专 题

专 题

深化财税体制改革

2014年，在党中央、国务院的坚强领导下，财政部紧紧围绕建立现代财政制度的目标要求，坚持把深化改革作为财政工作的重中之重，制定规划，明确分工，狠抓落实，成效显著。

一、总体进展情况

2014年6月30日中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》），明确了深化财税体制改革的思路原则、主要任务和时间安排。按照《总体方案》有关部署，2014年和2015年是关键，预算制度改革要取得决定性进展，税制改革要在立法、推进方面取得明显进展，财政体制改革要基本达成共识；2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，到2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。经过努力，2014年深化财税体制改革已取得阶段性成果。

（一）预算制度改革全面推开。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改中华人民共和国预算法的决定》。新《预算法》充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求和现代预算管理的基本要素，吸收了近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面所积累的成功经验，不仅为规范预算管理定下了规矩，也为深化财税体制改革引领方向，是建立现代财政制度有力的法治保障。随后，国务院和财政部陆续在深化预算管理制度改革、实行中期财政规划管理、改革和完善财政转移支付制度、加强地方政府性债务管理、权责发生制政府综合财务报告制度改革以及完善政府预算体系、推进预算公开等方面出台了一系列政策文件，积极贯彻执行新《预算法》。

从落实情况来看，一是加大了预算公开力度。中央本级预决算和部门预决算公开到“项”级科目，专项转移支付预算公开到具体项目；各省（自治区、直辖市）全部公开本地区一般公共预算和本级部门预算。二是完善了政府预算体系。全国社会保险基金预算首次编入预算草案；对重点支出不再采取先确定支出总额再安排具体项目的做法，统筹安排、优先保障；提高了中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。三是改进了年度预算控制方式。将年度审核预算的重点由赤字规模向支出预算和政策拓展。建立跨年度预算平衡机制，收入预算从约束性转向预期性，各级政府一般公共预算设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足；超收收入不能随便使用。研究确定了中期财政规划编制框架。四是完善了转移支付制度。增加一般性转移支付规模，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等财力薄弱地区倾斜，促进地区间财力均衡。清理、整合、规范中央对地方专项转移支付项目，由2013年的220项减少到2014年的130项左右。五是加强了预算执行管理。硬化预算约束，预算未安排的事项一律不予支出。加强国库集中支付管理。扩大中央国库现金管理操作，启动地方国库现金管理试点。六是规范了政府债务管理。根据党的十八届三中全会和修订后的《预算法》精神，研究出台关于加强地方政府性债务管理的一揽子政策，做好《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》实施相关配套工作，组织开展了存量债务纳入预算管理的清理甄别和全国地方政府性债务风险提示预警等工作。积极开展地方政府债券自发自还试点。健全了关键期限国债定期发行和续发机制，首次发布了关键期限国债收益率曲线。

（二）税制改革有序推进。税制改革的基本路径是优化税制结构，完善税收功能，逐步提高直接税比重；同时，正税清费，清理规范税收优惠，强化税收筹集财政收入的主渠道作用。2014年，税制改革的重点是“营改增”、消费税和资源税等方面。一是扩大“营改增”试点行业范围。2014年，“营改增”试点扩大到铁路运输、邮政业、电信业并在全国推开。随着更多行业纳入“营改增”试点范围，逐步解决了重复征税问题，促进了服务业发展，推动了制造业创新，加快了企业转型升级步伐，使更多的企业分享到改革红利。二是调整完善消费税政策。拟订消费税改革方案，提高成品油消费税税率，取消对小排量摩托车、汽车轮胎、酒精、车用含铅汽油等产品征收的消费税。三是改革资源税。在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，调整原油、天然气资源税适用税率，清理规范涉及煤炭、原油、天然气的收费基金。同时，积极推进环境保护税等立法工作，向全国大人报送了落实税收法定原则工作建议时间表。

（三）财政体制改革研究取得阶段性成果。建立事权和支出责任相适应的制度，一方面，要明确政府和市场、社会作用的边界，加快转变政府职能；另一方面，还要充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性，以及地方的自主性、积极性等因素，须统筹谋划，深入研究。2014年，围绕建立事权和支出责任相适应的制度，财政部系统梳理了成熟市场经济国家事权和支出责任划分的做法，调研分析了我国国防、公共安全、食品药品监管等领域的事权和支出责任划分问题，形成了理顺中央与地方事权和支出责任划分的研究报告，为下一步深化改革奠定基础。

在做好上述改革工作的同时，财政部积极支持相关领域改革。与科技部共同研究拟订了深化中央财政科技计划（专项、基金）管理改革的方案并经中央政治局常委会议审议通过，研究拟订了关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见并以国务院名义印发，在中央级事业单位开展科技成果使用、处置和收益管理改革试点。基本完成中央部门所属事业单位改革分类工作。制定出台政府购买服务管理办法，推动中央部门开展试点，指导地方出台实施意见或办法。支持司法、国资国企、金融、农业、养老等领域改革。

二、主要做法

（一）加强组织领导，明确任务分工。按照中央要求，2014年2月，财政部党组决定成立财政部全面深化改革领导小组，部党组书记、部长楼继伟任组长，党组副书记、副部长张少春任副组长，其他党组成员为领导小组成员，负责组织领导、统筹协调和推动落实涉及财政部的各项改革任务；领导小组下设办公室，负责具体工作，为改革工作的顺利推进提供了组织保障。5月，对年度改革工作做了全面部署，明确了分工，提出了要求。财政部内设机构和职责调整后，又对原部内分工进行了全面梳理和适当调整，进一步落实了工作责任。

（二）科学制定规划，分类有序推进。按照中央改革办要求，研究编制了《财政部中长期改革实施规划》，对财政部作为第一牵头单位的改革举措作了进一步细化实化，明确了具体目标、路径、时限和可检验的成果形式；同时，配合其他部门研究编制相关领域的中长期改革实施规划。贯彻落实《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划（2014-2020年）》，重点加强对改革的系统性谋划和总体思路研究，科学判断和准确把握有利条件、制约因素等，分类有序推进，确保实施规划真正落到实处。

（三）改革立法同步，坚持于法有据。按照党的十八届四中全会决定关于“凡属重大改革都要于法有据，需要得到法律授权的，履行法律程序后再实施”的要求，财政部将推进改革与完善法律同步进行，坚持在法治轨道上推进改革。同时，坚持相关立法要体现改革精神，巩固改革成果。比如，《预算法》修订与《深化财税体制改革总体方案》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等改革文件基本上是按照同步设计、同步起草、相互衔接、按计划出台的思路开展的，实现了推进改革与完善法律的相互协同。

（四）主动沟通交流，凝聚改革共识。在研究制定国有资产管理体制改革方案过程中，财政部先后派出调研组赴上海、山东、江苏、湖南等地开展调研，并与教育部、中科院、国管局等部门及中国诚通集团、国家开发投资公司、中国建材等企业进行座谈，了解情况，分析问题，理清思路，形成了系列研究报告，为制定改革方案提供理论支撑和实践参考。形成初步思路后，主动与国资委、发展改革委等单位进行沟通交流，并向中央全面深化改革领导小组办公室、经济体制和生态文明体制改革专项小组等进行了汇报。

（五）建立工作机制，跟踪改革动态。为确保改革工作顺利推进，按照中央改革办要求，财政部建立健全了相关工作机制。一是建立改革工作台账制度，明确专人负责，确保对每一项改革任务和整体改革进展情况进行动态监控。二是建立年初部署、年中检查、年底对账的工作机制，优化改革工作流程，明确各个节点的工作职责和各个时间段的具体任务，确保改革实施方向、进度、质量的整体可控。三是建立改革工作信息报送机制，及时掌握财税体制改革进展、成效和遇到的困难矛盾等情况。

（财政部政策研究室、税政司、预算司供稿）

财政支持保障性安居工程建设情况

2014年，各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，加大资金投入力度，完善落实各项财税政策，切实推进保障性安居工程建设，全年共支出4319.5亿元，支持全国开工建设城镇保障性安居工程740万套，实施农村危房改造266万户，渔民上岸工程2.69万户。

一、加大财政资金投入

（一）统筹三本预算支持保障性安居工程建设。2014年，各级财政统筹一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等三本预算，支持保障性安居工程建设，2014年实际用于保障性安居工程支出4319.5亿元，同比增长11.2%。其中，各级财政用于公共租赁租房（含原廉租住房）支出1652.9亿元，占38.3%；用于各类棚户区改造支出1050.8亿元，占24.3%；用于农村危房改造支出372.3亿元，占8.6%；用于游牧民定居工程支出12.9亿元，占0.3%；用于保障性住房租金补贴支出53.0亿元，占1.2%；用于配套设施建设1177.5亿元，占27.3%。

（二）中央专项资金向棚户区改造和中西部地区倾斜。2014年，中央财政安排用于保障性安居工程的专项资金2222.2亿元，同比增加219.2亿元，增长10.9%。其中，补助城镇保障性安居工程1984.1亿元，占89.3%；补助农村危房改造、游牧民定居工程等农村保障性安居工程238.1亿元，占10.7%。分项目情况看，中央专项资金重点向各类棚户区改造倾斜，补助各类棚户区改造及配套基础设施建设1037亿元，占46.7%。分地区情况看，中央专项资金重点向中西部地区倾斜，补助中西部地区资金1960.7亿元，占88.2%。

二、落实各项税费优惠政策

（一）免收各项收费基金。对建设经济适用住房、公共租赁住房（含原廉租住房）以及各类棚户区改造等，免收各项行政事业性收费和政府性基金。

（二）免收土地出让收入。对原廉租住房、棚户区改造中的安置住房、经济适用住房以及面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房建设用地实行行政划拨方式供应，除依法支付土地补偿费、拆迁补偿费外，一律免缴土地出让收入。

（三）减免相关税收。对原廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房建设运营管理以及各类棚户区改造，减免城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税等相关税收。对企业按规定用于工矿、林区、垦区棚户区改造的支出，准予在企业计算所得税前扣除。

三、完善住房保障资金管理

（一）明确“两房”并轨财政政策。从2014年起，将原廉租住房与公共租赁住房归并为公共租赁住房，并对“两房”并轨后的地方政府资金渠道、盘活存量资金以及严格资金使用管理等方面做出明确规定。

（二）整合各级财政安排的专项资金。从2014年开始，将原中央补助廉租住房保障专项资金、中央补助公共租赁住房专项资金和中央补助城市棚户区改造专项资金，归并为中央财政城镇保障性安居工程专项资金，由地方统筹用于城镇低收入住房保障家庭租赁补贴、公共租赁住房建设和城市棚户区改造。同时，要求地方各级财政部门根据当地实际整合资金，将用于抗震安居、游牧民定居、自然灾害倒损农房恢复重建、贫困残疾人危房改造、扶贫安居等方面的资金，与农村危房改造资金实行有机结合。

（三）细化城镇保障性安居工程贴息政策。进一步明确城镇保障性安居工程贷款贴息范围、贴息率（不超过2个百分点）和贴息期限（不超过15年）、贴息资金的申请和支付程序以及贴息资金的用途，细化贷款贴息政策，鼓励社会资本参与城镇保障性安居工程建设和运营。

（四）扩大财政资金绩效评价试点。制定城镇保障性安居工程绩效评价办法，进一步扩大城镇保障性安居工程绩效评价试点范围，督促各地财政部门开展农村危房改造绩效评价工作，进一步提高财政资金使用效益。

（财政部综合司供稿，王 茜执笔）

认真贯彻新预算法依法加强预算管理

2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称《决定》），并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起施行。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破。预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。

一、预算法修改的必要性和紧迫性

原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

二、新预算法的重大突破

我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不“越位”、不“缺位”。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。

（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度。近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。

公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了明显成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

（二）改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。

（三）规范地方政府债务管理，严控债务风险。原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

（四）完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。

（五）坚持厉行节约，硬化预算支出约束。针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。

现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。为此，新预算法增加规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。

国库集中收付制度，是财政改革实践中较为成熟的制度。为体现这一改革成果，新预算法增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

（六）完善人大审查监督机制，保障民主理财。审查和监督政府预算决算是宪法赋予人大的重要职权，是人大行使国家权力的重要体现。为适应进一步完善人大对预算决算审查监督的需要，实现民主理财、科学理财，新预算法对人大审查监督预决算的程序、内容和方式等做出了明确规定，补充完善了具体审查制度。如进一步强化了初步审查制度：全国人大财政经济委员会、地方省、自治区、直辖市及设区的市、自治州人大有关专门委员会、县级人大常委会对本级预算草案、预算执行情况、预算调整方案和决算进行初步审查。对初步审查机构提出的意见，本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈。初步审查意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。

我国县乡人大代表是由选民直接选举，县乡财政与人民群众的关系更直接、更紧密，为保障人民群众的知情权、参与权和监督权，推进基层民主理财，新预算法增设了基层人大审查预算草案听取代表、选民意见的制度。即：县级、乡镇级人民代表大会审查预算草案前，应当采取多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。

为充分发挥人大审查监督作用，新预算法增加了各级人大或其常委会对预算草案审查的八项重点内容，需纳入预算调整方案进行审查的四种情形，以及决算草案审查的十二项重点内容。

（七）强化法律责任，维护财经秩序。原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，而且不够具体明确，使预算法长期遭受“软法”的诟病。为维护国家财经秩序，制止和惩处预算管理活动中的违法违纪行为，新预算法在原法的基础上，重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度。对超越预算管理权限、违反程序的六种行为追究政府及其有关部门负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政责任；对政府及其有关部门无预算安排收支或者虚列收支等六种违法行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级直至开除的处分；对政府有关部门、单位及工作人员弄虚作假骗取预算资金等各种违反财政管理规定的行为依法给予处理处分。除了追究行政责任之外，对违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、认真贯彻实施新预算法

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新预算法而实施不力，那么依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，应着重做好以下工作：

（一）做好新预算法的学习宣传工作。要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。财政部在“六五”普法验收中要把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要考核内容。同时，各地要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

（二）做好新预算法实施的立法配套工作。本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。总之，加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。

（三）做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作。新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间。在贯彻实施新预算法的同时，要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。

（财政部条法司供稿）

推进财政审批制度改革积极转变政府职能

本届政府将行政审批制度改革，简政放权、转变政府职能作为全面推进各项改革的着力点和突破口。财政部高度重视行政审批制度改革工作，并将简政放权、转变政府职能作为落实国务院稳增长、促改革、调结构、惠民生重大政策措施的重要举措，取得了积极成效。

一、首次公布审批事项清单，将权力关进“笼子”

（一）公布行政审批事项清单。摸清审批底数是深化行政审批制度改革工作的起点。按照国务院部署，财政部对现有审批事项进行了全面清理核实，以准确锁定改革目标。经过“三下三上”审核程序，在充分征求国务院部门、省级政府、相关行业协会、科研单位，以及专家学者意见的基础上，经国务院审核确认，2014年2月，向社会公开了18项行政审批事项清单，广泛接受社会监督。这是财政部历史上首次公开行政审批事项，实行清单管理；未列入清单范围的不得实施审批。18项行政审批事项，主要涉及经济宏观调控和关系公共利益的行业准入等方面，属于市场难以发挥作用或者容易失灵的领域。公开行政审批事项清单，既能对“存量”予以监督，也有利于控制“增量”。

（二）对清单实行动态管理。随着简政放权工作的不断推进，根据国务院取消下放行政审批事项的有关决定，财政部对行政审批事项清单及时进行调整，实行动态管理。截至2015年5月，财政部行政审批事项清单已由最初的18项调减为7项。

二、大幅取消下放审批事项，激发市场活力

（一）全面完成取消下放审批事项计划。减少行政审批是新一届政府向社会的执政承诺，也是进一步转变政府职能的着力点和突破口。财政部本着“应减必减，该放就放”的原则，提出3年内取消下放13项行政审批事项的计划。截至2015年2月，13项全部取消下放，项目减少率达52%，超过本届政府提出的任期内减少1/3行政审批项目的目标。

（二）充分激发市场活力。按照“有利于发挥市场的决定性作用和更好地发挥政府作用”的要求，财政部在严格界定政府与市场、中央与地方、本部门和其他部门职责边界的基础上，对市场机制能够自行调节的事项，一律取消审批，交由市场决定；对既能方便申请人，又能充分发挥地方就近管理优势的事项，将审批管理层级下放到地方财政部门。取消下放行政审批事项，有效释放了市场活力。如，取消“豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务审核”职能，给予了企业更多的自主权，企业可以根据相关规定自行确认是否符合免除转持条件。又如，取消境外（包括港澳台）会计师事务所在境内设立常驻代表处审批权，对整个注册会计师行业和市场带来积极影响，让更多国际化会计师事务所跟随客户来到中国，为中国市场带来更多资源。

三、全面取消非行政许可审批，堵死审批设定“偏门”

（一）全面完成非行政许可审批清理工作。按照国务院《关于清理国务院部门非行政许可事项的通知》要求，遵循“取消是原则，调整是例外，例外必从严”的原则，对现有8项非行政许可审批事项进行了清理规范，经国务院审议决定，将3项审批对象为社会主体的予以取消；4项审批对象为部门或地方政府的调整为“政府内部审批事项”；另外1项调整到“其他权力事项”。截至2015年5月，清理非行政许可审批工作顺利完成，存在多年的非行政许可审批从此退出历史舞台，随意设置行政审批的“偏门”也完全关闭。

