惠农专项资金领域渎职案件的防控

●秦连鹏 冯志华 徐莹莹/文

*河南省平舆县人民检察院［463400］

近年来，为解决“三农问题”，中央、地方各级政府先后出台了一系列惠民政策并投入了大量专项资金，用于推动农村经济发展，维护民利民生。但是，随着各种专项补助资金的增多，惠农专项资金领域的渎职犯罪案件也呈多发、高发态势。对此，应围绕农村粮食直补、农民专业合作社、农村合作医疗、农村危房改造、“雨露”计划、“一事一议”等重点项目，通过“查系统、系统查”的方法积极开展查案工作，进一步规范财政专项资金的管理使用，切实维护广大农民兄弟的利益。

一、惠农专项资金领域渎职犯罪案件的主要特点

通过对所查案件的深入分析，惠农专项资金领域渎职犯罪呈现下列特点：

第一，涉案资金种类多、覆盖面广。从某区立案查处的专项资金领域职务犯罪案件12件17人看，共涉及8类国家惠农惠民专项资金，即“粮食直补”专项资金领域职务犯罪案件1件1人，“公共卫生”专项资金领域职务犯罪案件2件2人，“畜牧养殖”专项资金领域职务犯罪案件1件2人，“一事一议”专项资金领域职务犯罪案件1件2人，“农民专业合作社”专项资金领域职务犯罪案件1件1人，“雨露”计划专项资金领域职务犯罪案件1件2人，“农村危房改造”专项资金领域职务犯罪案件3件4人，“农村合作医疗”专项资金领域职务犯罪案件3件5人。几乎每一类专项资金都存在渎职犯罪行为。

第二，发案领域多，社会危害严重。惠农专项资金领域渎职犯罪主要集中在农业、畜牧、民政、财政、卫生等领域。此类犯罪直接侵害国家惠民政策的落实和人民群众的切身利益，不仅会造成国家资产的流失，甚至还有可能激化社会矛盾。如犯罪嫌疑人代某在任某乡卫生院院长期间，擅自决定把县卫生局拨付给该乡卫生院的公共卫生资金中的53.40万元用于给退休人员发工资、抚恤金和给非公共人员发工资及补助以及归还该院药品欠款等，致使公共卫生专项资金并未真正用于为人民群众开展卫生服务等工作，侵害了国家及人民群众的利益，致使部分群众多次上访，造成恶劣影响。

第三，涉及资金和人员较为分散。惠农资金属于方面性、群体性补助，虽然总额多，但覆盖人数较多，单笔资金较少，较为分散。通常情况下，一项惠农资金涉及全县数十人、数百人，甚至数千人，每人每年受惠的金额多则数千元、少则数百元。

第四，作案手段隐秘，方式多样。从表面上看，有关惠农资金的监督管理和使用，各种应有的手续都比较齐全，从账册到审批手续、发放手续、检查验收手续等一应俱全，但有的做假账，有的在审批材料、发放手续、检查验收等方面造假，导致大量惠农资金通过虚报账目和各种虚假手续被挪用、挤占、套取。

第五，涉及罪名较为集中。从目前查办的专项资金渎职犯罪案例来看，涉嫌罪名大多为滥用职权罪、玩忽职守罪，其中又以玩忽职守罪居多。

二、惠农专项资金领域渎职犯罪原因分析

第一，法律意识淡薄，思想认识不到位。一些单位和个人对专项资金管理和使用的严肃性认识不足，不能从思想上给予足够重视，认为只要个人不装腰包怎样使用问题都不大。因此，一些项目实施单位为了单位小团体利益，置国家、集体利益于不顾，随意挤占、挪用专项资金。例如，某区检察院反渎部门在查处农村危房改造项目资金领域渎职犯罪案件中发现，部分乡镇人民政府为了本单位“小团体”利益，挤占、挪用专项资金用于建敬老院、清真寺等。

