检察机关对于暂予监外执行决定前的监督职责，第8条第3款：“监狱、看守所应当向人民检察院通报有关情况。人民检察院可以派员监督有关诊断、检查和鉴别情况”。检察权的提前介

入无疑将更有利于监督权的有效行使，但这不等于检察权就可以顺利介入并有效行使，就目前的检察实务而言，对暂予监外执行的法律监督仍难免流于形式，原因在于：首先，检察机关的监督依然是以书面监督为主的形式没有改变。囿于书面监督之外的调查取证等工作在实务中很难展开，检察机关只能从书面文件中发现问题并提出意见，这使得监督效果大打折扣。《暂予监外执行规定》第31条规定：“人民检察院可以向有关机关、单位调阅有关材料、档案，可以调查、核实有关情况，有关机关、单位和人员应予以配合”。但该条款的规定过于原则，对于调阅、调查的时间、方式以及不予配合的后果都没有明确，该条款对于检察机关的授权仍需要在程序上加以细化。其次，检察机关若要有效行使监督权，需要专业人员的配合。《暂予监外执行规定》第八条“人民检察院可以派员监督有关诊断、检查和鉴别活动”。医疗诊断、检查是专业性极强的活动，尤其是对于因患严重疾病需要保外就医和生活不能自理两种情况的诊断与鉴别，情况更为复杂。作为毫无医学背景的检察人员，在此过程中也只能陪同，很难有切实的监督效果。

这种检察监督权实质性介入困难的情况，在对减刑、假释案件办理的监督过程中同样存在。2014年7月发布的《人民检察院办理减刑、假释案件规定》中，明确赋予了检察机关对减刑、假释案件进行监督和对减刑、假释材料进行调查核实的权力。但是，在实际监督过程中，监督权的行使仍局限于材料是否完备，执行及间隔时间是否符合法律规定等的审查，对于监狱所做出的计分考核、奖惩记录等，则难以通过有效的方式调查核实。原因在于，实际监督过程中，除了类似于发明创造等有案可查的情况方便核实外，其他像计分考核、奖惩记录、表扬等情形的决定权基本上完全控制在监狱内部，随意性更大。而且，检察机关在减刑、假释案件办理过程中对类似情况的核实都是发生在以上行为完成之后，时间间隔长达数月甚至数年，在核实过程中也只能是查看当时的记录情况，这种“事后”的监督，既制约了监督的效果，也打击了检察机关调查核实的积极性。

（三）社区矫正监督手段单一且时间滞后

2013年党的十八届三中全会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“健全社区矫正制度”。可见，在国家层面上，社区矫正越来越受到重视，随之而来的，对社区矫正的法律监督也提出了更高的要求。但检察机关对社区矫正监督却存在手段单一、时间滞后等问题。监督手段单一，很大一部分原因在于刑事执行检察部门人员配置力量薄弱。例如笔者所在的刑事执行检察科，科长在内共六名人员，辖区内一个未成年犯管教所（关押1300余名学员），17个司法所（社区矫正人员300余人），还有一个监狱也即将投入运行。在这种人员配置下，监督手段的选择空间就很小，多是定期巡查司法所内社区矫正档案、听取司法所人员汇报的形式进行监督。这种监督方式，难以及时掌握社区矫正中出现的情况，对于违法情况，只能是事后提出纠正意见，意义不大。《社区矫正办法》第35条第3款“司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员信息交换平台，社区矫正工作动态数据共享”。但是，据笔者了解，信息化平台建设投资颇多，在争取资金支持方面存在问难。信息化平台即便建成，检察机关在信息化平台上享有哪些权限，也需明确。

二、刑罚执行法律监督的完善

（一）增强检察监督强制性，提升监督效力

提升检察监督的效力，必须增强监督权的强制性，可以从以下几个方面入手：第一，明确被监督机关对检察机关纠正违法意见的处理时限。“四个办法”中规定“…十五日内，被监督机关仍未纠正或者回复意见的，应当及时向上一级人民检察院报告。”［1］但是,“四个办法”作为检察机关内部的工作流程，仅对检察机关有效，对被监督机关缺乏具体依据。现有法律法规中，对于被监督机关收到检察院纠正违法意见后的处理时限，只是笼统地表述为“认真研究，及时做出处理”［2］。因为没有时间限制，在实际执行中容易造成被监督机关的推诿拖延。因此，有必要对被监督单位收到纠正意见后的处理时间做出明确规定，才有利于督促被监督机关及时进行整改。第二，赋予检察机关纠正违法意见一定的强制执行力。在现行法律架构中，检察机关所提出的纠正违法意见，对于违法行为本身并不能产生即时的效力。对于被监督单位严重的违法行为，如果不能立即停止执行，就可能造成更为严重的后果。笔者认