（二）做好相关衔接落实工作。及时印发《财政部调整非行政许可审批事项的通知》，对4项调整为政府内部审批事项的予以公布，要求各单位进一步规范优化内部审批管理，简化审批环节和流程，提高审批效率；及时调整财政部行政审批事项目录；研究考虑结合下一步权力清单制定工作，进一步规范其他权力事项。

四、全面清理中央设定地方实施的审批事项，简政放权不留死角

中央设定地方实施的行政审批事项，是指依据相关法律、行政法规（含国务院决定）、中央及国务院文件、国务院部门规章及文件设定，由地方政府及其部门实施的行政审批事项。一方面，由于此类事项的审批权限在地方，因而未纳入到中央部门的行政审批事项范围，清理核实工作也未涉及。另一方面，又由于此类事项的设定依据是中央相关规定，地方无权清理取消。因而导致了“两不管”局面，成为本轮行政审批制度改革中的死角。为此，按照国审办统一部署，2015年4月以来，财政部对依据中央文件设定、由地方财政部门实施的行政审批事项进行了全面清理核实，通过对78项进行甄别核实，对涉及财政职能的12项提出了清理规范意见。下一步将按照国审办要求做好相关审核论证、制度完善，以及衔接监管工作。

五、清理取消职业资格认定，降低职业准入门槛

（一）根据国务院《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发［2014］27号）取消注册资产评估师职业资格许可。

（二）研究制定审批职能取消后的相关配套措施。印发文件及时予以公布，要求各地区、各单位认真贯彻落实国务院决定精神，抓紧做好该项职能取消后的落实和衔接工作，加快配套改革和相关制度建设，确保职能调整平稳过渡；与相关部门联合印发《关于印发资产评估师职业资格制度暂行规定和资产评估师职业资格考试实施办法的通知》，规定资产评估师准入许可取消后，由行业协会实行水平评价管理；明确界定行政主管部门和行业协会的职责，切实加强事中事后监管。

六、清理工商登记前置审批、行政审批中介服务事项，为市场主体松绑减负

（一）清理工商登记前置审批事项。

1.将工商登记前置审批改为后置审批。按照国务院要求，财政部对本系统实施的工商登记前置审批事项进行了全面清理。经审核确认，财政部门实施的前置审批有3项，具体为会计师事务所及其分支机构设立审批、资产评估机构设立审批、中介机构从事会计代理记账业务审批。经国务院审议决定后，前述3项全部调整为后置审批，实行“先照后证”，调整率达100%。

2.做好相关衔接落实工作。及时发文公布前述3项调整情况。完善相关制度，明确细化管理要求。印发《财政部关于调整资产评估机构审批有关行政管理事项的通知》、《关于做好会计师事务所工商登记后置审批改革政策衔接工作的通知》，明确资产评估机构、会计师事务所，由前置审批改为后置审批的衔接办法，确保职能调整后平稳过渡。研究修订《资产评估机构审批和监督管理办法》、《代理记账管理办法》，对前置审批改为后置的相关程序、监管措施予以明确。推进配套改革，印发《财政部关于调整资产评估机构审批有关事项的补充通知》，取消对公司制资产评估机构最低注册资本，合伙制资产评估机构最低出资总额的要求。按照商事制度改革方向，要求评估机构向社会公示出资额、出资方式和出资期限。

（二）清理行政审批中介服务事项。

1.全面清理行政审批中介服务事项。为促进中介服务市场健康发展，激发市场活力， 按照国务院《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》要求，财政部对现有行政许可事项中，作为审批受理条件的中介服务事项进行了全面清理，并对2项不符合改革发展方向，可能增加企业和群众负担的中介服务事项，建议予以取消。

2.实行中介服务清单管理。对经国务院决定保留的行政审批中介服务事项，将向社会公布，实行清单管理。同时，将结合清单公布工作，建立健全申请人对中介服务的评价反馈机制，向社会公布举报投诉电话、电子邮箱等，主动接受社会监督。

3.加强中介服务监管。制定完善中介服务规范和标准，指导监督本行业中介服务机构提高服务质量，规范从业行为。印发《资产评估师职业资格制度暂行规定》，对资产评估师认定按照水平评价类管理的方式和要求予以明确规定，同时明确界定行业协会的自律职责和行政主管部门的监督职责。印发《财政部关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》，规范代理机构咨询从业行为，促进代理机构持续健康发展，推进政府采购活动全过程信息公开，加强信息公开检查落实，定期对代理机构进行检查。修订《代理记账管理办法》，明确前置审批改为后置审批后的相关程序，加强后续监管和信息公示。研究开发全国代理记账机构管理系统，实现对各地代理记账管理情况的实时监管。

七、规范和改进审批行为，严格限制审批自由裁量权限

（一）建立审批工作机制。按照《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》要求，财政部成立了规范和改进行政审批工作领导小组，由部领导担任组长，12个司局的司级领导作为成员， 全面领导财政部规范和改进行政审批工作。此外，制定了《财政部规范和改进行政审批工作方案》。

（二）完善审批管理制度。印发《财政部关于进一步加强行政审批管理工作的通知》，要求严格按照目录管理，目录之外不得审批；保留的审批事项要进一步规范管理、优化流程。制定相关内部控制制度，细化审批风险及防控措施，明确责任主体，强化风险防控和责任追究。

（三）健全审批风险防范机制。规范审批内容和标准，明确审批岗位职责分工、细化审批流程。建立健全科学民主决策机制，规范审批决策程序。广泛听取各方面对审批工作的意见和建议。实行岗位AB角制度，建立审批工作岗位间相互制衡机制。结合廉政风险防控，排查审批风险，建立相应防控措施。建立事前、事中和事后监督机制。

（四）全面推进各项审批便民措施。

1.推进实体性“窗口”建设。将审批事项集中到“一个窗口”受理，积极推行网上预受理和预审查，创造条件推进网上审批。

2.推进受理单制度。对申请材料符合规定的，予以受理并出具受理单； 对申请材料不齐或者不符合法定形式的，当场或者五个工作日内一次性书面告知申请人需补正的全部内容。不得要求申请人重复提供申请材料。

3.实行办理时限承诺制。在法定期限内对申请事项作出决定，不得以任何理由自行延长审批时限；建立审批时限预警制；批准的事项在法定期限内送达批准文书，不予批准的，在法定期限内作出书面决定并告知理由。

4.编制服务指南。针对每项行政审批事项编制服务指南，列明设定依据、申请条件、申请材料、基本流程、审批时限、收费依据及标准、审批决定证件、年检要求，注意事项等内容。

5.制定审查工作细则。对承担的行政审批事项制定审查工作细则，逐项细化明确审查环节、审查内容、审查标准、审查要点、注意事项及不当行为需要承担的后果等。严格规范行政裁量权。审查人员要遵守行政审批规定，不得擅自增设或者减少审批条件、随意抬高或降低审批门槛。

（五）优化审批流程。对保留的行政审批事项，财政部进一步优化流程、简化程序，提高审批效率。如，按照“谁审批，谁减免”原则，调整海域使用金减免权限，将海域使用金减免权限与项目用海审批权限统一起来。对由国务院批准的项目用海的海域使用金减免，由财政部会同国家海洋局审批；对由地方政府批准的项目用海的海域使用金减免，由省级财政部门会同省级海洋主管批准，从而简化了审批流程。

八、构筑监管“安全网”，提供公平市场环境

在推动取消下放审批事项、为市场主体营造公平竞争环境的同时，财政部着眼于处理好“放”和“管”的关系，积极转变管理方式，加强事中事后监管，把该管的事管好，防止出现监管“真空”。

（一）完善制度细化管理要求。及时修订废止相关制度，对审批职能取消下放后的管理要求和承接措施予以规定。印发《财政部关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》，明确政府采购代理机构资格审批取消后，代理机构实行网上登记，财政部门不再进行任何形式的事前审核；按照“宽进严管”原则，与“三证合一”改革相衔接，优化登记材料，提高登记效率。制定相关行业标准，细化管理要求。印发《财政部关于废止部分规章和规范性文件的决定》，对审批改革涉及的7个相关文件及时予以废止。

（二）多措并举强化监督。通过加强督查，信息通报，备案管理，日常检查抽查，加大信息公开力度，加大处罚力度，加强沟通衔接等措施，强化事中事后监管。如“境外会计师事务所来内地临时执业审批”权限下放后，财政部对该项审批实施情况进行了摸底调查， 并将根据情况采取相应的监管措施。印发《关于调整完善注册会计师行业有关行政管理事项的通知》，明确规定该事项取消后的相关管理措施，同时要求加强与工商部门的联系和信息共享，要求省级财政部门切实加强后续监管，密切关注境外事务所在华常驻代表机构业务开展情况，及时采取相应措施。

（三）严格控制新增行政许可。为防止审批事项边减边增、明减暗增，财政部强化源头管理，严格控制新增行政许可。

（四）加大审批信息公开力度。在财政部官方网站上开设“行政审批制度改革”专栏，集中公布行政审批改革相关政策制度、行政审批项目目录、审批项目的设立依据、审批程序，以及审批项目取消下放情况，方便公众及时获取审批信息。与此同时，积极研究推行网上审批，逐步推进审批过程、审批结果公开。研究建立审批事项实施情况评估机制。构建审批监督制约机制。

（财政部条法司供稿）

实施结构性减税和普遍性降费情况

2014年，财政部门全面贯彻党中央、国务院的决策部署，扎实实施积极的财政政策，认真落实各项政策措施。在税费政策方面，通过积极深化税制改革，减轻小微企业税费负担，积极实施结构性减税和普遍性降费政策，有力地促进了“稳增长、调结构、惠民生、促改革”等措施的落实。

一、实施结构性减税政策的主要情况

（一）进一步扩大小型微利企业所得税减半征收政策适用范围。2015年3月，财政部、国家税务总局联合印发《关于小型微利企业所得税优惠政策的通知》，明确自2015年1月1日至2017年12月31日，将享受减半征税政策的小型微利企业范围扩大到年应纳税所得额低于20万元（含20万元）。

（二）进一步提高小微企业增值税、营业税的起征点。2014年9月，财政部、国家税务总局联合印发《关于进一步支持小微企业增值税和营业税政策的通知》，自2014年10 月1日至2015年12月31日，将暂免征收增值税和营业税政策的适用范围由月销售额2万元提高至3万元。

（三）简并和统一增值税征收率。2014年6月，财政部、国家税务总局联合印发《关于简并增值税征收率政策的通知》，进一步规范税制，公平税负，将6%和4%的增值税征收率统一调整为3%。

（四）延长金融机构与小型微型企业签订借款合同免征印花税政策执行期限。2014年10月，财政部、国家税务总局联合印发《关于金融机构与小型微型企业签订借款合同免征印花税的通知》，将金融机构与小微企业签订借款合同免征印花税政策延续执行至2017年12月31日。

（五）延续并完善支持农村金融发展的税收政策。2014 年12月，财政部、国家税务总局联合印发《关于延续并完善支持农村金融发展有关税收政策的通知》，将金融机构农户小额贷款的利息收入免征营业税，对金融机构农户小额贷款的利息收入减按90%计入收入总额，对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入减按90%计入收入总额等优惠政策的执行期限延续执行至2016年12月31日，并将农户小额贷款的标准由5万元（含）提高至10万元（含）。

（六）延长金融企业对中小企业贷款损失专项准备金税前扣除政策执行期限。2015年1月，财政部、国家税务总局联合印发《关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除有关问题的通知》，将金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金准予在企业所得税前扣除的政策延续执行至2018年12月31日。

（七）支持企业改制重组的税收优惠政策。根据国务院《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发［2014］14号）有关要求，财政部、国家税务总局相继印发《关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》、《关于非货币性资产投资企业所得税政策问题的通知》、《关于企业改制重组有关土地增值税政策的通知》和《关于进一步支持企业事业单位改制重组有关契税政策的通知》等文件，明确规定企业公司制改造、合并、分立以及以非货币性资产投资，可以享受的企业所得税、土地增值税、契税等优惠政策。

（八）调整个人住房转让营业税政策。2015年3月，财政部、国家税务总局联合印发《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》，将个人购买普通住房超过5年（含5年）改为超过2年（含2年）转让的免征营业税。

（九）继续实施并完善支持和促进重点群体创业就业税收优惠政策。2014年4月，财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部联合印发《关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》，将支持重点群体创业就业的税收优惠政策延长执行至2015年年底。2015年1月，财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部、教育部联合印发《关于支持促进重点群体创业就业税收政策有关问题的补充通知》，进一步减化了享受税收优惠政策的程序。

（十）完善出口退税政策。2014年12月，财政部、国家税务总局联合印发《关于调整部分产品出口退税率的通知》，提高部分高附加值产品、玉米加工产品、纺织品服装的出口退税率，取消含硼钢的出口退税，降低档发的出口退税率。

（十一）完善资本市场有关税收优惠政策。2014年10月，财政部、国家税务总局、证监会联合印发《关于沪港股票市场交易互通机制试点有关税收政策的通知》和《关于QFII和RQFII取得中国境内的股票等权益性投资资产转让所得暂免征收企业所得税问题的通知》，明确沪港通试点有关所得税、营业税和印花税政策以及QFII和RQFII有关企业所得税政策。

（十二）完善固定资产加速折旧政策。根据2014年9月24日国务院第63次常务会议精神，2014年10月，财政部、国家税务总局联合印发《关于完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》，对生物药品制造业，专用设备制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪器仪表制造业，信息传输、软件和信息技术服务业等6个行业的企业2014年后新购进的固定资产，以及所有行业企业2014年后新购进的专门用于研发的仪器、设备，进一步放宽适用固定资产加速折旧政策的条件；同时，对所有行业企业持有的单位价值不超过5000元的固定资产，允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除。

（十三）推广中关村国家自主创新示范区税收试点政策。根据国务院第72次常务会议决定，2015年6月，财政部、国家税务总局联合印发《关于推广中关村国家自主创新示范区税收试点政策有关问题的通知》和《关于高新技术企业职工教育经费税前扣除政策的通知》，将中关村职工教育经费税前扣除政策推广至全国，将股权奖励5年分期缴纳个人所得税政策、企业转增股本5年分期缴纳个人所得税政策、有限合伙制创投企业所得税优惠政策和技术转让所得税优惠政策推广到所有国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和绵阳科技城。

（十四）扩大启运港退税政策试点。2014年7月，财政部、海关总署、国家税务总局联合印发《关于扩大启运港退税政策试点范围的通知》，扩大启运港退税政策试点范围。

（十五）对节约能源汽车实施税收优惠。2014年8月，财政部、国家税务总局、工信部联合印发《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》（公告2014年第53号），明确自2014 年9月1日至2017年12月31日，对购置的新能源汽车免征车辆购置税。2015年5月，财政部、国家税务总局、工信部联合印发《关于节约能源 使用新能源车船车船税优惠政策的通知》，对节约能源车船，减半征收车船税。

（十六）实施企业年金、职业年金个人所得税递延纳税政策。2013年12月，财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局联合印发《关于企业年金 职业年金个人所得税有关问题的通知》，明确了企业年金和职业年金个人所得税递延纳税有关政策。

二、实施普遍性降费的主要情况

按照新一届国务院的工作部署，2013年以来，各级政府采取了一系列清理收费、减轻企业负担的措施。中央层面累计取消、停征、减免了420项行政事业性收费和政府性基金，每年减轻企业和个人负担约920亿元。主要包括：

（一）按照《按照国务院机构改革和职能转变方案》提出的“取消一批不合法的行政事业性收费和政府性基金项目”的要求，2013年，财政部会同国家发展改革委公布取消或停征了34项中央级设立的行政事业性收费和314项地方设立的行政事业性收费。2014年9月，取消了南水北调工程基金。

（二） 2014年底，财政部门进一步提出了实施普遍性降费的政策措施，经国务院第69次常务会议审议通过后发布执行。具体政策包括：一是自2015年1月1日起，取消或暂停征收12项中央级设立的行政事业性收费，对小微企业（含个体工商户）免征42项行政事业性收费。二是自2015年1 月1日至2017年底，对月销售额不超过3万元的缴纳义务人，免征教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费。对在职职工总数20人以下（含20人）的小微企业，自工商登记注册之日起3年内，免征残疾人就业保障金。三是自2015年1月1日起，对养老和医疗服务机构建设减免7项行政事业性收费。继续对高校毕业生、登记失业人员、残疾人和复转军人自主择业创业，免收管理、登记和证照类行政事业性收费。

（三）结合资源税改革清理相关领域收费基金。为配合煤炭资源税从价计征改革，自2014年12月1日起，在全国范围统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费率降为零，停止征收煤炭、原油、天然气价格调节基金，取消煤炭可持续发展基金（山西），原生矿产品生态补偿费（青海）、煤炭资源地方经济发展费（新疆）。

地方层面也取消、减免了一大批本地区设立的收费项目，仅2014年各省（区、市）累计取消收费就超过600项。同时，中央和省级建立了行政事业性收费和政府性基金目录清单制度，并依法从严控制新设立涉企收费基金项目。

（财政部税政司供稿）

深化预算管理制度改革

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化财税体制改革提出了明确要求。财税体制改革包括三部分内容，即改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。其中，深化预算管理制度改革，建立全面规范、公开透明的预算制度是财税体制改革的三大任务之首，也是财税体制改革的基础。

