把重大建设项目稽察工作纳入依法行政轨道——关于《浙江省重大建设项目稽察办法》的解读

浙江省重大项目稽察特派员 陶国胜

把重大建设项目稽察工作纳入依法行政轨道
——关于《浙江省重大建设项目稽察办法》的解读

浙江省重大项目稽察特派员 陶国胜

《浙江省重大建设项目稽察办法》以政府令形式出台，这是浙江省重大项目稽察工作发展历程中的一件大事，对于提升重大项目稽察工作权威性、加强稽察队伍建设、促进稽察工作、提高稽察成效等有着重要的历史和现实意义

2015年8月21日，省政府第51次常务会议审议通过了《浙江省重大建设项目稽察办法》。8月31日，李强省长签署了第338号省政府令，正式颁布了《浙江省重大建设项目稽察办法》，并于10月1日正式实施。《浙江省重大建设项目稽察办法》以政府令形式出台，这是浙江省重大项目稽察工作发展历程中的一件大事，对于提升重大项目稽察工作权威性、加强稽察队伍建设、促进稽察工作、提高稽察成效等有着重要的历史和现实意义。稽察办法共包括六章33条，六个章节分别是总则、稽察职责、稽察程序、稽察监管机制、法律责任、附则，主要内容有：

关于适用范围

根据当前投融资体制改革和政府职能转变方向，《办法》第二条对“重大建设项目”概念进行了重新界定。“重大建设项目”是指使用省、设区的市、县（市、区）三级财政性资金或者政府融资资金达到本级政府规定数额的建设项目，使用国家各类专项建设资金的建设项目，以及获得政府投资补助、转贷、贷款贴息等支持的企业投资重大建设项目。

关于部门职责

本《办法》的适用层级是省市县三级，适用主体为县级以上人民政府发展和改革行政主管部门，这是现《办法》与原《办法》最大的区别。本《办法》第四条明确将三级发展改革部门确立为组织和管理重大项目稽察工作的责任主体，为全面加强全省重大项目稽察工作提供了有力支撑。

关于稽察人员

本《办法》第七条规定“稽察人员包括由县级以上人民政府任命的稽察特派员和其他由国家工作人员担任的稽察工作人员”，明确将稽察人员作为稽察工作的责任主体。特别是《办法》明确了稽察人员包括“由县级以上人民政府任命的稽察特派员和其他由国家工作人员担任的稽察工作人员”，这也为市县发改部门增设稽察特派员、稽察机构提供了一定的法理依据。

此外，《办法》提出稽察工作根据需要可以聘请专业技术人员和专业机构参与，这也为借助监管力量、拓展监管方式、提升监管成效留下了发展空间，比如委托中介机构开展稽察、评估评价等等。

关于稽察职责

本《办法》第八条和第九条，区分政府投资重大建设项目和企业投资重大建设项目，明确规定了相应的稽察职责，划清了政府与市场的界限。

对于政府投资重大建设项目，《办法》第八条规定稽察职责包括三点：一是监督国家和省有关投资建设法律、法规、规章、政策、规划等的执行情况。二是检查重大建设项目投资计划下达与执行情况，包括建设规模、内容、标准和工期等。三是检查重大建设项目前期工作落实、建设程序履行情况；工程质量、安全、进度、投资控制情况；项目法人制、招投标制、合同制、监理制执行情况；资金管理使用情况；项目竣工验收、投资效益情况。这三点内容很多，可以说是全面覆盖了政府投资项目监管的要点。但《办法》也同时规定，对政府投资重大建设项目，可以是针对前款所列内容的全面稽察，也可以是针对前款某项内容的专项稽察。也就是说可以针对不同的稽察目的、重点和项目类型，灵活选择监管的重点内容，从而提高监管的成效。

对获得政府投资补助、转贷、贷款贴息等的企业投资重大建设项目，稽察内容则要简单很多，《办法》第八条规定发展和改革主管部门主要就其是否符合支持政策、政府资金的管理使用、投资效益等开展稽察。

稽察程序

明确规范的稽察程序是促进依法行政、依法稽察的重要依托，也是稽察办法的核心内容。稽察程序章节共有9条内容，包括稽察计划、稽察通知、稽察取证、紧急情况处理、稽察报告、问题处理、整改抽查、处理决定和成果运用。