第二，管理制度不健全，缺乏执行力。一是专项资金未设专帐专户管理。专项资金管理办法明确要求资金使用单位须设立专门银行帐户进行专户存储，但查案发现，部分单位未能严格执行，而是将专项资金与单位经费帐户混存混用，造成专项资金收入核算不清。二是专项资金发放不透明。相关职能部门对专项资金的发放，未能严格落实“三公开”规定，即对发放对象进行公开、对人数进行公开、对金额进行公开，资金的管理、使用缺乏透明度，缺乏完善的公示和举报机制。三是专项资金审核、报批程序不严格。部分监管人员的责任心不强，在专项资金的审核、报批、验收、发放过程中，不严格依照法定程序、条件认真审核，甚至敷衍了事，为犯罪分子提供了可乘之机。

第三，监督机制不完善，权力缺乏制约。一是管理部门多、权责不明、责任落实不到位。据统计，上级财政每年拨付到县财政的专项资金多达40余项，参与资金管理的部门有20多个，部分专项资金从立项、申报、审批、验收、资金拨付涉及的监管部门就有三四个，出现多头监管、责权不明等现象。二是财政部门与项目主管部门管理脱节。按照政策规定，财政部门应对各种专项资金的使用情况进行监管。但在实际工作中，财政部门往往只负责拨付资金，对资金的使用情况并不跟踪问效，与其它资金管理部门缺乏沟通，管理出现脱节，为渎职犯罪提供了滋生土壤。

三、防控惠农专项资金领域渎职犯罪的建议

针对惠农专项资金领域渎职犯罪具有的发现难、取证难、突破难等特点，检察机关反渎部门应在调查和分析该类案件特点和犯罪原因的基础上，探索并实践一套行之有效的办案方法。

（一）探索案源收集新机制

第一，建立案件线索移送制度。在查处惠农专项资金领域渎职犯罪工作中，如果只是依赖举报、移送或是等案上门，案件不仅办不成，就连发现都很困难。因此，在畅通举报中心受理、纪检部门交办等工作基础上，主动加强与教育、卫生、民政、农业、畜牧等重点民生领域行政部门的沟通和联系，建立起协调、畅通、快捷的案件线索移送和情况反馈机制。行政机关在行政执法过程中，如果发现资金使用人截留、挤占专项资金涉嫌犯罪的，要依法移交检察机关，检察机关对构成犯罪的及时立案查处。

第二，完善检察机关内部移送和协查制度。反渎部门与本院反贪、侦监、公诉、控申、预防等部门负责人密切沟通联系，共同制定规范性文件以建立健全以内勤为联络员的内部信息反馈、通报线索受理等机制，畅通案件线索内部移送渠道，增强自行发现线索的能力。同时，全面推行重大复杂案件公诉部门提前介入机制，引导反渎部门全面收集证据，准确认定犯罪和适用法律，确保办案质量和办案效率。

第三，推行“两法衔接”信息共享工作机制。检察机关反渎部门应积极推行“两法衔接”，同县财政局、教育局、农业局、民政局等行政单位共同召开查办和预防惠农专项资金领域渎职犯罪工作联席会议，共同建立和完善案件线索移送、信息共享、案件咨询、情况通报等案件信息共享机制。各成员单位要提高思想认识，加强对专项资金的使用和监督管理，及时向检察机关移送发现的职务犯罪线索，并在农业专项资金审批和验收时向检察机关通报，或要求派员参加验收等；检察机关要主动向各成员单位通报开展查办惠农专项资金领域渎职犯罪工作动态、进展成效和典型案件，真正做到信息互通、资源共享。

(二)探索侦查办案的新模式

第一，精心组织、周密部署是成功办理惠农专项资金领域渎职犯罪案件的重要前提。查办惠农专项资金领域渎职犯罪案件时，如何突破案件并及时固定证据，排除干扰非常重要。必须要求有严谨细致的侦查方案，必须有统一的组织和部署，才能取得好的侦查效果。要盯准专项资金领域犯罪案件高发的系统，摸清发案规律、特点，查办难点，选准突破口，同时实行侦查一体化，取得上级院的支持和配合。