新一轮的财税体制改革和预算管理制度改革，突出依法治国、依法行政和依法理财的思想，将财政改革、运行全面纳入法治化的轨道，充分体现了于法有据的原则。在相关制度的安排上体现了三个层次。一是由财政部会同有关部门研究起草，2014年6月30日中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》。方案是党的十八届三中全会召开后，中央较早审议出台的具有“四梁八柱”意义的改革方案之一，充分体现了党中央、国务院对财税改革和财政工作的高度重视和殷切期望。它是财税体制和预算管理制度改革的纲领性文件，也是今后一个时期财政改革发展和财政工作的行动指南，提出了财税体制改革的总体指导思想、基本原则、改革思路、主要任务和时间安排。二是8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过的预算法修正案。预算法在修改过程中，充分吸收了改革方案提出的新思路和新要求，以法律形式固定下来，为顺利推进财税改革提供了法律依据和法制保障。三是根据改革总体方案和新预算法的要求，由财政部研究起草，9月2日国务院第61次常务会审议通过的《关于深化预算管理制度改革的决定》（简称《决定》），国务院已正式下发各地区、各部门执行（国发）［2014］45号）。《决定》是加强预算管理制度改革的顶层设计和全面部署，对改革的重点内容做了框架性的设计。《决定》发布后，财政部根据《决定》精神研究制定了一系列具体实施办法。其中，以国务院名义颁布的配套制度，主要包括《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发［2014］62号）、《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发［2014］63号）、《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发［2014］71号）、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发［2015］3号）、《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发［2014］70号）等。以财政部名义颁布的配套制度有《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》等。这些文件全面贯彻了党的十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，对建立现代财政制度具有重要意义。

财政部以深化预算管理制度改革为抓手，积极推进完善政府预算体系、实施中期财政规划管理、全面推进预算公开、改革和完善财政转移支付制度、加强地方政府性债务管理等改革，将新预算法各项规定落到实处。

一、完善政府预算体系

政府预算体系的建立健全，提高了政府预算编制的完整性，对加强政府预算管理、提高财政资金效益、增强财政预算透明度起到了积极作用。但现行政府预算体系还存在一些问题，主要是政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算定位不够清晰、分工不够明确，没有形成制度性的统筹协调机制。

为解决上述问题，通过建立政府预算体系统筹协调机制，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。一是加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算。对继续纳入政府性基金预算管理的支出，加大与一般公共预算支出的统筹安排使用。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。对一些一般公共预算和政府性基金预算都安排支出的项目，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式，避免交叉重复。盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算，使每一项政府性基金结转资金规模控制在该项基金当年收入的一定比例内。二是加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政的比例，更多用于保障和改善民生。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充全国社会保障基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等方面，一般公共预算用于这方面的资金逐步退出。进一步完善国有资本经营预算支出编制，中央国有企业需要通过国有资本经营预算安排的支出，由一级预算单位审核后报财政部，财政部审核后统筹提出资金安排使用方案，报国务院审批。三是加强一般公共预算各项资金的统筹使用。结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。

二、实施中期财政规划管理

2014年，我国经济社会发展面临的国内外环境错综复杂，财政可持续发展也面临较多挑战。为增强财政政策的前瞻性，促进财政可持续发展，同时对支出项目及早作出规划，提前做好前期准备工作，加快预算执行进度，必须实行中期财政规划管理。一是在现行政策下预测未来三年财政收支。根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划，考虑国际国内发展环境重大变化，结合基期年的经济社会发展情况，预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标。在此基础上，假定现行政策不变，预测未来财政收支情况。二是分析现行财政收支政策存在问题。如现行税制对促进资源节约、环境保护、解决产能过剩、调节收入分配等方面的作用有待进一步增强，非税收入管理仍不够规范；财政支出结构固化僵化，社会保障、医疗卫生支出因人口结构变化而增长过快，一些亟需解决的问题未在支出预算中妥善安排，已安排的财政资金由于多种因素形成沉淀；部分地区地方政府性债务规模较大，存在一些风险隐患。三是制定财政收支政策改革方案。如提出税制改革、重大税收政策调整、清理规范收费和基金项目的路线图及时间表；梳理重大改革、支出政策和支出项目，明确政策目标，说明资金使用对象、保障标准、运行流程，建立预算绩效评价机制，并加大结转结余清理力度，减少新增沉淀资金；合理确定财政赤字规模、政府债务余额等风险控制目标，并建立债务风险预警和应急处置机制。四是根据改革方案测算未来三年财政收支情况，并进行综合平衡，形成中期财政规划。全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用，对地方中期财政规划和年度预算编制起指导作用。各部门研究相关行业、领域的重大改革和政策措施，并编制部门预算中期规划。

三、全面推进预算公开

预算公开是现代财政制度的基本特征，是财税体制改革的必然要求。推进预算公开有利于依法行政、规范政府行为，建设法治政府；有利于依法理财、科学理财，防范财政风险；有利于增强公众监督、构建和谐社会，从源头上预防和治理腐败；有利于把政府的政策意图和激励方向告知社会，合理引导经济社会主体的预期和行为。

围绕建立现代财政制度和全面深化财税体制改革，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程。通过全面推进预算公开，进一步规范政府行为，转变政府职能，推动相关改革，实现有效监督。一是强化主动公开意识。预算公开是预算管理制度改革的核心要求，是现代财政制度的基本特征，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要推动力，是政府接受监督的重要途径，要按照以公开为常态、不公开为例外的原则全面推进。二是扩大预算公开范围。各级财政部门应当及时公开经本级人民代表大会及其常务委员会批准的预算、预算调整、预算执行情况、决算的报告及报表（法定涉密信息除外），中央和地方所有使用财政资金的部门（单位）均应公开本部门预决算（法定涉密信息除外）。三是全面公开预算信息。各级财政部门除公开财政预决算外，还应公开本级财政转移支付安排、执行情况，举借债务的情况，以及各类财税制度；各部门除公开本部门预决算外，还应公开本部门“三公”经费情况、政府采购信息，并逐步公开预算绩效信息和国有资产占用情况。四是细化预算公开内容。各级政府本级预决算及部门预决算，应在公开到功能分类项级科目的基础上，公开到经济分类款级科目；对下专项转移支付预决算公开到具体项目，在此基础上公开分地区的税收返还、一般性转移支付和专项转移支付情况。五是加快预算公开进度。预算公开进展较慢的地区，要采取有力措施加快推进公开工作；县、乡级等基层部门（单位）要立足面向基层、贴近群众的实际，进一步细化公开内容。六是规范预算公开程序。各部门（单位）自信息形成或变更之日起20日内主动公开。公开以政府或部门（单位）门户网站为主要形式，并保持长期公开状态。各部门（单位）要设立预算公开专栏，汇总集中公开信息，便于社会公众查询监督。七是主动回应社会关切。各部门要在及时准确公开预决算信息的基础上，对其中涉及财税政策、规章制度的一些专业名词作出详细的解释说明；对公开过程中社会普遍关注的涉及本部门的情况，及时解疑释惑；对涉及本部门的问题，认真研究、积极整改。八是完善公开工作考核机制。建立健全定期考评机制，加大预算公开考核力度，对未按规定对有关预决算事项进行公开和说明的，追究有关人员的行政责任。

四、改革和完善财政转移支付制度

1994年分税制财政体制改革后，中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，逐步建立了符合市场经济基本要求的财政转移支付制度框架。转移支付制度的实施和转移支付规模的不断增加，对促进地区间基本公共服务的均等化，贯彻落实国家宏观调控政策目标，支持教育、医疗卫生、社会保障等民生事业发展发挥了重要作用，有力促进了经济社会持续健康发展。但与建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的公共财政制度的要求相比，现行中央对地方转移支付制度仍存在转移支付与事权支出责任划分结合不够紧密、专项转移支付涉及领域过宽、管理漏洞较多等问题。

为解决上述问题，围绕建立现代财政制度，坚持规范、公平、公开的原则，改革和完善中央对地方财政转移支付制度，国务院发布了《关于改革和完善中央对地方转移支付的意见》（国发［2014］71号），对改革和完善中央对地方转移支付作出了具体规定，从以下几方面采取措施。一是优化转移支付结构。属于中央事权的，由中央全额承担支出责任，主要通过中央本级支出安排，由中央直接实施，少量通过专项转移支付委托地方实施。随着中央事权和支出责任上移，适当减少委托事务，提高中央直接履行事权安排支出的比重，相应减少专项转移支付。属于中央地方共同事权的，由中央和地方共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。二是完善一般性转移支付制度。逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充以及少量体制结算补助的一般性转移支付体系。建立一般性转移支付稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，充分考虑老少边穷地区底子薄、发展慢的特殊情况，真实反映各地的支出成本差异，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。三是严格控制专项转移支付。清理整合专项转移支付。取消政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目；属于中央委托事权的项目，可由中央直接实施的，原则上调整列入中央本级支出；属于地方事务的项目，划入一般性转移支付；确需保留的专项转移支付项目，建立健全定期评估和退出机制，对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合。严格控制新设专项。专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。新设立的专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。调整优化中央基建投资专项。四是逐步取消竞争性领域专项转移支付。凡属“小、散、乱”、效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消；对因价格改革、宏观调控等而配套出台的竞争性领域专项，应明确执行期限，并在后期实行退坡政策，到期取消。加强竞争性领域专项与税收优惠政策的协调，可以通过税收优惠政策取得类似或更好政策效果的，应尽量采用税收优惠政策，相应取消竞争性领域专项。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，撬动社会资本，发挥四两拨千斤的作用。少数不适合实行基金管理模式的，也应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，避免补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。

五、加强地方政府性债务管理

长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。但由于原预算法没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，难以有效发挥政府信用低成本融资的优势和债务资金使用效益，局部地区风险加速积累，长期来看难以持续，不能适应转变发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。2014年9月23日，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》。《意见》是根据中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》、新修改的预算法和国务院下发的《关于深化预算管理制度改革的决定》要求，对地方政府债务做出的全面制度安排，与新修改的预算法的要求完全一致。

建立规范的政府举债融资机制和“借、用、还”一体化的债务管理机制，有利于防范化解财政金融风险，促进经济持续健康发展。一是解决“怎么借”的问题。赋予地方政府适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准，省级政府可适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应政府性基金或专项收入偿还。二是解决“怎么管”的问题。对地方政府债务实行规模控制和预算管理。举借债务规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借债务。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。三是解决“怎么还”的问题。地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。建立地方政府性债务风险预警机制。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

（财政部预算司供稿，李玉虹执笔）

地方政府性债务管理

规范地方政府债务管理，事关经济社会持续健康发展，党中央、国务院高度重视。按照国务院统一部署，2014年，财政部会同有关部门积极采取有效措施，加强地方政府债务管理，取得了一定成效。

一、研究出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，推进顶层设计

2014年8月31日，全国人大常委会审议通过新《预算法》，明确允许地方政府适度举债，并从举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面对地方政府债务管理做出了原则性规定。9月21日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号），围绕建立规范的地方政府举债融资机制进行顶层的制度设计，力求从体制机制上解决深层次问题，进一步明确了地方政府债务管理的整体制度安排。一是赋予地方政府依法举债融资权限，省级政府在国务院批准的规模内可以适度举债，市县确需举债的由省级代为举借。二是规范地方政府举债行为，地方政府举债采取发行政府债券方式，剥离融资平台公司政府融资职能，同时，推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与公益性事业投资和运营。三是规范地方政府债务的举借程序和资金用途，地方政府举债必须经同级人大常委会批准，债务资金必须用于公益性资本支出。四是防范和化解地方政府债务风险，对地方政府债务规模实行限额管理，将地方政府债务分类纳入预算管理，建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

这些政策措施既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律和制度上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制，有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

二、做好《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》实施相关配套工作，确保稳步推进

为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》相关规定，按照国务院统一部署，财政部会同有关部门研究制定相关配套措施，指导督促各地做好加强政府性债务管理各项工作。一是开展存量债务清理甄别工作。财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求对各地截至2014年末地方政府存量债务进行清理甄别。清理甄别工作分清理、甄别、核查三个阶段开展。清理阶段，债务单位与债权人根据合同逐笔核对债务明细数据，经主管部门和财政部门审核后，严格按照审计口径将政府负有偿还责任的债务纳入地方政府债务。甄别阶段，财政部门会同有关部门根据项目收益情况和偿债资金来源，将地方政府债务逐笔甄别为一般债务和专项债务。核查阶段，财政部会同有关部门对地方上报的清理甄别结果组织核查。二是研究制定地方政府一般债券、专项债券的预算管理、发行兑付和会计核算等办法，以及风险评估和预警办法。

三、做好2014年地方政府债券发行工作，建立举债融资机制

经国务院批准，2014年继续发行地方政府债券4000亿元。根据各地区债务风险、财力状况等因素，财政部对各地地方政府债券分配额度进行了测算，按程序报经国务院批准。为指导和督促各地做好债券发行和资金使用管理工作，财政部印发《关于做好发行2014年地方政府债券有关工作的通知》，要求各地妥善安排债券资金，加大对保障改善民生和经济结构调整的支持力度，债券资金要优先用于棚户区改造等保障性安居工程建设、普通公路建设发展等重大公益性项目支出。为强化地方政府的偿债责任，并为地方政府自行发行债券积累经验，在总结2013年部分地区自发代还经验的基础上，2014年，选择北京等10个地区试点地方政府债券自发自还。

2014年地方政府债券资金主要用于以下几个方面：交通基础设施843亿元，占21%；市政建设（含城市轨道交通）672亿元，占17%；保障性安居工程552亿元，占14%；医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施260亿元，占6%；水利基础设施208亿元，占5%；农村民生工程和农村基础设施、生态工程建设及其他基础性公益性项目622亿元，占16%；用于偿还到期债务843亿元，占21%。

2014年，中央财政代理发行的2011年地方政府债券993亿元全部到期需要偿还。为保证到期债券按期如数偿还，财政部督促地方政府通过预算安排、单位自筹等方式多渠道筹措资金，做好债券偿还工作。截至2014年11月底，各地全部按期偿还到期的地方政府债券。

四、开展全国地方政府债务风险提示和预警工作，防范财政金融风险

为落实十八届三中全会、中央经济工作会议精神，完善地方政府性债务风险预警机制，切实防范财政金融风险，2014年5月，财政部组织36个省（自治区、直辖市、计划单列市）财政厅（局）对全国36个省本级、390个市本级、2776个县级（含乡镇）地方政府性债务风险进行了测算评估。印发了《财政部关于2014年部分地区地方政府性债务风险预警的通知》，要求各省（自治区、直辖市、计划单列市）督促本地区列入风险提示和预警名单的地区认真核查债务情况，分析部门、行业风险情况，排查辖区内需重点关注的债务风险点，并加强对这些地区的监控。同时，要密切关注其他地区债务情况。对存在风险的地区，要督促其制定化解债务风险工作方案，严格控制新增债务，加大偿债力度，逐步降低债务风险。

（财政部预算司供稿，尹李峰执笔）

推进公务用车制度改革

公务用车制度改革是加强党风廉政建设的重要举措，是降低行政成本、厉行节约反对浪费的重要内容，也是转变政府职能、维护党和政府形象的重要部署。财政部作为中央公务用车制度改革领导小组成员单位，深入贯彻中央精神，严格落实责任分工，充分发挥职能作用，在制度设计、政策解释、方案审核、督导落实等方面履职尽责，积极推进公务用车制度改革顺利实施。

一、 公务用车制度改革总体情况

（一）改革背景。新中国成立以来，公务用车一直实行实物供给制度。据党政机关公务用车专项治理统计数据，全国共有约180万辆公务用车。其中，执法执勤车近100万辆，一般公务用车约80万辆。随着社会主义市场经济体制的不断完善，传统公务用车制度越来越不适应形势发展需要，车辆配备范围过大、运行管理成本偏高、公车私用等问题屡禁不止。为解决公务用车领域存在的突出问题，党中央、国务院作出专门部署，强调要全面推进公务用车制度改革。2010年以来，按照国务院领导同志批示精神，国家发展和改革委员会、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局、财政部、人力资源和社会保障部、审计署等部门，组成中央国家机关公务用车改革工作组，研究起草公务用车制度改革指导意见和中央国家机关改革方案。2014年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，公务用车制度改革正式拉开序幕。

（二）改革总体要求。《指导意见》要求按照中央关于厉行节约反对浪费的要求，坚持社会化、市场化方向，加快推进公务用车制度改革，合理有效配置公务用车资源，创新公务交通分类提供方式，保障公务出行，降低行政成本，积极推进廉洁型机关和节约型社会建设。力争在2014年底前基本完成中央和国家机关及其所属参公事业单位公务用车制度改革，用2至3年时间全面完成改革。通过改革，实现公务出行便捷合理、交通费用节约可控、车辆管理规范透明、监管问责科学有效，基本形成符合国情的新型公务用车制度。公务用车制度改革坚持三个基本原则。一是创新制度，分类保障。改革实物供给方式，取消一般公务用车，普通公务出行实行社会化提供并适度补贴交通费用，从严配备定向化保障公务用车。二是统筹协调，政策配套。妥善处理公务用车制度改革涉及的各种利益关系，科学制定改革方案和配套政策，确保新旧制度平稳过渡、有机衔接。三是统一部署，分步实施。各地、各部门按照中央确定的改革方向和原则制定改革实施方案，中央和国家机关先行示范，地方党政机关加快实行，事业单位、国有企业和国有金融企业有序推进。