稽察计划。《办法》规定发展和改革主管部门要根据本级人民政府与上级发展和改革主管部门的要求，编制年度重大建设项目稽察计划，报本级人民政府批准后抄送同级有关部门。这里要求每一级发改部门都要编制年度稽察计划，并报本级人民政府批准。

稽察通知。稽察通知是开展稽察工作的告知行为。《办法》规定了二种情形，一是应当提前5日向被稽察单位发出书面稽察通知，给项目单位留足准备材料的提前量；二是在特殊情况下，可以持书面稽察通知直接实施稽察。

稽察取证。《办法》规定稽察人员对稽察发现的问题，应当如实记录，并取得相关证明材料。被稽察单位应当对稽察发现的问题进行确认，由其主要负责人签字并盖章。这里主要是对问题确认、固定证据及合法取证的程序进行了规定。

紧急情况处理。如在稽察中发现存在可能严重危及重大建设项目工程安全、造成国有资产重大损失以及其他紧急情况的，《办法》规定发展和改革主管部门应当责成被稽察单位采取相应措施并及时通报项目主管部门和所在地政府。

稽察报告。稽察报告是稽察活动最主要的成果。稽察结束后，应当形成稽察报告。《办法》规定了稽察报告的格式和内容、报告征求意见和报送的程序。特别提出“发展和改革主管部门应当将稽察报告报本级人民政府，并抄送同级有关部门和相关单位”。这与稽察计划制定的程序相呼应，也保证了项目稽察成果的权威性。

问题处理。稽察认定项目存在严重问题的，发展和改革主管部门有权发出整改通知书，责令被稽察单位限期整改。也就是说，对于未存在严重问题的项目，出具稽察报告即可，稽察报告中已包含了整改的要求；对于存在严重问题的项目，在出具稽察报告的同时，必须发出整改通知书责令限期整改。

整改和抽查。《办法》规定“被稽察单位应当按照稽察报告提出的整改意见和整改通知书的要求进行整改，并上报整改结果。发展和改革主管部门适时组织抽查”。对于整改结果，发改部门根据情况进行抽查，也可以委托下级发改部门复查。

处理决定。稽察处理是提升稽察震慑力和影响力的重要抓手。《办法》依照现行的相关法律法规和政策规定，充分考虑合法性和可行性，提出发展和改革主管部门可以根据情节轻重作出下列处理决定：（1）通报批评；（2）纳入不良信用记录；（3）提请财政部门暂停拨付或者收回财政性资金。

成果运用。在处理决定之外，《办法》特地增加了成果运用条款，规定“项目稽察结果应当作为发展和改革主管部门一定期限内审批、核准建设项目和财政主管部门安排政府投资资金的重要依据，期限最长不超过5年”。这一规定将稽察结果与项目审批、资金安排相挂钩。

稽察监管机制

为落实国务院建立投资项目纵横联动协同监管机制的精神，《办法》在总结提炼浙江稽察实践中的好经验、好做法的基础上，新增了“稽察监管机制”的章节，监管机制包括6条内容，分别是建立省市县三级“纵向监管机制”、部门“横向协作机制”、信息系统“网络监管机制”、评估评价“绩效监管机制”、失信惩戒“信用监管机制”和信息公开“社会监管机制”等六大机制。

特别是结合浙江工作经验，《办法》提出“运用网络数据技术，建立覆盖全省的重大建设项目稽察监管信息系统，健全在线监测和问题预警机制以及定期监测分析报告、质量评价等常态化监管制度。有关项目业主单位和参建单位应当如实填报有关数据信息”。通过省政府令的形式，为我们的加强稽察监管信息系统建设和运行提供了有力的支撑。

法律责任

《办法》进一步完善了稽察参与各方的法律责任，包括妨碍执法责任、行政机关责任、参建单位责任、稽察人员及专业技术人员责任等四点，加强对各方的法律约束，进一步规范了权利和责任。亮点有二：一是第二十九条明确了妨碍执法责任，对阻挠稽察、未按要求进行整改、拒不执行处理决定的要追究责任；二是第三十一条对参建单位违法违规行为要追究责任；加大了对被稽察单位和参建单位的责任追究力度。

《浙江省重大建设项目稽察办法》的颁布，是浙江省重大项目稽察工作发展历程中的重要节点，也是一个新的起点。各级发改部门要紧抓机遇，开拓进取，争创浙江重大项目稽察工作新局面。