为，为了更好地提升监督效力，应当通过立法赋予检察机关纠正违法意见一定的强制执行力，比如，针对在监督过程中发现的严重违法行为而发出的《纠正违法通知书》，被监督机关收到后，应当立即先行中止，防止更严重后果的发生，然后在法定期限内提出整改措施。第三，强化被监督单位对纠正违法意见不作为的法律后果。因为没有明确的法律后果，所以被监督单位可以对纠正违法意见置若罔闻。可以通过立法的形式，要求被监督单位在检察机关提出纠正违法意见后，没有异议或者异议不成立时，必须立即进行纠正。对于故意不予整改或者拖延整改的行为，责任人必须承担相应的行政乃至刑事责任。强化被监督单位不作为的法律后果，有助于增强检察机关法律监督的权威。

（二）完善刑罚变更执行检察监督权介入机制

针对前文中提到的检察监督权在刑罚变更执行中介入困难以及社区矫正中监督手段单一、时间滞后的问题，可以通过加强检察机关刑罚执行同步监督建设，完善监督权的介入机制，丰富监督手段等方式予以解决。第一，对于可能出现符合暂予监外执行条件的罪犯，监狱应当在发现问题之初即对检察机关进行通报，以便检察机关及时介入了解情况。特别是对于重点病犯，进行动态跟踪，及时了解病情变化，为以后对暂予监外执行提请和决定的监督奠定基础。［3］第二，检察机关加强在刑罚执行过程中对罪犯的积分考核等方面的监督。尤其是对于那些对罪犯减刑假释有决定性，有异议的积分考核情况，可以通过检察官信箱、监督电话、和罪犯座谈等形式进行监督［4］。这种即时监督，有助于克服检察机关对于减刑假释材料事后监督、难以核实的弊端。

（三）丰富社区矫正监督手段

针对目前社区矫正监督手段单一的情况，可以积极推进信息化建设，丰富社区矫正的监督手段。各司法所可以根据实际情况，积极探索现有条件下信息化手段的应用，比如，笔者所在的辖区某司法所通过视频、图片等方式对被矫正人员的学习、劳动情况进行记录，更直观，改变了目前只有档案文字登记的模式。同时，司法行政机关应积极推进信息共享平台建设。省、市级院刑事执行检察部门应建立社区矫正数据库，高检院在条件成熟时，可在全国推行统一的社区矫正信息管理系统。［5］这不仅能解决刑事执行检察部门人员不足、监督手段单一的困境，也是推进社区矫正制度进一步完善的重要举措。

（四）加强人才培养，树立监督理念

“徒善不足以为证，徒法不足以自行”，法律的实施归根到底要转化为具体的人的行为。目前，高检院将监所厅更名为刑事执行检察厅，省级院、市级院监所处也都更名为刑事执行监察局，笔者所在的市检察院也在今年成立了专门的刑事执行检察派出院，这都是重视刑事执行检察的好趋势，相信不久的将来，基层检察院刑事执行检察部门也会逐步得到重视，但就目前刑事执行检察部门的人员配置情况来看，大都存在与其承担的监督职责难以匹配的状况。刑事执行检察部门急需充实一批年轻血液，同时，也需要加强对现有人员的业务素养和监督能力的培训。只有这样，才能更好的承担起法律赋予的监督使命，确保刑罚执行活动中监督权的合法有效运行。

结语

刑罚执行监督中存在的问题，究其原因，有制度构建的缺失、有人员配置的不足、有监督理念的落后。这些问题的存在使得在我国的刑事诉讼过程中，对刑罚执行的监督一直是一个相对薄的弱环节。笔者结合自身检察实务经验，提出了加强监督权的强制性、完善监督权的介入机制、培养高素质监督人才等建议，希望能对问题的解决由些许帮助。

注释：

［1］参见：《人民检察院监狱检察办法》，第48条。

［2］参见公安部：《关于加强看守所法律监督工作的通知》。

［3］祁云顺、刁凯：《试论暂予监外执行同步监督机制的构建》，载《天津市工会管理干部学院学报》第22卷，第4期。

［4］北京市门头沟区检察院课题组：《刑罚变更执行检察监督机制研究》，载《中国检察官》2014年第12期。

［5］周伟：《社区矫正法律问题研究》，载《人民检察》2011年第9期。