（三）改革主要任务。一是改革公务交通保障方式。改革党政机关公务用车实物供给方式，取消一般公务用车，保留必要的机要通信、应急、特种专业技术用车和符合规定的一线执法执勤岗位车辆及其他车辆。改革后行政区域内普通公务出行方式由公务人员自行选择，实行社会化提供，适度发放公务交通补贴。规范事业单位、国有企业和国有金融企业职务待遇和业务消费，对原符合车辆配备条件的岗位和人员，逐步按规定纳入改革，改革后不得再配备车辆。二是合理确定公务交通补贴标准。从实际出发，综合考虑公务出行成本、经济发展水平、社会承受能力、辖区面积、自然地理环境、公务出行次数和距离、行政级别和实际承担的工作职责等因素，按照节约成本、保证公务、便于操作、简化档次的要求，确定本地区公务交通补贴标准。三是妥善安置司勤人员。根据改革后的实际需要，合理设置司勤人员岗位，采取公开、平等、竞争、择优的方式确定留用人员；未聘人员原则上以内部消化为主，通过内部转岗、开辟新的就业岗位、提前离岗等措施妥善安置。依法做好未留用人员聘用合同或劳动合同的终止、解除工作，维护其合法权益。四是公开规范处置公务用车。相关职能部门统一规范处置取消的公务用车，制定处置办法，公开招标评估，通过公开拍卖等方式处置，防止甩卖和贱卖，避免国有资产流失。各地可根据实际情况，对未能及时处置车辆采取符合规定方式，在过渡期内进行市场化运营，减少车辆闲置浪费。

二、 公车改革进展情况

（一）中央公车改革成效显著。中央公务用车制度改革领导小组办公室对符合改革范围的中央部门公车改革实施方案进行了审核与批复。从进展情况看成效明显，做到了“五个实现”。一是实现了行政成本节支。参改中央和国家机关共取消车辆3800多台，相应节省了大量的车辆购置费、运行费和司勤人员支出。如考虑司勤人员养老、医疗、办公用房等潜在支出，实际节支效果会更大。二是实现了处置收益最大化。公车改革取消车辆处置过程和结果直接影响改革成效，受到社会各界高度关注。截至6月13日，相关部门已组织举办19场取消公车拍卖会。处置工作信息透明、程序规范、公开公正、监督有力，避免了国有资产流失，赢得社会舆论的肯定和好评。三是实现了司勤人员稳妥安置。相关部门对各参改部门司勤人员安置方案进行严格审核把关，及时做好政策解释工作，要求安置办法征求每位涉改司勤人员意见，把问题和矛盾及时解决在萌芽状态。总体而言，安置工作平稳有序，稳妥周全。四是实现了公务出行多方式保障。车改后中央和国家机关取消车辆封存停驶以来，各部门公务出行保障工作平稳有序，保障方式转换衔接情况良好。五是实现了社会舆论普遍支持改革。自公车改革文件公布以来，社会舆论高度关注，舆情热度不减，大家普遍认为，公车改革遏制了“车轮上的腐败”，改革力度之大彰显了改革诚意，对更多“深水区”改革有重要示范意义。

（二）其他领域公车改革有序推进。一是地方公车改革陆续启动。各地根据中央的统一政策，结合本地实际开展改革总体方案制定工作。中央公务用车制度改革领导小组办公室组织有关成员单位通过调研、座谈、约谈等多种形式，及时了解各地突出问题，细化方案报送要求，指导各地加快方案制定。二是中央垂直管理单位公车改革准备就绪。驻地方中央垂直管理单位公车改革实行属地化原则，与地方车改同步推进，由财政部牵头负责，《中央驻地方垂直管理单位公务用车制度改革实施办法》和《中央驻地方垂直管理单位公务用车制度改革实施方案制定与报送具体事项》等文件已报请领导小组办公室审阅印发。三是中央企事业单位公车改革稳步推进。中央事业单位、中央企业公车改革指导意见已形成初稿，并进行了多轮征求意见。

三、财政部积极推进公务用车制度改革

财政部作为中央公务用车制度改革领导小组成员单位之一，按照职责分工，牵头负责公车改革相关经费预算审核、执法执勤用车改革、中央垂直管理系统公车改革、中央部门及地方改革方案审核等工作。财政部领导对此高度重视，统筹强化组织协作分工，第一时间成立了以主管部领导任组长、相关司局负责人为成员、行政政法司牵头总协调的“公务用车制度改革工作小组”，凝心聚力承担中央部署任务，为后续工作开展夯实了架构和机制基础。深度参与整体框架研究，加强顶层设计，切实提高中央政策落地的可执行性，确保各项制度办法科学、规范有效。认真履行成员单位职责，全面配合改革总体部署，服从领导小组统筹安排，注重与其他成员单位合作沟通，顺利完成领导小组交办的一系列工作。

（一）参加公务用车制度改革方案整体框架和内容的研究。参与《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》等重要文件起草；代中央公务用车制度改革领导小组办公室拟写了《中央和国家机关执法执勤用车制度改革办法》和《驻地方的中央垂直管理单位公务用车制度改革实施办法》等。

（二）参与公务用车制度改革启动部署工作。与中央公务用车制度改革领导小组其他成员单位共同举办了专题政策培训会；会同国家发展和改革委员会等部门对《指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》提出了政策解读意见。财政部部长楼继伟在9月1日召开的全国公务用车制度改革电视电话会议上，就公务交通补贴标准设计、如何推进执法执勤用车改革和中央垂直管理单位公车改革等问题提出了明确要求。

（三）履职审核中央部门公车改革实施方案。根据职责分工，对中央部门公车改革实施方案进行财政审核。为规范审核流程、提高审核效率，制定了《中央部门公务用车制度改革实施方案财政审核规程》等一系列操作性文件。经过8个司局通力配合，按要求及时完成了中央部门公车改革实施方案的财政审核工作。

（四）加强对地方公车改革指导力度。在2014年10月的全国财政行政政法工作座谈会上，重点对地方财政部门在公车改革中的职责、统筹设计地方公务交通补贴标准、立足实际推动执法执勤用车改革等问题进行了深入座谈讨论，及时了解地方公车改革的焦点和难点，对地方公车改革的相关政策进行了政策辅导，推动地方财政部门更好地参与公车改革工作。

（五）开展地方公车改革调研工作。针对地方公车改革中存在的突出问题，及时组织相关调研，先后安排西藏自治区公车改革调研、海关垂直管理单位执法执勤用车改革调研、京津冀3省市地方执法执勤用车改革调研，收集了第一手资料，完善了相关制度办法，有效促进下阶段改革的顺利实施。

（财政部行政政法司供稿，曲桂福、王宁宁执笔）

深化财政科技计划（专项、基金等）管理改革

改革开放以来，我国围绕科技和经济社会发展需求，先后设立了一批科技计划，为增强我国科技实力、支撑引领经济社会发展发挥了重要作用。但是，由于顶层设计、统筹协调、分类资助方式不够完善，现有各类科技计划（专项、基金等）存在着重复、分散、封闭、低效等现象，多头申报项目、资源配置“碎片化”等问题突出，不能完全适应实施创新驱动发展战略的要求。

针对上述问题，按照中央全面深化改革领导小组的部署，在国务院领导下，科技部、财政部共同开展深化中央财政科技计划管理改革工作。两部门建立联合工作机制，系统梳理现行科技计划情况，研究借鉴国外科技计划管理的经验，广泛征求有关部门（单位）和专家意见，在此基础上，研究起草了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，先后经国家科技体制改革和创新体系建设领导小组会议、国务院常务会议和中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议审议通过，2014年12月，由国务院以国发［2014］64号（以下简称64号文）正式印发。改革主要内容包括：

（一）建立公开统一的国家科技管理平台。主体架构包括一个决策平台、三个管理支柱、一套信息系统。一个决策平台就是部际联席会议制度，负责审议科技发展战略规划、科技计划布局与设置、重点任务和指南等事项，重大事项按程序报批。在此基础上，财政部门按照预算管理的有关规定统筹配置科技计划预算。三个管理支柱包括：一是战略咨询与综合评审委员会（以下简称“咨评委”），主要为联席会议决策提供支撑参考。同时“咨评委”对项目评审提出指导意见，对特别重大的项目，接受联席会议委托组织评审。二是专业机构。建立依托专业机构管理项目的机制，把政府部门从项目的日常管理和资金的具体分配中解放出来，由专业机构直接受理各方面提出的项目申请，组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等，对项目实现目标负责。三是评估监管和动态调整机制。科技部、财政部要对科技计划管理、咨评委和专业机构的履职尽责情况进行评估评价和监督检查，在此基础上，研究提出动态调整意见。一套信息系统就是国家科技管理信息系统，通过该系统，对科技计划进行全过程“痕迹”管理，并主动向社会公开非涉密信息，接受监督。

（二）重构国家科技计划体系。将分散在近40个部门的近百项采取公开竞争方式的科技计划，优化整合为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项等五大类。其中：国家自然科学基金，资助基础研究和科学前沿探索，增强我国源头创新能力；国家科技重大专项，聚焦国家重大战略产品和产业化目标，解决“卡脖子”问题；国家重点研发计划，针对事关国计民生的重大社会公益性研究，以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的重大科学技术问题，突破国民经济和社会发展主要领域的技术瓶颈；技术创新引导专项（基金），通过风险补偿、后补助、创投引导等方式，促进科技成果转移转化；基地和人才专项，支持基地、创新人才和优秀团队的科研活动，促进科技资源开放共享。

（三）改革组织实施机制。对于国家科技重大专项，强调发挥举国体制优势，改进组织推进机制，开展集成式协同攻关。对于国家重点研发计划，针对当前新技术和产业革命的特点，以及研发阶段边界模糊、演进周期缩短的变化趋势，强调凝练若干目标明确、边界清晰的重点专项，从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条创新设计，一体化组织实施。对于技术创新引导专项（基金），强调发挥政府分类引导支持作用，充分运用市场机制，调动企业投入的积极性和吸引社会资本进入。对于基地和人才专项，强调优化布局和顶层设计。

此次改革是在党中央、国务院领导同志亲自部署推动下，对中央财政科技计划体系的一次“大手术”，将有效破除条块分割、多头管理、科技计划“碎片化”和利益固化的体制痼疾，倒逼政府科技管理职能实现根本转变，也将盘活存量资金、集中财力办大事、提高财政资金使用效益，为更好实施创新驱动发展战略奠定了基础。

改革方案经中央政治局常委会议审议通过后，财政部切实担负起改革落地的责任，迅速开展落实工作。一是全面部署改革方案落实工作。建立部内工作机制和中央财政民口科技资金归口管理机制，同时，确定科技计划优化整合2014—2016年总体方案和分年度实施步骤，明确不因优化整合减少中央财政科技投入的原则。二是积极开展科技计划优化整合工作。对部分科技计划（专项、基金等）进行优化整合，并在2015年预算中体现。2015年，相关工作正在深入推进，将完成大部分科技计划的优化整合，有关成果将在2016年预算中体现。2017年将全面完成优化整合，按照新的科技计划（专项、基金等）体系运行。三是会同科技部组织开展了大规模宣传，组织对中央相关部门、地方财政和科技系统的培训。四是积极配合科技部做好国家科技管理平台的启动建设、搭建新的科技计划体系等工作。

（财政部教科文司供稿）

开展中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点

2006年起，我国建立实施“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的事业单位国有资产管理体制。财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位国有资产实施综合管理。主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。建立了财政部门和主管部门对事业单位国有资产使用和处置事项审批的管理制度。对事业单位国有资产使用收益和处置收益实行区别管理，事业单位国有资产使用收益纳入单位预算，统一核算，统一管理；对国有资产处置收入因属于国家所有，要上缴国库，按照政府非税收入管理的规定实行“收支两条线”管理。事业单位转让无形资产，还应当按照有关规定进行资产评估。

总的来看，上述管理制度对维护事业单位的国有资产安全完整和有效利用发挥了重要作用。但近年来，随着科技成果转化活动日趋活跃，事业单位科技成果相关管理制度不适应科技成果转化需要的问题日益突出。存在以下主要问题：政府对事业单位科技成果使用、处置事项审批环节多、周期较长；科技成果（转让、出售等）处置收益扣除个人奖励后上缴国库，对科技成果完成人及相关人员的奖励制度没有完全落实；用于科技成果完成人及相关人员奖励的支出，纳入单位工资总额并作为核定单位工资总额的基数，削弱了单位落实奖励制度的积极性等。

针对上述问题，2014年9月，经国务院批准，财政部会同科技部、国家知识产权局印发了《关于开展深化中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》。主要内容包括：

（一）赋予试点单位对科技成果使用和处置的自主权。取消现行的试点单位主管部门和财政部门对单位科技成果使用和处置的审批和备案要求，使试点单位能够自主决定科技成果的转让、许可、对外投资等。对于涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的科技成果的转化实施，依照有关法律法规规定执行。

（二）建立科技成果市场定价机制。试点单位可通过协议定价、技术市场挂牌交易、拍卖等方式确定科技成果的价格。为防止交易双方暗箱操作、利益输送等问题，对实行协议定价的，要在本单位公示科技成果的名称和拟交易价格，在此基础上，确定科技成果最终成交价格。

（三）科技成果转移转化收入全部留归单位。试点单位科技成果处置收入不再上缴国库，科技成果转移转化收入全部留归单位，纳入单位预算，实行统一管理。

（四）单位要建立规范、合理、有效的科技成果转移转化收入分配和激励制度。一是将科技成果转移转化收入分配和股权激励的权利授予单位。试点单位依据有关法律法规的规定自主制定科技成果转移转化收入分配和包括股权激励、股权分红在内的激励制度。二是试点单位要明确对科技成果创造、管理和转移转化做出重要贡献的科技成果完成人（团队）、技术转移机构和人员、院系（所）等奖励比例，对发明人、共同发明人等在科技成果完成和转移转化中作出重要贡献人员的奖励比例不得低于有关法律法规规定的最低比例。三是单位以科技成果入股，用于奖励人员的股权超过入股时作价金额50%的，要由单位职工代表大会讨论决定。四是单位用于人员奖励的支出部分计入当年单位工资总额，但不纳入工资总额基数。

（五）多管齐下，形成促进科技成果转移转化的管理合力。一是建立单位主管部门、财政部门、项目管理机构、试点单位各个层次相互衔接的科技成果转移转化年度报告制度。报告内容主要包括获得的科技成果情况、科技成果转移转化情况、收入及分配情况等，向单位主管部门报告。科技计划（专项、基金）管理机构也应建立相应的科技成果转移转化报告制度。二是建立应用类科技成果信息库。科技行政主管部门要会同有关部门、地方建立财政性资金资助产生的应用类科技成果信息库。科技成果信息库要面向社会提供科技成果信息的查询、筛选等公益服务。三是科技计划（专项、基金）管理机构要改进和完善科研组织管理方式，明确应用类科研项目承担单位的成果转移转化义务，将科技成果转移转化和知识产权创造、运用作为立项和验收的重要内容和依据。四是单位主管部门要将成果转移转化和知识产权创造、运用作为对机构及人员评价、资金支持的重要内容和依据，并建立有利于促进科技成果转移转化的绩效考核评价体系。五是知识产权管理部门应当完善专利信息传播利用服务体系，会同有关部门、地方加强知识产权执法保护。

（六）单位要建立健全有利于科技成果转移转化的管理制度。单位要建立科技成果转移转化重大事项领导班子集体决策制度；规范和优化科技成果转移转化流程，明确转移转化、科技成果报告、知识产权管理、资产管理、评价奖励等工作的责任主体，建立符合科技成果转移转化特点的岗位管理、考核评价和奖励制度；建立和完善鼓励、规范科研人员创办企业的管理制度；建立科技成果转移转化内部控制制度，以防止私自转移转化、低价处置科技成果、违法从事关联交易等行为。

2014年11月，财政部会同有关部门在国家自主创新示范区和合芜蚌自主创新综合试验区遴选了20家中央级事业单位启动改革试点，试点期截至2015年12月31日。这次改革试点是深化科技体制改革，加快破除制约事业单位科技成果转化的相关制度性障碍，促进科技成果资本化、产业化的重要举措；是加快政府职能转变，实行政事分开，创新管理方式的重要体现；是建立符合科技成果特点和科技成果转化规律的科技成果管理新模式的积极探索；是促进完善事业单位法人治理结构，规范和加强科技成果转化管理的具体措施。

（财政部教科文司供稿）

财政支持生态文明建设

生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要内容，关系人民福祉和民族未来。财政是国家治理的基础和重要支柱，在建设生态文明过程中，中央财政充分发挥职能作用，切实加大政策创新和投入力度，多措并举推动生态文明建设。

一、支持环境污染防治

（一）不断增加大气污染防治投入。2014年，中央财政安排大气污染防治资金100亿元，扩大支持范围，重点支持京津冀及周边、长三角、珠三角等重点区域落实大气污染防治行动计划。在京津冀及周边地区，支持开展压减燃煤、关停限产、黄标车和老旧汽车淘汰、产业结构调整等工作；在长三角地区，3省1市全面完成黄标车及老旧车淘汰任务，安徽秸秆焚烧火点数比上年同期下降85%。有关省份PM2.5平均浓度显著下降。

（二）多措并举加强水污染防治。一是支持城镇污水处理设施配套管网建设。2014年，中央财政安排专项资金106亿元，采取集中支持与整体推进相结合的方式，有力促进了城镇污水管网建设工作。在工作中突出轻重缓急，考虑地方财力，并向中西部等欠发达地区适度倾斜。二是支持重点流域水污染防治和水生态保护。2014年安排70亿元，支持具有重要饮用水功能的水质良好湖泊和与湖泊水系连通的河流、地下水等流域系统保护，以及滦河、东江流域国土江河综合整治试点。