第二，统一调配，形成查案整体合力是成功查处专项资金领域渎职犯罪的关键所在。惠农专项资金领域渎职犯罪需要调取、查证、印证的资料较多，这就需要指挥者对参与办案的人员统一指挥，果断决策，使办案人员能够互相配合，协同作战，通过合理调配警力，充分发挥干警的聪明才智，才能以最快的速度获取可靠的证据，提高侦查破案的整体效能。

(三)探索教育培训新机制，提高突破案件的能力

惠农专项资金的种类多、数额大、管理部门多、涉及的部门也多，各项目资金管理部门除了依据国家法律、法规进行管理外，还都有自己行业内部规章、制度，而这些行业性规章、规定又恰恰是判定有关人员是否渎职、失职的重要依据。所以，要想成功查办惠农专项领域渎职犯罪案件，必须有一批既精通法律法规又了解项目资金管理部门行业性规章制度的办案骨干。检察机关反渎部门应从办案实际出发，积极采取措施提高干警的案件突破能力。一是加大各行业部门法的学习。加大反渎干警的培训力度，创造条件让干警学习各行业管理知识，通过办案实践，努力成为通晓某些行业管理规定的专门人才。二是博采众长，不断借鉴学习。办案的同时，检察机关反渎部门要经常组织反渎干警“走出去、请进来”，与兄弟县院相互交流侦查经验，畅谈办案体会，使一些办案模式更加成熟。要充分利用检察内网平台，积极分析、探讨兄弟院反渎职侵权侦查的典型案例，结合本地实际情况，主动出击寻找类似相关方面的案件线索。

(四)探索预防工作新机制，确保专项资金安全运行

为遏制和减少惠农专项资金领域渎职犯罪易发多发势头、保障专项资金运行安全，检察机关应推行惩防一体化、办案一岗双责等工作机制，努力从根本上消除犯罪隐患，让惠农政策惠及千家万户，让权力在阳光下运行，保障国家政策性资金完整的落实。

第一，加强组织领导，构筑惩防一体的组织保障。查办职务犯罪案件是预防职务犯罪的一种特殊手段。为起到查处办理一案、警示教育一片的效果，检察机关应推行惩防一体化、办案一岗双责等工作机制，即在内部成立由“一把手”任组长，党组成员任副组长，反贪、反渎、预防等相关职能部门为成员的惩治和预防专项资金领域职务犯罪工作领导小组。反贪、反渎干警既是案件承办者，又是个案预防责任的承担者，在办案的同时还要做好职务犯罪预防工作，真正达到“惩防一体、惩中有防、以防促惩”的效果。

第二，完善项目报备制度，延伸法律监督触角。由于专项政策性资金的覆盖面广、涉及的部门多、部门法也多，作为法律监督者只有及时掌握这些法律法规，才能对行政执法部门进行有效的监督，因此，检察机关反渎部门要积极与县财政局、项目资金主管单位进行沟通联系，建立和完善了专项资金项目报送备案、跟踪监督等机制。检察院和项目主管单位都设一名信息联络员，形成一个相对固定的联络员网络，财政局、专项资金主管部门要定期把专项资金数额、投放对象、流转程序等材料报送给检察院信息联络员，检察院指派专人对专项资金的拨付情况进行检查监督，监督是否存在违法截留、挤占、挪用等问题，为查处职务犯罪、开展预防工作打下良好的基础。

第三，加大宣传力度，深化预防效果。采用法制讲座、送法下乡、走访等多种形式让广大群众了解国家及各级政府所制定的有关专项资金的政策、项目的申报程序、补助金额等，增强资金的透明度，切实保障农民群众的知情权和监督权。在搞好宣传教育的同时，结合典型案例有针性地开展警示教育，切实提高资金管理人员的法制意识及自律意识，增强抵御不正之风和预防职务犯罪的能力。