（三）支持开展土壤重金属污染防治。2014年，安排重金属污染防治专项资金43亿元。一是支持湖南、河南两省开展重金属污染综合防治试点，探索采取多种措施，构建有利于重金属减排和治理的长效机制。二是支持开展耕地土壤重金属污染状况调查，摸清耕地污染现状，为制定相关政策措施提供支撑，并支持重污染土壤修复治理示范，探索土壤污染治理的有效路径。三是支持各地区落实《重金属污染综合防治“十二五”规划》相关工作，推进重金属污染减排。

二、创新节能减排支持方式

（一）开展节能减排财政政策综合示范。2014年安排38亿元，支持北京、深圳等30个城市，以城市为平台、以整合财政政策为手段、以加快体制机制创新为动力，从产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、服务集约化、主要污染物减量化、可再生能源利用规模化等方面开展城市节能减排综合示范，充分发挥财政资金支持节能减排的政策效果。

（二）推广节能与新能源汽车。构建新能源汽车全方位支持体系。对新能源汽车给予购置补贴，出台充电设施建设奖励办法，加快新能源汽车产业技术创新，并明确给予新能源汽车免征车购税政策。继续支持推广1.6升及以下节能乘用车。

（三）支持发展循环经济。2014年安排25.39亿元，支持建设6个“城市矿产”示范基地、17个餐厨试点城市和25个循环化改造园区，奖励8个循环经济教育示范基地，促进了循环经济规模化、产业化发展。

（四）推动能源生产和消费革命。2014年安排170亿元，全面推进农村水电增效扩容改造，支持偏远无电地区建设的用户侧光伏发电项目，支持煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用，通过可再生能源电价附加补助支持太阳能、风能、生物质能等可再生能源发电，对以粮食、木薯、纤维素等为原料生产的生物燃料乙醇按产量给予补贴。

三、加大对生态文明建设支持力度

中央财政将继续加大对生态文明建设的支持力度，推动处理好经济社会发展与生态环境、资源能源约束的关系，真正实现发展与保护的统一。一方面，要进一步加强生态文明制度建设。支持推动环境监测体制改革，支持建成国家大气、水、土壤等环境质量监测直管网。继续开展跨地区横向生态补偿机制建设，研究新安江跨省流域水环境补偿试点到期后的接续政策，推动九洲江、汀江—韩江、引滦入津流域启动试点。推动建立排污市场化约束机制，扩大排污权有偿使用和交易试点范围，完善配套政策，探索排污权跨区域交易。另一方面，要继续加大资金投入力度。重点支持空气、水、土壤污染防治“三大战役”，解决人民群众最为关心的环境污染问题。继续开展国土江河综合整治，实现生态环境全面、立体修复。加强对环境保护及资源利用方面的统计监测及执法监督。

（财政部经济建设司供稿）

财政支持农业可持续发展

按照财政部党组有关树立大国财政理念、主动作为的要求，在部领导带领下，农业司对农业可持续发展问题进行了深入调查研究，提出政策建议报国务院，得到中央领导的充分肯定，相关研究成果被吸收到三中全会《决定》和2014年中央1号文件中。为贯彻落实中央决策部署，从2014年起，财政部会同有关部门，全面启动实施了农业可持续发展新战略，取得积极成效。

一、支持农业可持续发展新战略是财政支农政策的重大理念和实践创新

（一）支持农业可持续新战略，是促进转变农业发展方式的重大理念创新。长期以来，我国农业发展和财政支农的主要政策目标之一是保障农产品数量供给安全，农业的高产出付出了高强度资源消耗和生态恶化的代价。水土资源和生态环境的制约，国际市场和气候变化的不确定性，都对农业发展的可持续性造成了严峻挑战。为此，财政部会同有关部门进行了深入研究，提出实施以耕地“休养生息”为核心，以增加农产品国际供给能力和提高国内农业综合生产能力为保障的农业可持续发展新战略。支持农业可持续发展战略的提出，是促进转变农业发展方式的重大理念创新，推动财政支农的政策导向从注重单纯提高农业生产力转向农业整体可持续发展，从注重农产品数量安全转向农产品数量和质量安全并重，从注重国内生产能力转向统筹利用国内国际两种资源、两个市场，从注重当前农产品供给安全转向更加注重农产品生产能力的长远安全。

（二）支持农业可持续发展新战略，是按照“大问题”导向更好履行财政职能的重大实践创新。农业可持续发展新战略的提出，是财政部门会同相关部门，根据我国农业农村发展新形势新情况，针对农业可持续发展中面临的新问题，结合国内外农产品贸易发展变化格局，提前谋划，立足当前，着眼长远，充分发挥财政职能提出的重大支农政策。主要支持政策措施包括：针对耕地修复保护开展重金属污染耕地修复治理试点，实施地下水超采综合治理试点，启动新一轮退耕还林还草，进一步加大湿地保护力度；针对发展生态友好型农业支持秸秆还田综合利用，支持科学施用化肥农药，启动农业农村废弃物综合利用试点，推广应用旱作农业技术；针对我国农业生产规模小、竞争力低等问题，实施财政支持农民合作社创新试点和农业生产全程社会化服务试点，提高组织化、规模化水平；针对农业生态环境保护重任，继续加大财政投入力度，统筹推进森林、草原、湖泊、河流等农林生态保护；针对统筹利用国际国内两个市场，积极支持农业“走出去”，提高农产品国际供给能力。农业可持续发展新战略政策措施的提出和实施，体现了财政部主动研究、“主动请客”的思路，是财政部按照“大问题”导向原则，进一步健全财政支农政策，切实履行财政职能作用的重大实践创新，为进一步加强财政支农政策研究，更好地完善财政支农政策提供了重要参考。

二、农业可持续发展新战略各项试点工作开局良好

2014年，中央财政在统筹整合现有资金的基础上，加大投入力度，开展多项试点。有关部门和试点地区高度重视，切实加强领导，健全工作机制，创新管理方式，推动各项试点有序开展。

（一）注重综合施策，重金属污染耕地治理取得进展。由于重金属污染耕地造成的农产品质量安全问题，引起社会各界严重关注，抓紧治理刻不容缓。2014年，中央财政支持湖南省在长株潭地区启动170万亩耕地重金属污染治理试点工作。通过近一年的试点，试点区域稻谷镉含量达标比例大幅提高，由试点前的100%不达标改善为47.8%达标，初步实现了预期目标。一是加强重点监测。确定土壤、农产品、农田灌溉水质等监测点6261个，完成了土壤及农产品样品检测分析工作，为重金属污染耕地治理提供可靠标准。二是开展修复治理。采取向农民免费发放相关物质和开展技术培训等方式，引导农民通过施用石灰、金属钝化剂，种植绿肥、增施有机肥、叶面肥，深耕改土，优化稻田水分管理等技术措施，对污染耕地进行修复治理。三是选育推广镉低积累品种。组建科研团队开展镉低积累品种选育工作，采取免费发放种子等方式，在试点区域推广落实镉低积累品种早稻4.11万亩，推广落实镉低积累品种晚（中）稻7.13万亩。四是调整种植结构。调整污染较重耕地种植结构，由水稻改种棉花、蚕桑非粮作物，对由此给农民带来的损失给予补助。

（二）创新体制机制，地下水超采综合治理深入展开。由于长期过度开发利用地下水，我国华北地区已经成为世界上最大的地下水超采区。超采最为严重的河北黑龙港流域，超采的地下水已占供水总量的60%左右，其中农业灌溉用水所占用水量最多。2014年，中央财政支持河北省在黑龙港流域49个县市区，开展地下水超采综合治理试点。一是推进结构节水。调整农业种植结构85.3万亩，试点地区通过适当减少高耗水的小麦、蔬菜作物种植面积，支持发展青贮玉米、苜蓿等旱作节水品种，以种植结构调整促进节水，中央财政对农民因种植结构调整带来的损失予以补助。二是推进工程节水。重点谋划和实施115个水利工程项目全部开工建设，通过合理利用黄河、卫河等外调水，疏浚河渠坑塘等方式，增强蓄水能力，置换或增加农业灌溉水量6.73亿立方米，扩大渠灌区对井灌区的覆盖，充分挖掘工程节水潜力。三是推进技术节水。大力推广冬小麦春灌节水稳产配套、保护性耕作、水肥一体化等农艺节水技术，发展喷灌、微灌等高效节水灌溉，加大农机购置补贴扶持力度，扩大深松整地规模，促进节水增产。四是推进机制节水。将农业水价改革作为突破口，充分发挥价格等市场手段的调节作用，适当提高用水成本，探索建立节水增效的长效机制。同时，严格地下水管理，控制地下水超采区新机井建设。

（三）建设保护并重，林业生态恢复步伐加快。启动新一轮退耕还林还草工程，2014年中央财政安排资金支持500万亩退耕还林任务，对退耕户给予一次性补助，逐步将25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地和严重沙化耕地退下来。支持加强湿地保护与修复，开展湿地生态效益补偿试点，主要支持重要湿地周边生态修复、环境整治等工作；开展退耕还湿试点，支持湿地国家级自然保护区及周边耕地退耕还湿，促进生态系统自我修复。

（四）加大投入力度，生态友好型农业加速发展。2014年，中央财政优化支出结构，加大投入力度，为生态友好型农业发展提供有力保障。支持2316个项目县（场、单位）开展测土配方施肥，项目县实现所有行政村和主要耕作土壤“全覆盖”，全国减少不合理施肥量450.19万吨，每亩平均节本增收56.93元。实施耕地保护与质量提升补贴项目，重点推广秸秆还田、绿肥种植、增施有机肥、地力培肥改良综合配套等技术，促进耕地保护与质量提升。支持河北等省（区）推广以地膜覆盖为主的旱作农业技术，完成推广面积2525.9万亩，促进增产78.5亿公斤。支持9个省份开展农业农村废弃物综合利用试点，推动农牧业循环经济发展。

（五）构建新型农业经营体系，农业生产组织化程度不断提高。2014年，中央财政支持在12个省（市）开展财政支持农民合作社创新试点，探索创新财政投入机制及合作社发展模式，取得阶段性成效。支持在13个省（市）开展农业生产全程社会化服务试点，鼓励有资质的社会化服务组织开展农作物病虫害统防统治、农作物全程机械化生产、工厂化育苗等社会化服务，促进构建新型农业经营体系，转变农业发展方式。此外，积极支持农业“走出去”，提高农产品国际供给能力。

三、健全财政支持农业可持续发展的保障机制

实现农业可持续发展是一项长期性、艰巨性的战略任务。一方面，要不断加大投入力度，提供真金白银的财力支撑；另一方面，要着力在体制机制上下功夫，改革完善政策举措，进一步建立健全财政支持农业可持续发展的保障机制。

（一）创新投入机制。盘活存量，集中增量，加大对农业可持续发展的投入力度。稳步推进涉农资金整合统筹，鼓励有条件的地方加大整合力度，形成支持农业可持续发展的合力。进一步创新财政资金的投入方式，采取贷款贴息、补助奖励等方式，带动社会资本支持农业可持续发展。

（二）完善管理机制。继续下放农业可持续发展项目的审批权限，增强地方政府的自主统筹能力和决策能力，强化基层政府责任意识，确保中央政策落到实处。同时，中央进一步加强对地方工作的监督指导，建立任务督导机制，健全绩效评价机制，及时总结各地试点举措，形成可复制可推广的经验。

（三）建立可持续发展的长效机制。进一步创新项目建设和管护机制，完善项目资产建后移交管护制度，确保农业可持续相关项目长期发挥效用。坚持政策引导与农民自愿相结合，充分发挥农民群众的主体作用，引导农民以生态友好模式从事农业生产，保护农业生态环境，逐步建立农业可持续发展长效机制。

（财政部农业司供稿）

积极应对人口老龄化推进养老服务体系建设

2013年底，我国60岁及以上人口为2.02亿人，占全国总人口的14.9%，其中65岁及以上人口为1.32亿人，占全国总人口的9.7%，两项指标均表明，我国已进入老年型社会行列，随着人口出生率下降和人均寿命的提高，上述两项指标都将处于上升趋势中。从世界各国的经验来看，提升养老服务水平、建立完善的社会养老服务体系是应对老龄社会的重要举措，发展养老服务业也是促进经济结构调整、扩大就业的重要举措。中央财政主要从以下几个方面推进养老服务体系建设。

一、完善政策，大力支持养老服务体系建设

一是加快推进政府购买养老服务工作。为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发［2013］35号），加快推进养老服务体系建设，财政部会同发展改革委、民政部、全国老龄办制定下发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社［2014］105号），确定了政府购买养老服务的基本原则、工作目标，进一步明确养老服务的购买主体、承接主体以及购买的主要内容，并提出力争到2020年基本建立比较完善的与经济社会发展相适应、高效合理的养老服务资源配置机制和供给机制。二是推动建立养老服务补贴制度。按照国发［2013］35号文件要求，财政部会同民政部、全国老龄办制定出台了《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》（财社［2014］113号），进一步明确建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的指导思想、目标任务和基本原则，确定补贴的范围、内容以及发放方式，以进一步解决困难老年人的基本生活问题。三是加大资金投入力度。中央财政积极筹措资金，支持养老服务体系建设。2014年，中央财政通过用于社会福利事业的彩票公益金安排养老服务设施设备更新改造项目资金10.4亿元。地方各级政府通过财政补助等方式，保障经济困难的高龄失能等重点人群，加强养老服务人才培养。

二、全面推进，不断增强养老服务供给能力

经过多年努力，养老服务体系建设得到了迅速发展，服务能力有所增强。截至2013年底，全国共有各类养老服务机构4.25万家，比2010年底（“十二五”期初）增长6.5%；拥有养老床位493.7万张，比2010年底增长56.8%；年末共收养老年人307.4万人，比2010年底增长26.7%；每千名老年人拥有养老床位约24.4张，比2010年底增长37.9%。“十二五”期间，居家养老和社会养老服务能力也得到了增强，截至2013年底，共有社区留宿和日间照料床位64.1万张。

三、多方探索，创新养老服务支持模式

地方政府承担了养老服务体系建设的主要责任，各地在发展养老服务方面进行了积极有效的探索。一是综合运用财政补贴等方式，提升养老服务供给能力。福建省要求各地对已建成的城市社区居家养老服务中心（站），给予每年不低于2万元的运营补贴，并建立非营利性民办养老服务机构一次性开办补助和床位运营补贴制度。二是完善政府购买服务方式，吸引社会力量广泛参与。安徽省对承接城乡“三无”人员等的养老机构及居家养老服务企业给予购买服务的补助，变“花钱养人”为“花钱买机制”。三是大力推进医养结合。江西省有12家养老机构内设医疗所、护理院等医疗机构，有153家养老机构内设医疗站（室），为老年人提供涵盖医疗、护理在内的全方位综合性服务。四是探索养老护理保险制度。青岛从医疗保险基金划出一部分资金建立长期护理保险制度，对于个人符合条件的护理费用按一定比例报销。

（财政部社会保障司供稿）

大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式

按照党中央、国务院部署，2014年，财政部在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，各地政府积极响应，一大批PPP项目“落地”实施，PPP模式优势初步显现。PPP模式的实质是政府与社会资本合作，实施项目全生命周期合同管理，更加重视运营和服务。与传统的一次性项目审批不同，政府需要对公共服务的质量和价格进行持续监管，并将政府付费和使用者付费与绩效评价相挂钩，确保实现公共利益最大化。党和国家领导人多次在G20、APEC等会议上倡议推广PPP模式，促进区域经济合作，加强区域互联互通。为倡导科学理念，形成一整套激励相容的体制机制，2014年，按照国务院领导批示要求，财政部在宣传培训、制度建设、项目示范、政策支持等方面开展了大量工作。

一、倡导科学理念，强化能力建设

为“普及知识、凝聚共识、规范发展”，财政部举办多层次专题培训班，提升财政系统及地方政府有关部门的实践操作能力，并通过官方网站、PPP专栏、报纸杂志、微信平台、翻译出版图书等渠道进行宣传，增进社会各方对PPP理念的认识，形成了良好社会氛围。同时，利用主办2014年APEC财长会的重要历史契机，宣布在财政部成立PPP中心，鼓励亚太区域内发展中经济体建立PPP中心并加强交流。

二、建立PPP制度体系，规范PPP项目操作实施

按照“法律规范+政策指导+实施细则”的框架，财政部着力构建PPP制度规范体系，出台PPP工作通知、操作指南、合同指南，完善预算管理、政府采购等配套管理办法，确保PPP规范实施。一是确保项目选择的适当性。制度明确要采用国际上通用的物有所值（Value for Money）评价方法，保证PPP模式下项目全生命周期成本低于传统政府投资模式的成本。二是确保交易结构的合理性。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则合理分配项目风险，按照“激励相容”的原则设计合同条款，实现责、权、利对等。三是确保合作伙伴选择的竞争性。依托政府采购信息平台，综合公开招标和竞争性谈判两种方式的优点，创新竞争性磋商的政府采购方式，择优引入信誉好、有实力的运营商。四是确保财政中长期的可持续性。制度要求PPP项目实施必须通过财政可承受能力论证，将政府对PPP项目财政支出纳入年度预算和中期财政规划，保证政府能够履行合同支付责任，避免产生中长期财政风险。五是确保项目实施的公开性。制度要求依法公开充分披露PPP项目实施的相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督，减少暗箱操作带来的各种违法违规行为。

三、破解PPP融资瓶颈，建立PPP政策体系

一是为提高社会资本参与积极性，满足资本的流动性需求，财政部在已出台的制度中建立了社会资本间的转让机制。二是针对信贷评审“重资产抵押，轻现金预测”的特点，积极协调国家开发银行等金融机构创新符合PPP模式特点的信贷评审方式，推动信贷评审重点由抵质押物向项目现金流转变，融资方式由公司融资向项目融资转变。三是针对基础设施项目普遍面临的“融资难、融资贵”问题，积极研究设立中国PPP融资支持基金，引导金融机构参与，为PPP项目增信。四是以资金为抓手，整合政策资源，与相关行业主管部门积极协调，推进相关重点领域PPP项目推介工作。五是出台首批PPP项目资金性支持政策，以海绵城市和综合管廊建设两项试点工作为载体，扩大中央财政支持PPP模式试点资金基数，探索建立PPP资金支持政策有效形式。

四、以存量项目为主推进示范项目建设，化解政府性债务风险

按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求，引导和鼓励社会资本通过转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式改造融资平台公司存量项目，减轻财政债务压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。对地方上报的300多个项目，财政部牵头组织专家评审，确定了污水处理、供水、供热、轨道交通等领域30个示范项目，总投资约1800亿元，其中22个项目是地方融资平台公司存量项目。对示范项目，财政部及时给予全方位的业务指导，保证操作实施的规范性，大力推动形成可复制、可推广的案例，充分发挥示范效应。在财政部的大力推动下，地方政府和各级财政部门高度重视、主动作为，在能力建设、项目库和专家库搭建等方面做了大量工作，江苏、福建、安徽、湖南、四川等地陆续公布PPP项目，一些省份还安排专项资金，为地方PPP项目融资提供增信支持。

（财政部金融司供稿）

成功举办第二十一届APEC财长会

2014年10月19-22日，财政部在北京主办第21届APEC财长会及系列会议。这是中国在时隔13年再次担任亚太经合组织（APEC）东道主举行的系列重大活动之一。同时，作为领导人会议前最后一次专业部长会议，这次APEC财长会为亚太经济体讨论当前全球和亚太重大财金问题提供了一个重要平台，为领导人会议财金议程的讨论做好铺垫，提供务实成果，营造良好气氛。

中国政府对此次APEC财长会高度重视。会前，国务院总理李克强于21日集体会见了出席此次财长会的各经济体、国际机构和私人部门代表团团长。22日，国务院副总理张高丽出席财长会开幕式并致辞。财政部部长楼继伟主持了财长会，副部长史耀斌率由财政部、外交部、国家开发银行等单位组成的中方代表团参会。APEC各经济体财长、国际机构负责人和私人部门高层代表等约400人出席了会议。在各方共同努力和会议主席的协调下，会议取得了丰富成果。会议审议通过并对外发布了《第21届APEC财长会联合声明》及《附件1：APEC地区成功开发基础设施公共和私营部门合作（PPP）项目的实施路线图》和《附件2：APEC财长会机制倡议活动进展》。

在21日的集体会见中，李克强总理向各经济体、国际机构和私人部门代表团团长介绍了中国经济发展最新情况，强调中国将继续扩大开放，学习世界发展经验，同时不断深化改革开放，处理好政府与市场的关系，充分调动市场活力和创新能力，实现经济稳定、健康、可持续发展，为世界经济做出贡献，希望财长会在促进全球和亚太经济发展、支持APEC领导人会议顺利举行上发挥积极作用。在22日财长会开幕式上，张高丽副总理强调在当前亚太经济面临诸多风险挑战的情况下，APEC财长会应进一步促进宏观经济政策对话，维护区域经济金融稳定，推动各经济体加快经济结构调整，形成经济增长持久动力，同时加强基础设施建设合作，促进亚太全方位互联互通。中国将在深化自身改革的同时，与各方一道大力推动区域经济可持续发展和一体化进程。

我国国家领导人的会见和讲话得到了中外各方与会代表的热烈响应，为本次财长会确定了积极、务实、合作的基调，为会议的成功奠定了基础。

一、会议的主要议题

（一）关于宏观经济形势。会议认为，APEC各经济体应根据自身情况采取适宜的宏观经济政策措施，应对短期外部冲击，维护经济金融稳定，同时还应着眼长远发展，进一步加快结构调整，增加就业，提高竞争力，实现经济发展的包容性和可持续性。各方强调，应利用APEC等平台，加强政策对话与协调，共同应对挑战。

（二）关于基础设施投融资合作。各方普遍认为发展基础设施对亚太经济发展有重要意义，不仅可以弥补全球需求不足，推动短期经济复苏，而且可以释放长期增长潜力，促进结构调整，同时也有助于推动区域互联互通和经济一体化。各方强调，应创新基础设施投融资渠道，利用公私伙伴关系（PPP）等方式动员域内储蓄投入基础设施发展，弥补巨大的基础设施融资缺口。各方就加强PPP项目准备、提高项目质量、转变政府职能、发挥国际机构作用、促进各经济体PPP实践和经验分享等问题做了深入交流。各方支持和赞赏中方提出的一系列倡议和所做的工作，包括完成APEC经济体基础设施PPP项目案例汇编，制定开发基础设施PPP项目的实施路线图，鼓励有兴趣的经济体新建PPP中心，欢迎在中国财政部设立政府与社会资本合作中心，以及利用设在亚行的中国减贫与区域合作基金中的500万美元，支持APEC发展中经济体在基础设施PPP、区域合作、互联互通等领域的能力建设和项目开发等。

（三）关于促进经济结构调整的财税政策与改革。会议强调在当前形势下促进结构调整的重要性和紧迫性，认为财税政策在促进结构调整，提高经济发展的可持续性、创新性和包容性方面应进一步发挥作用。各方交流了各自财税改革情况和考虑，强调财税政策应更加注重推动服务业发展、鼓励技术创新、促进中小企业发展、推动绿色增长、增强劳动力市场的灵活性和创造就业、消除收入不平等。同时，还应加快推动财税体制改革，提高财政可持续性。会议呼吁国际货币基金组织、世界银行、亚行、经济合作与发展组织（OECD）等国际机构在帮助成员经济体深化财税改革和结构调整上发挥更大作用，为各经济体提供更多、更高质量的相关政策建议。

（四）关于金融支持区域实体经济发展。会议强调，在全球实体经济复苏缓慢的情况下，应进一步利用金融体系将资金配置到生产性领域，更好地支持实体经济发展，促进金融体系稳定。会议认为，各经济体应积极发展巨债保险、农业保险等金融服务，以应对亚太地区自然灾害频发的风险及其对农民等脆弱群体的冲击。会议强调，中小企业在经济发展和增加就业方面的重要作用，应通过发展贸易融资、供应链融资等金融服务，解决中小企业融资难的问题。各方还就发展资本市场、推动互联网金融等问题交换了意见。

财长会上，各方还听取了中国财政部作为2014年APEC财长会东道主在各议题下开展的相关活动进展报告，以及与高官会互动的情况报告，赞赏中方将亚太财经与发展中心升级为亚太财经与发展学院，为区域能力建设和知识分享提供更多支持。

财长会前举办了财政高官会、财政副手会、财长闭门会以及与有关经济体财长和国际组织负责人的双边会见，财长会期间还举办了财长与APEC代表工作午餐会。这些多层次、宽领域的活动为凝聚各方共识，形成合力，推动会议成功举办和一系列务实合作成果奠定了良好基础。

二、会议取得了多项成果

（一）对外发出了亚太经济体团结一致，共同维护亚太经济金融稳定的强有力信号。亚太地区作为全球经济中份量最大、活力最强的部分。在全球经济尚未彻底摆脱国际金融危机阴影加大的情况下，国际社会对此次财长会释放何种信号和中方作为东道主将发挥何种作用高度关注。在中方会议主席有效引导讨论下，各方就亚太地区应率先复苏，继续发挥全球经济增长引擎作用形成共识，对外表明APEC各方将利用此次会议的契机，进一步加强宏观经济政策对话与合作，共同致力于维护亚太地区经济金融稳定，推动亚太经济强劲、平衡、可持续发展的决心。这对于提振市场信心、力挽全球经济弱复苏势头有重要意义。

（二）紧扣亚太地区经济社会发展和区域一体化进程现实需要，着力打造相关务实合作成果。在中方的推动和各方共同努力下，会议在基础设施和能力建设两个领域形成了多项务实成果。在基础设施方面，重点推广基础设施PPP创新融资模式，包括开展基础设施PPP项目案例汇编；制定基础设施PPP实施路线图；鼓励域内经济体建立PPP中心，并推动域内开展相关能力建设和经验交流。会上，中方还宣布将利用设在亚行的中国减贫与区域合作基金500万美元，支持APEC发展中经济体在基础设施PPP、亚太区域合作和互联互通领域的能力建设和项目开发。在能力建设方面，推动亚太财经与发展中心（AFDC）升级为亚太财经与发展学院（AFDI），更好地支持亚太发展中经济体在财金领域的能力建设，促进发展经验共享，体现中方对APEC经济技术合作和能力建设的持续支持和实质性贡献。这一系列务实成果切中了当前APEC成员的实际需求，对于今后亚太地区释放长期增长潜力、加快经济一体化进程、实现共赢发展有积极意义，得到各方一致赞赏和支持。

（三）充分展示了中国锐意改革、积极开放、推动亚太互利共赢合作的良好形象。我国领导人在相关会见和讲话中，开诚布公地向外方论述中国经济面临的内外风险挑战，全面介绍中国政府所采取的改革措施，强调中国经济平稳、健康、可持续发展是对亚太，乃至全球经济的重要贡献，是对世界的机遇；在会议讨论中，中方会议主席引导代表积极发言，进一步介绍中国在落实十八大制定的改革议程，特别是在推动财税体制改革方面的最新进展情况，包括利用财税政策和改革推动市场力量在资源配置当中发挥决定性作用，提高发展的创新性、包容性和可持续性，加强财政和预算管理法制化，提高财政可持续性等。这些都进一步展示了中国在应对新的机遇和挑战、推动自身和亚太经济发展与合作方面的自信、开放和负责任态度，得到了各方的好评，也有力地回击了国际社会上一些质疑。

（财政部国际经济关系司供稿，龚 俸、秦 杰、秦月星、许柯楠执笔）

推动新的多边开发机构（国际组织）筹建取得新进展

一、亚洲基础设施投资银行筹建取得重要进展

2013年10月2日，国家主席习近平在同时任印尼总统苏西洛会谈时提出，为促进本地区互联互通建设和经济一体化进程，中方倡议筹建亚洲基础设施投资银行（以下简称亚投行），愿向包括东盟国家在内的本地区发展中国家的基础设施建设提供资金支持。亚投行将同域内外现有多边开发银行合作，相互补充，共同促进亚洲经济持续稳定发展。随后，国务院总理李克强在第16次中国-东盟领导人会议的讲话中再次宣示了中方的倡议。

倡建亚投行是中国为亚洲和全球经济发展承担更多国际责任、促进各方实现互利共赢和共同发展的重要举措，对于不同发展阶段的国家而言是多赢选择。对于本地区发展中国家而言，可加强基础设施建设，保持经济持续稳定较快发展；就本地区整体而言，可加快互联互通，不断增强自我发展能力，为经济发展注入持久动力；对于发达国家而言，则能够扩大投资需求，拉动其经济复苏。同时，也有利于扩大全球总需求，促进世界经济复苏。

筹建亚投行倡议提出以来，中国秉承开放的区域主义精神，按照“先域内、后域外”的步骤，与亚洲域内、域外国家进行广泛沟通，表达欢迎有兴趣国家加入亚投行的意愿，得到各方广泛积极的回应。经过五轮深入的谈判磋商，有关各方就筹建亚投行的核心要素达成共识。

2014年10月，包括中国在内的22个亚投行意向创始成员国签署了包含各项核心要素的筹建亚投行备忘录。筹建亚投行备忘录明确，亚投行的法定资本为1000亿美元；亚投行将设立包括理事会、董事会和管理层在内的三层治理架构；亚投行总部设在北京。在备忘录签署仪式后举行的特别财长会上，各方商定下一阶段由意向创始成员国首席谈判代表开展协定谈判，决定成立筹建亚投行多边临时秘书处。

根据特别财长会共识，2014年11月28日，22个亚投行意向创始成员国在云南昆明举行首次首席谈判代表会议，就首席谈判代表会议的议事规则、工作计划、吸收新成员以及组建筹建亚投行多边临时秘书处等相关议题进行讨论并达成共识，为之后正式启动亚投行协定谈判并向域内外开放吸收新成员奠定了基础。

二、金砖国家新开发银行筹建取得重要进展

2011年9月，两位诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前首席经济学家斯特恩和斯蒂格利茨共同提出建立促进南南合作的国际开发银行的主张，建议由中国、印度、南非等新兴大国作为该机构的发起者和出资者，并动员有关主权财富基金或国家开发银行参与出资，投资于发展中国家的基础设施、农业发展、能源及应对气候变化等领域。2011年11月初，南非、埃塞俄比亚等国领导人向时任国家主席胡锦涛提及成立金砖国家新开发银行（以下简称金砖银行）的设想。

2012年3月，金砖国家领导人在印度新德里举行第四次会晤，一致同意授权各国财长就成立金砖银行的合理性与可行性进行研究。为落实金砖国家领导人的共识，金砖国家成立联合工作组，就成立金砖银行的可行性进行论证。2013 年5月，金砖国家领导人在南非德班举行第五次会晤，正式宣布同意成立金砖银行。

之后，金砖国家就新开发银行的成员构成和治理、资本规模和结构、机构设置、运营框架以及章程等议题进行了7轮谈判。按照党中央、国务院的部署，财政部与其他金砖国家密切沟通，推动各国就上述议题逐步达成共识，特别是各国最终同意金砖银行总部落户上海。2014年7月15日，金砖国家领导人在巴西福塔雷萨举行第六次会晤，发表《福塔雷萨宣言》。在国家主席习近平和其他金砖国家领导人的见证下，财政部部长楼继伟与其他金砖国家财长共同签署了成立金砖银行的章程协议，标志着金砖银行取得实质性进展。

三、中亚学院筹建取得阶段性进展

2014年，根据中亚区域经济合作（CAREC）第十二次部长级会议关于中亚实体化学院落户中国新疆乌鲁木齐的精神，中方积极推进中亚学院实体化的各项筹备工作，通过CAREC第十三次部长级会议、高官会和特别高官会等多个场合，推动各成员国就学院的筹建方案文件、揭牌仪式暨首期培训班等重要事项达成共识，就学院法律地位的磋商工作取得阶段性进展。2014年12月，外长王毅致函各成员国外长，正式提议把中亚学院设立为政府间国际组织，希望各成员国予以支持。同时，中亚学院计划于2015年3月在乌鲁木齐正式揭牌并举办首期培训班。

中亚学院由CAREC机制的10个成员国政府共同发起、投入和管理，成员国具体包括：中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、阿塞拜疆、阿富汗、蒙古和巴基斯坦。实体化运营初期的主要作用是为CAREC各成员国的优先合作领域提供知识服务和产品，此后还将根据各成员国合作进程的推进扩大业务规模，为实现增进区域合作、推动CAREC地区经济增长的目标服务。

（财政部国际财金合作司供稿，杨元杰、刘伟杰、苏俊杰执笔）

深入推进区域合作服务“一带一路”战略实施

推进“一带一路”建设是党中央、国务院根据全球形势深刻变化，统筹国内国际两个大局做出的重大战略决策，是中国政府推进与沿线国家互利合作，实现发展繁荣的重要举措。亚洲开发银行（以下简称亚行）发起并支持的大湄公河次区域（GMS）、中亚区域经济合作（CAREC）机制成员国均为“一带一路”的重要沿线国家，是推进“一带一路”战略实施的重要平台。作为我国与亚行合作的窗口单位，财政部务实推进GMS、CAREC经济合作，在基础设施互联互通、贸易与投资便利化、知识合作等方面取得了一系列重要成果，进一步加强了我国与周边国家的互联互通及互利合作。

一、推动大湄公河次区域经济合作深入开展

GMS经济合作机制于1992年由亚行牵头成立，由澜沧江-湄公河沿岸6个国家，即中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南共同参与，其宗旨是加强次区域国家的联系，提高次区域的竞争力，推动本地区经济和社会的共同发展。近年来，在各方的共同努力下，该机制合作取得了多项新进展。一是制定了投资总额为500亿美元，涵盖200多个项目的区域投资框架合作项目规划（RIF）及相应的执行计划，为各方继续以项目为抓手加强合作确定了重点方向。二是区域合作的制度性安排迈出新步伐，相继成立区域电力协调中心和GMS铁路联盟，进一步促进了域内能源、铁路等基础设施的优化配置。三是成功举行GMS第五次领导人会议，向各成员国领导人展示了GMS经济合作的积极成效并明确了下一步合作重点方向。根据国内分工安排，在GMS经济合作机制下，财政部负责组团参加部长级会议及高官会，并负责与亚行的联系和协调，推动了多项重要工作的开展。

（一）做好出席GMS第五次领导人会议的前期准备及参会工作。GMS第五次领导人会议于2014年12月19-20日在泰国曼谷举行，此次会议的主题是“致力于实现大湄公河次区域包容、可持续发展”。与会各方审议通过了GMS 2014-2018年RIF执行计划及GMS交通战略执行进展报告等成果文件，并就深化区域合作、加强互联互通等深入交换了意见、达成广泛共识。国务院总理李克强出席会议并发表了重要讲话，提出了以建立区域铁路联盟为契机推动次区域公路、铁路、航运等综合运输体系建设、创新产业合作模式、加强对贸易投资合作的金融支持、推进民生与社会事业发展、提高地区发展的联动水平等建议，并宣布了中方支持GMS合作的多项倡议，得到各方高度关注和积极响应，取得圆满成功。财政部部长楼继伟作为GMS中方部长陪同李克强总理出席了会议及配套活动。财政部全力配合外交部做好此次会议的筹备与参会工作，积极与亚行保持沟通，主动就领导人与会活动安排、与会成果等建言献策，特别是就与财政部密切相关的出资1亿元人民币开展澜沧江-湄公河航道二期整治工程前期工作等融资事项加强沟通协调，确保李克强总理在会上顺利打出了此项与会成果，为推动次区域互联互通做出了积极贡献。

（二）利用GMS经济合作平台推动“一带一路”互联互通重点项目建设。一是推动亚行制定了总投资额为500亿美元的RIF及相应的执行计划，确保我国与周边国家基础设施互联互通重点项目，如中老铁路、瑞丽-皎漂公路、上湄公河航道整治、中老泰电力联网、中越跨境经济合作区建设、GMS信息高速公路建设等项目顺利列入该规划并加以推动。二是会同亚行及国内相关部门做好RIF重点项目及我国利用亚行贷款2015-2017年规划中区域合作项目的准备和实施工作，包括已经开工的龙陵-瑞丽高速公路项目，规划中的澜沧江-湄公河航道二期整治工程、玉溪-磨憨铁路项目及区域合作促进项目等。三是与进出口银行、国家开发银行及亚行就三方合作情况进行定期沟通，密切跟踪中越河内-凭祥公路三方合作项目进展及存在的问题，并协调各方加以推动。

（三）深化GMS城镇化合作。城镇化既是GMS合作的新兴重点领域，也是我国领导人高度关注的问题。作为GMS城镇化特设工作组联合牵头单位之一，财政部组团参加了相关特设组会，就推进次区域城镇化进程提出以下建议：着眼于在整个次区域范围内优化资源配置从而形成互补产业搭配；发挥中、小型城镇比较优势；通过试点项目开展跨境经济合作区经验探索和推广；加强各国城镇化专家队伍建设等。该领域2014-2015年的重点工作是制订GMS城镇发展战略框架，并拟将该文件提交将于2015年9月举行的GMS第二十次部长级会议审议。财政部会同国务院发展和改革委员会、住房和城乡建设部参与该战略框架的制定与磋商并推动亚行吸纳了中方意见和建议。此外，为响应GMS各成员国在加强城市发展规划及管理能力建设方面的需求，财政部整合国内及亚行资源，倡议利用中国-亚行区域知识共享中心与亚行联合为GMS成员国举办城镇化规划与管理培训，得到了亚行及各成员国的积极响应，为发挥我国在该领域的优势，推动我国技术、标准及企业走出去奠定了基础。

（四）引导GMS人力资源合作。作为GMS人力资源工作组国内牵头单位，财政部着眼于我国人口老龄化的发展趋势及企业“走出去”对人才的需求，通过开展GMS人力资源合作，有目的地培训并吸引优质境外劳动力来华服务，同时也为我国企业走出去储备高素质劳动力。一是组织国内相关部门与亚行开展GMS人力资源合作国别磋商，结合我国国内需求制定了GMS人力资源战略国家行动计划。二是组团参加GMS第十三次人力资源工作组会，宣传了我国在该领域所做的贡献，并与亚行和其他成员国就进一步加强人力资源合作进行了探讨。此外，财政部还充分利用GMS金边培训计划，在2014年组织国内中央部门和地方单位共约30人次参加了培训。

（五）加强次区域互联互通规制化建设。为进一步促进次区域电力及铁路等基础设施资源的优化配置，GMS区域电力协调中心和铁路联盟等区域实体机构相继设立。在此过程中，财政部积极做亚行工作，督促其履行好协调人义务，推动成员国于2014年完成了相关备忘录的签署。同时，分别配合国家能源局、国家铁路局申驻区域电力协调中心东道国、制定GMS铁路联盟职能及工作计划，通过参与、引导上述机构的相关工作，力争我国在重要区域经济规则和标准制定上的主导权。

二、推动中亚区域经济合作框架下的务实合作

CAREC机制于1996年由亚行倡议建立，成员国包括中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、阿塞拜疆、阿富汗、蒙古、土库曼斯坦和巴基斯坦10个国家。该机制旨在通过促进交通、贸易便利化、贸易政策及能源等领域的区域合作，促进中亚地区的减贫与发展。近年来，CAREC在交通及能源基础设施建设、帮助成员国加入WTO、推动非关税壁垒合理化、推进交通与贸易便利化、中亚学院实体化建设等方面取得了积极进展，有力促进了中亚成员国之间的互联互通和共同发展。在CAREC机制下，财政部负责组团参加部长级会议及高官会，并负责与亚行的联系和协调，推动了多项工作的开展。

（一）参与中亚区域经济合作第十三次部长级会议。2014年11月5-6日，CAREC第十三次部长级会议在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克举行。来自CAREC 10个成员国政府，世行、亚行、联合国开发计划署、欧洲复兴开发银行、伊斯兰开发银行等国际组织以及美、日、英、法等国双边援助机构的代表出席了会议。财政部副部长胡静林率由外交部、国家发展和改革委员会、财政部等组成的中国代表团出席了会议。本次会议的主题为“加强互联互通、促进经济转型”。会议讨论了CAREC各重点领域合作进展，听取了多、双边发展伙伴的报告，通过了中亚学院实体化部长宣言，并发表了CAREC部长会联合声明。胡静林副部长在发言中提出以丝绸之路经济带建设为契机，加速域内经济一体化发展进程，加强知识共享和能力建设等中方建议和主张，得到了与会各方的积极支持与响应。

（二）推动中亚学院实体化工作取得重要进展。2014年，根据CAREC第十二次部长级会议关于中亚实体化学院落户中国新疆乌鲁木齐的精神，中方积极推进中亚学院实体化的各项筹备工作，通过CAREC第十三次部长级会议、高官会和特别高官会等多个场合，推动各成员国就学院的筹建方案文件、揭牌仪式暨首期培训班等重要事项达成共识，就学院法律地位的磋商工作取得阶段性进展。2014年12月，外长王毅致函各成员国外长，正式提议把中亚学院设立为政府间国际组织，希望各成员国予以支持。

中亚学院由CAREC机制的10个成员国政府共同发起、投入和管理，实体化运营初期的主要作用是为CAREC各成员国的优先合作领域提供知识服务和产品，此后还将根据各成员国合作进程的推进扩大业务规模。中亚学院作为服务于CAREC机制的新兴知识合作平台，可通过培训、研究和交流等业务形式，围绕CAREC地区和成员国合作的重点、热点问题，在体制机制创新和经济发展方面发挥积极作用，从而进一步推动丝绸之路经济带沿线国家的发展研究、政策沟通和经贸合作，实现中亚地区的互利共赢发展。

三、积极为区域合作提供资金支持

为加大对区域合作的支持力度，财政部积极发挥资金动员作用，不断拓宽融资渠道。一是截至2014年底，累计利用我国在亚行设立的中国减贫与区域合作基金（下称中国基金）支持了48个GMS及CAREC合作项目，为推动东南亚、南亚及中亚地区基础设施互联互通、交通贸易便利化、能力建设等提供资金约2042万美元。近年来，除传统的支持领域外，财政部继续本着“以为为主，为我所用”的原则，进一步发挥对中国基金的主导权，结合区域合作重点及我国推进“一带一路”建设的利益诉求，推动、引导亚行利用中国基金开展项目准备性技援，支持互联互通规制化建设，推进跨境经济合作区建设等，为推动我国与周边国家的全方位互联互通及产业合作奠定了良好的基础。二是利用预算资金编制《澜沧江-湄公河国际航运中长期发展规划》，支持特色农业产业带开发和跨境传染病防控等项目。三是在我国利用亚行贷款2015-2017年规划中专门安排了3亿美元开展区域合作项目，并与亚行就利用政府和社会资本合作模式实施区域合作项目进行了深入探讨。

（财政部国际财金合作司供稿，李红娜执笔）

财政内部控制机制建设

为贯彻落实十八届三中、四中全会精神和习近平总书记“四个全面”重大战略部署，充分发挥财政在国家治理中的重要作用，更好地体现全面依法治国、全面从严治党的新要求，同时有效防范财政政策制订和资金分配过程中的业务风险与廉政风险，提高工作效率和服务质量，财政部积极推动内部控制制度和机制建设，并在2014年取得了阶段性结果。

一、贯彻落实四中全会精神，财政内部控制机制建设平稳起步

（一）加强财政内部控制机制建设的必要性和紧迫性。

1.加强内部控制工作是党中央提出的明确要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“加强对政府内部权力的制约是强化对行政权力制约的重点。”并要求“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部控制流程控制，防止权力滥用。”这是党中央从依法治国的角度，从国家治理现代化的高度提出的新要求。

2.加强内部控制工作是完成财税体制改革任务的重要保障。党中央已经明确新一轮财税体制改革的总体方案，要求2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务。这就要求财政部必须加强财政管理，不断凝聚改革的合力，增强改革的动力，提升财政运行的效率。财政内部控制是财政管理的重要内容，而财政管理事关改革大局，财政部必须将加强内部控制和深化改革有机结合起来。

3.加强内部控制工作是财政工作新定位的需要。“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这是党中央赋予财政工作的全新定位，如何在新形势下做好财政工作，是对财政部的重大的机遇和挑战。财政部必须按照建立现代财政制度的要求，深化财税体制改革，健全财政保障及约束机制，做到财政保障合理适度，财政约束坚实有力，促进经济社会持续健康发展。作为预算执行的具体负责部门，《行政事业单位内部控制规范》的制定者和监督者，财政部在做好各项工作的同时，必须首先抓好内部控制等内部管理工作。

4.加强内部控制工作是落实廉政建设主体责任的新抓手。习近平总书记强调：有权必有责，权责要对等，出了问题就要追究责任。要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。建立和实施内部控制，正是从源头上落实廉政建设主体责任，有效防控廉政风险的重要抓手，对于建立健全权力运行的制约和监督机制、减少自由裁量权的空间、用制度来限制权力滥用等方面具有重要作用。

（二）部党组部署开展财政部内部控制机制建设。作为公共权力运行的重要部门之一，财政部高度重视内控工作，部党组多次召开会议专题研究、部署财政部内部控制机制建设的总体思路和相关工作。

2014年1月9日，第一次部长办公会研究了加强内控机制建设有关事宜等事项。会议认为，建立和完善财政部内部控制机制，应重点抓好三个环节：一是要进一步建设和完善财政纪律和其他纪律。二是要进一步规范流程、明晰责任。三是加强监督，严格考核。会议决定，成立财政部内部控制委员会（简称内控委），内控委要定期或不定期地对财政部内部控制工作情况进行研究，通报风险事故情况，分析事故原因，研究制定改进措施等。

2014年9月11日，第四次部长办公会审议《财政部内部控制基本制度（试行）（送审稿）》等文件。会议强调，要结合部内结构和职责调整，按照内部控制要求抓紧修订部内各单位“三定”规定，进一步明确单位和岗位职责。会议经过讨论，议定以下主要意见：一是将有效防控廉政风险作为内部控制的主要目标之一。二是对岗位设定、回避、轮岗、授权等提出要求，防范岗位利益冲突风险。三是梳理各类专项风险防控的内容，甄别哪些属于业务工作任务和要求、哪些属于内部控制内容，提出内控目标，建立流程，明确重要节点和相关控制措施。四是强化内控委的职责，内控委不仅要制定规矩，还要对重大事项作决定。内控委要定期开会听取内控办（内控委下设办公室简称内控办）关于内控情况的汇报，内控办要提出风险评估和定级的意见以及改进建议。五是内部控制基本制度适用于部内各司局和专员办，部属事业单位和企业根据基本制度制定本单位内部控制操作规程。

2014年11月5日，财政部部长楼继伟在财政部落实党风廉政主体责任暨实施内部控制工作会议上做出重要讲话，全面部署财政部实施内部控制工作。楼继伟部长指出，财政部建立和实施内部控制，是贯彻党的十八届四中全会决定精神的重大举措，是完成财税体制改革任务的必然要求，是落实党风廉政建设主体责任、防控廉政风险的有效手段。实施内部控制是财政制度建设的一件大事，在当前和今后一个时期，部内各单位要将建立和实施内部控制作为重要工作来抓，切实加强对本单位内控工作的组织领导，精心筹划，周密安排，确保财政部内控工作有序、有力、有效推进。实施内部控制工作要发挥每个干部的积极性，领导干部要带好头，要牢固树立内控理念，拿出自我革命的勇气，尽快实现由“要我内控”到“我要内控”的理念转变，积极引导干部职工将内控意识贯穿于日常工作中，有效防范各类业务风险，确保财政干部廉洁和财政资金安全。

2014年12月29日，在全国财政工作会议上，楼继伟部长明确指出，在财政系统全面加强内部控制建设势在必行。这不仅是贯彻党的十八届四中全会决定精神的重大举措，有利于保障财税改革任务顺利完成，也是把权力关进制度的笼子、防范廉政风险的需要。通过流程再造和信息化手段的运用，实现管理控制的程序化和常态化，有利于促进机关运转严谨有序和业务开展稳健高效。楼部长向与会代表介绍了2014年以来财政部内部控制建设取得的进展，要求各地财政部门要高度重视，结合实际，尽快研究建立和实施本单位内部控制制度。各级财政要上下联动，共同努力把这项工作做好，增强财政部门落实党委政府决策部署的执行力，有效防范各类业务风险，确保财政干部廉洁和财政资金安全。

二、建立健全财政内部控制管理的组织架构

建立健全内部控制管理的组织架构是有效开展内部控制工作的保障。2014年10月30日，财政部印发了《财政部关于成立内部控制委员会的通知》，成立了由党组书记、部长楼继伟担任主任，常务副部长和主管监督检查局工作的副部长担任副主任的财政部内部控制委员会（简称内控委），统筹领导财政部内部控制工作。内控委成员包括监督检查局、巡视工作办公室、办公厅、人事教育司、驻部监察局、机关党委（纪委）、条法司、综合司、税政司、预算司、国库司、国际经济关系司、信息网络中心等13家单位主要负责人。

内控委下设办公室（简称内控办），承担内控委日常工作，主要职责包括：一是牵头拟订内部控制制度，审核八类专项风险管理办法与工作流程，审核各单位内部控制操作规程与工作流程，组织对专项风险管理办法和内部控制制度有效性检查、考核和评价，对各单位内部控制存在的问题研究提出处理意见并向内控委报告。二是对各单位的内部控制情况实施监督，报告内部控制体系运行情况。三是对风险事件进行调查，提出解决方案并督促落实。四是建立有效的沟通协调机制，组织对内部控制中存在的问题进行研究并制订解决方案。内控办设在监督检查局，成员单位由巡视工作办公室、办公厅、人事教育司、驻部监察局、机关党委（纪委）组成。内控办主任由监督检查局局长担任，巡视工作办公室、办公厅、人事教育司、驻部监察局、机关党委（纪委）各派一位司级干部担任副主任。

为完善内部控制管理组织架构，将内部控制工作落实到部内每一家单位，内控办2014年11月2日印发了《关于印发财政部内部控制委员会办公室组成人员及各单位内部控制管理人员名单的通知》， 明确了部内各单位的内控管理岗（司局级）和内控联络员（处级），负责具体落实本单位内部控制工作。

三、建立完善财政内部控制制度体系

内部控制制度建设是有效开展内部控制工作的基础。2014年11月1日，财政部正式颁布实施了《财政部内部控制基本制度（试行）》（简称《基本制度》），这是财政部内部控制建设的总则和纲要，明确了内控基本原则和组成要素，搭建了财政部内部控制的基本架构，提出了内部控制的总体目标，标志着财政部内部控制制度建设的大幕开启。《基本制度》明确提出财政部内部控制制度体系分为三个层次，即基本制度、八个专项内部控制办法和各单位内部控制操作规程。《基本制度》还提出了内部控制的五种方法，即不相容岗位（职责）分离控制、授权控制、归口管理、流程控制和信息系统管理控制； 提出了法律风险控制、政策制定风险控制、预算编制风险控制、预算执行风险控制、公共关系风险控制、机关运转风险控制、信息系统管理风险控制和岗位利益冲突风险控制等八个主要业务风险的控制措施；明确了内控委、内控办以及部内各单位内控方面的职责划分，并对内部控制的检查和报告等程序作出了相应规定。

按照财政部党组统一部署，八个专项内部控制办法分别由办公厅、综合司、条法司、税政司、预算司、国库司、国际经济关系司、人事教育司和信息网络中心等9家部内单位牵头负责。《基本制度》发布之后，各专项内部控制办法牵头单位及内控办共同努力，加班加点，数易其稿，拟定了八个专项内部控制办法。经2014年11月27日召开的内控委会议审议原则通过，内控办组织各单位进一步进行了修改完善，2014年12月28日财政部印发了《财政部关于印发〈财政部法律风险内部控制办法〉等专项内部控制办法的通知》。八个办法对财政部业务重点领域和主要流程进行了认真梳理，抓住了一级流程中的重要环节和控制节点，分析了可能存在的重大和一般风险，确定了责任人，提出了切实有效的防控措施，强化了内部权力制约。为达到党风廉政建设主体责任“一岗双责”的要求，八个办法特别明确了部领导和部内各单位一把手的责任。同时，八个办法将业务风险防控与廉政风险防控有机结合，将每个重要环节的廉政风险防控措施纳入办法中。八个办法对主要业务流程细化到每个具体环节，做到过程留痕、责任可追溯。在体例上，八个办法按照业务操作手册的形式编写，每个业务流程都归纳了主要控制环节，梳理出存在的重大和一般风险，明确了责任方，提出了切实可行的防控措施，并配以流程图，以保证办法的实用性和可操作性。八个专项内部控制办法的出台，标志着财政部内部控制体系进一步完善，各主要业务流程的风险管控有了制度基础。按照内控委决定，2015年内控办将牵头组织制定统一的专员办内部控制制度，部内各司局、部属各单位也将完成针对各单位内部二级、三级业务流程的内部控制操作规程的拟订工作。届时，以《基本制度》为核心，八个专项内部控制办法为支柱，各单位内部控制操作规程为基础的财政部三级内部控制制度体系将搭建完成。

四、建立财政内部控制运行机制

根据财政部党组决定，内控办牵头起草、广泛征求意见后，经内控委审议通过并发布了《财政部内部控制委员会议事规则》，这是财政部内部控制委员会的第一部工作制度。《议事规则》规定，内控委实行会议议决制度，分为例会和专题会议。内控委例会原则上每半年召开一次，议决的主要事项为：听取内控办工作汇报，部署内控重大事项和管理措施；内控基本制度、专项内部控制办法的拟定、修订事项；内控委年度工作计划、内控办年度专项检查计划；内控委年度工作报告、内控考核评价结果及运用等事项；风险事件解决方案，风险定级、责任追究、改进现行制度的建议等事项；其他需要例会议决的事项。内控委专题会议根据实际需要召开，专题研究内控相关事项。

2014年11月27日，财政部部长楼继伟主持召开了财政部内部控制委员会第一次会议，审议通过了《财政部法律风险内部控制制度》等八个专项内部控制办法和《财政部内部控制委员会议事规则》，明确要求为构建完整的财政部内部控制制度体系，部内各司局、部属各单位要按照《基本制度》及各专项内部控制办法，认真梳理本单位内部业务流程，拟订本单位内部控制操作规程。会议要求内控办牵头在2015 年3月底前完成专员办统一的内部控制办法，并与各牵头单位共同做好内控专题培训，提出人事教育司、干教中心要将内控相关培训工作纳入财政部干部培训计划，今后新录用公务员任职培训要将《基本制度》和八个办法作为主要内容，工作伊始就要树立廉政风险防控和业务风险管控意识。会议还要求，《基本制度》和八个办法试行一段时间后，内控办要根据试行和修订完善的情况，适时在财政系统内推广内控理念和具体制度办法。

五、地方财政部门内部控制工作取得初步进展

各地财政厅（局）高度重视楼继伟部长关于加强财政系统内控建设的有关指示和部署，紧紧抓住机构设置和制度建设两个重点，稳步推进内控体系建设。

（一）17个省市成立内控管理机构。河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、吉林、甘肃、安徽、海南、山东、重庆、江西、江苏、上海、厦门、宁夏、宁波、青岛等17个省（区、市）成立了财政厅（局）内部控制委员会，厅长任内控委主任，分管副厅长及相关厅领导分别任内控委副主任，内控委成员由相关处室主要负责人组成，内控委下设办公室。其中，内控办设在监督检查局的有内蒙古、甘肃、黑龙江等13个省区，设在其他处室的有4个省市：吉林设在内审处，上海设在办公室，宁波设在综合处，青岛设在法规处。

（二）制度建设取得初步进展。河北、青岛、江苏、江西、辽宁、安徽、海南、吉林、山东、黑龙江、广西、宁夏、西藏、宁波、厦门等15个省（区、市）已经依据《财政部内部控制委员会议事规则》和《财政部内部控制基本制度（试行）》等文件，结合本地实际情况制定下发了内部控制基本制度和实施办法。贵州、湖南、河南、广东、云南、青海、福建、新疆、大连等9个省（区、市）也开始着手制定相关制度和措施。

（三）机制建设亮点纷呈。部分财政厅（局）将内控工作与绩效管理、投资评审等工作有机结合，内控机制建设方式多样。如甘肃省结合《省政府办公厅关于印发“三张清单一张网”工作方案的通知》要求，将内控工作与制定权力清单相结合，统筹协调推进各项工作开展。广东省2014年底研究制定了《广东省财政厅省级财政专项资金内部控制管理暂行规定》，从管理范围、职责分工、管理要求、内部监督、责任回溯等方面对省级财政专项资金内部控制管理进行全面规范。四川省组织开展2014年厅机关风险防控管理工作检查考核，在各处室、单位认真自查的基础上，抽取6个处室（单位）进行检查考核，对未抽查单位上报资料进行复核，对各单位进行综合评定打分，检查考核结果作为绩效考评打分及评价各处室（单位）党风廉政建设工作开展情况的重要依据。

（财政部监督检查局供稿，杨 健执笔）

推进机构改革和职责调整为深化财税体制改革提供组织保障

党的十八届三中全会决定指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，2014年6月中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》指明了深化财税体制改革的目标、任务、时间表和路线图，这些都对财政部门更好地履行职能提出了新的更高要求。2014年，财政部党组积极推进内设机构和职责调整，努力建设适应大国财政要求的高素质干部队伍，为深化财税体制改革提供坚强的组织保障。

一、机构改革和职责调整的必要性

财政部现行机构设置和职责分工是以2000年部门预算改革为基础构建的，期间虽然在2003年、2006年、2008年作了一些调整，但随着经济社会形势发展变化和财政改革不断深化，现行机构设置、职能定位和职责分工中暴露出一些不适应财政改革和财政工作要求的问题。主要是宏观政策研究、综合统筹职能比较薄弱；简政放权、发挥市场机制作用不到位；有的职责比较分散，存在交叉重复、政策碎片化现象；工作协调不够，业务流程亟待优化等。针对这些问题，亟需对现行内设机构和职责进行调整。

二、机构改革和职责调整的指导思想和基本原则

（一）指导思想。根据党的十八大和十八届二中、三中全会关于全面深化改革的部署，以及国务院关于加快政府职能转变的要求，结合财政改革发展的实际需要，建立健全权界清晰、分工合理、权责一致、协调配合、运转高效的内设机构和职责体系，为深化财税体制改革、建立现代财政制度提供有力的组织保障，为促进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

（二）基本原则。一是强化政策研究，促进深化改革。强化宏观思维、改革意识，加强对重大财税改革、重要财政政策的研究、谋划，统筹推进财税改革并支持相关领域改革，更好发挥财政部门作为宏观经济管理部门的积极作用。二是强化归口管理，提高行政效能。进一步注重统筹协调，对职责类同或相近的有关事项归口管理，减少交叉重复，杜绝相互推诿扯皮，做到定位准确、边界清晰，权责一致、人事相符，各司其职、各负其责，分工协作、科学高效，形成协调联动的合力。三是强化预算管理，促进全面规范。按照建立全面规范、公开透明的预算管理制度的要求，增强预算管理的完整性，加大各类预算统筹衔接力度，同时完善预算编制流程，提高预算编制的科学性、规范性。四是强化内外统筹，突出大国财政。牢固树立大国财政理念，整合、重组、完善涉及国内外财经事务的有关内设机构和职责，加强政策协调，形成内外上下左右协调联动、共同发展的合力，更好地维护国家利益。五是建立内控机制，落实依法行政。认真落实依法治国方略，清理规范各项管理制度，建立完善制度实施的保障机制，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，实现依法合规运行。

三、机构改革和职责调整的主要内容

（一）部机关机构改革和职责调整。

1.调整、撤并部分司局。一是成立政策研究室。按照深化财税体制改革、建立现代财政制度和要求，为进一步加强重大财税改革、宏观经济政策研究工作，成立政策研究室，主要承担经济社会、财政工作重大问题研究，提出财税改革和重要财税政策建议，提出财政支持相关领域改革发展建议等职责。同时承担财政部全面深化改革领导小组办公室的工作。二是撤销国务院农村综合改革工作小组办公室作为独立内设机构的设置。根据中央关于不增加内设机构的要求，考虑到农业税取消后，国务院农村综合改革工作小组办公室承担的改革任务已基本完成，因此撤销其作为独立内设机构的设置，相关职责划入农业司，同时农业司加挂“国务院农村综合改革办公室”牌子。三是改造企业司为资产管理司。为贯彻落实党的十八届三中全会关于“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”的要求，统一归口管理行政事业单位和企业的国有资产，将企业司改造为主要以国有资产所有者身份履行国有资产管理职责的内设机构，相应更名为“资产管理司”，主要承担中央行政事业单位国有资产管理，除国有金融资产、国有文化资产、以及烟草、邮政、铁路三个行业之外的国有企业资产管理，国有资本经营预算管理，研究提出支持企业兼并重组及国有企业改革的财政政策，支持国企改革相关专项资金管理等职责。四是重组国际司、对外财经交流办公室，成立国际经济关系司、国际财金合作司。为适应大国财政要求，统筹协调对外财经交流与合作，将国际司、对外财经交流办公室及部分金融司职责进行重组、调整、划转，成立国际经济关系司（港澳台办公室）和国际财金合作司。国际经济关系司主要承担有关国际多边和双边财经对话、合作，财政部外事工作管理，涉及港澳台的合作与交流等职责；国际财金合作司主要承担有关国际金融组织（国际机构）投融资、技援、资金管理，外国政府贷（赠）款管理，有关国际金融组织（国际机构）中国理事和执行董事办公室管理等职责。

2.调整、划转部分司局职责。按照同一事件由一个司局负责的原则，对职责类同或相近的有关事项归口管理，整合分散在不同司局的相同或类似职责。一是按照统筹预算管理的要求，将综合司承担的部分预算管理职责分别划转到预算司和税政司。二是按照加强归口管理要求，将经济建设司承担的涉农、涉水方面的专项资金管理职责划转到农业司，将预算司承担的部分部门住房改革预算管理职责划转到综合司，将行政政法司承担的部分援外优惠贷款管理职责划转到金融司。三是按照强化部门预算管理要求，根据部门预算和政策职责归属同一司局的原则，将行政政法司承担的部分部门预算管理职责，分别划转到教科文司、社会保障司、国防司；将农业司承担的部分单位预算管理职责划转到预算司。四是按照加强内部控制要求，适应专员办转型需要，对监督检查局部分职责进行调整，将其承担的专员办总体业务归口管理职责划转到预算司。监督检查局主要职责调整为，承担财政部内部控制管理及内部控制委员会日常工作，内部审计工作，财经纪律监督，会计信息质量和注册会计师行业职业质量监督检查，财政系统及部内各单位执行财政法规、政策、制度情况和预算执行情况监督检查等。

3.建立健全协调机制。按照建立权界清晰、分工合理、权责一致、协调配合、运转高效的内设机构和职责体系目标，财政部在调整内设机构和职责的基础上，进一步梳理完善业务流程，对涉及多个司局的重大事项建立起合法合规性审核机制、内部控制机制、涉农资金整合协调机制、财政科技资金协调机制、政府和社会资本合作（PPP）工作协调机制、政府会计工作协调机制、涉外事项协调机制、财政信息化建设协调机制等8个内部协调机制，为进一步明确责任、整合资源、加强协作、提高效能奠定了基础。

（二）财政监察专员办事处机构改革和职责调整。

1.调整专员办内设机构。2015年5月，根据财政部党组关于财政监察专员办事处（简称专员办）转型的决定精神，为实现“将专员办业务嵌入预算编制、预算执行、决算管理等财政主体业务，实现从以检查业务为主向财政预算管理为主转变、以事后检查为主向事前事中监管为主转变，进一步提高中央财政预算管理的科学性和有效性”的目标，对专员办内设机构进行了调整。调整后，专员办内设机构原则上设置为办公室、业务一处、业务二处、业务三处、业务四处、监督检查处。

2.强化专员办的财政预算监管职责。随着财税体制改革不断深入，专员办现有业务存在的与财政主体业务衔接不够、部分业务与有关部门交叉重叠等问题日益凸显，为进一步加强财政预算管理，有效执行财税政策，维护财经秩序，2014年10月，财政部发文要求专员办调整工作重点，强化财政预算管理。按照立足财政预算、规范工作程序、就近有效监管、配套保障到位的基本原则，专员办加强财政预算监管工作的主要内容包括：开展属地省区中央预算单位预算管理，审核中央对地方转移支付资金预算相关基础材料并监督转移支付资金预算执行，监督中央重大项目预算执行和财务管理，监督国家重大财税政策执行情况，监督中央预算收入执行和国库业务等。为配合专员办加强财政预算监管工作，财政部还制定了专员办财政预算监管工作程序，调整了各类业务归口管理单位，明确了各项具体业务指导司局，调整了内设机构设置和处室工作职责。

（三）部属事业单位机构改革和职责调整。

1.改造投资评审中心。根据中央关于深化预算管理制度改革的决定精神，将部属事业单位“投资评审中心”改造为“预算评审中心”，主要承担部门预算项目审核评估，具体项目支出标准建设，中央部门预算绩效评价，专项转移支付定期评估，中央财政投资项目工程概预算、竣工财务决算评审等职责。改造后，预算评审中心将参与预算编制过程，使预算评审成为预算编制的必经程序，进而形成预算编制、执行、监督与绩效考评相互衔接相互制约的工作机制。预算评审中心的主要联系司局由经济建设司调整为预算司。

2.调整中国清洁发展机制基金管理中心。按照国务院关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的要求，部属事业单位中国清洁发展机制基金管理中心加挂“财政部政府和社会资本合作中心”牌子，增加承担政府和社会资本合作的政策研究、咨询培训、能力建设、信息统计、国际交流等职责。

3.亚太财经与发展中心更名。为适应对外财经交流发展新趋势新要求，支持亚太地区开展财金领域能力建设，亚太财经与发展中心（与上海国家会计学院合署办公）升级为亚太财经与发展学院，以进一步发挥其在培训、研究、论坛等方面的功能，并在此基础上面向亚太地区发展中经济体优秀中青年官员开展专业硕士学位教育。

在调整内设机构和职责的基础上，财政部印发了《财政部各司职责范围暂行规定》和《财政部各司间工作关系划分暂行规定》，对各司局职责范围进行了全面梳理和界定，进一步理顺了各司间的职责关系和工作关系，完善了内部控制体系，为加强统筹协调、提升工作效率，落实简政放权、加快转变政府职能、顺利推进财税体制改革提供了制度保障。

四、结合机构改革和职责调整，加强财政干部队伍建设

财政部党组始终把推进机构改革和职责调整与加强干部队伍建设相结合，不断健全完善干部培养和使用机制，着力加强领导班子和干部队伍建设，为全面深化财税体制改革提供了有力的人才保障和智力支撑。

（一）干部人事制度体系进一步健全。在谋划和推进机构改革的同时，按照党的十八大、十八届三中全会提出的“坚持党管干部原则，构建有效管用、简便易行的选人用人机制”，“打破干部部门化，加强干部跨条块跨领域交流”，“改革和完善干部考核评价制度”等一系列新的重大部署，财政部党组制定印发了《中共财政部党组关于加强新形势下干部人事工作的意见》这一新时期加强干部人事工作的纲领性文件，明确了新形势下干部人事工作的指导思想、基本原则、工作目标和主要任务。在此基础上，制定出台了干部选拔任用、考核评价、交流锻炼、教育培训、监督管理、事业单位领导体制等方面的一系列制度办法，初步形成了具有内在逻辑架构关系、科学规范的干部人事制度体系。

（二）领导班子结构进一步优化。一是结合内设机构和职责调整，加强部机关司级领导班子建设。以内设机构和职责调整为契机，组织开展了部机关司级干部选拔任用工作，与此同时，组织司级干部在部机关各司局之间以及部机关、专员办、部属单位、部外相关单位之间进行了交流轮岗，进一步优化了各司局领导班子结构，增强了领导班子整体功能。二是适应专员办业务转型，加强专员办领导班子建设。根据“专员办业务嵌入财政主体业务，实现从以检查业务为主向财政预算管理业务为主转变、以事后检查为主向事前事中监管为主转变”的要求，组织开展了专员办司级干部选拔任用工作，一批熟悉预算监管业务的干部进入专员办领导班子，为加强专员办财政预算监管工作、顺利实现业务转型奠定了重要基础。三是不断完善事业单位党的领导体制，加强事业单位领导班子建设。根据中央文件精神，财政部党组在中国财政杂志社等6家直属事业单位陆续实行了党委领导下的行政领导人负责制，进一步发挥党组织的领导核心作用。组织实施了事业单位领导班子成员补充配备工作，在各事业单位初步建立起适应不同类型事业单位特点和改革发展稳定要求的领导班子。

（三）干部队伍整体素质进一步提高。一是加强处级干部选拔任用工作。通过处级干部选拔，进一步激发了广大干部干事创业的积极性，形成了全面推进财税体制改革的强大正能量。同时，一大批年富力强、素质过硬、表现突出的干部走上领导岗位，为财政改革发展补充了新生力量。二是加大交流力度，多岗位培养锻炼干部。结合机构改革和职责调整，积极推动干部跨单位、跨处室交流，拓宽了干部视野，提高了综合素质和能力。三是坚持从严管理，加强干部监督工作。贯彻落实新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，在讨论决定任职人选前，严格执行拟任职人选个人有关事项报告重点抽查核实制度。根据中组部统一部署，组织开展了领导干部在企业和社团兼职的清理规范、“裸官”岗位调整、超职数配备干部专项治理等工作，加强对领导干部的日常监督。

（财政部人事教育司供稿）