危机治理中的决策科学化探析

□蔡志强

(中共中央党校党建教研部，北京 100091)

随着我国改革的全面深化，经济社会发展的非均衡性问题引起党和政府的高度关注，市场化、工业化和城镇化推进过程中引发的社会矛盾加剧，各种危机事件将在较长时间内多发频发，并随着政府社会治理能力的增强和法治完善逐步下降。为此，完善危机治理、提高党委政府危机决策的科学化水平是新时期推进治理现代化的重要内容。

一、工业社会的不确定性要求建构危机决策新的形态

社会治理作为人类活动的基本框架，其主要功能在于确保文明的存续、社会的良序和发展的有效性。在这个过程中，有效克服危机、谋求社会和谐发展是治理现代化的价值归宿。当前，我国正处于治理形态转型期、社会矛盾凸显期、经济增速换挡期、社会结构调整期叠加的时代。经济快速发展中沉淀的各种问题、风险相互激荡，问题间的彼此催化，使得发展的不确定性激增，形成了体制机制调整时期的危机情境，危机和压力在经济、政治、文化、社会等领域交互传导，并使得各种风险能够借助开放社会的技术平台迅速放大。因此，健全危机决策、完善危机治理成为党领导政府和社会推进发展的重要内容。

在社会主义初级阶段，生产力不发达和社会制度不够完善的现实，导致政府与社会治理水平难以跟上城乡高速变迁的步伐。当我们越来越习惯依靠技术来保有社会管理的有效性的时候，风险社会的来临极易消解政府传统的管理路径和动员能力，并引致管理失灵、失范、失当等问题。尤其一些地方经济快速发展掩盖的安全隐患开始逐渐凸显，管理方面的短板问题使一些隐患极易演变成巨大的灾难。不久前发生的天津“8．12”爆炸事故造成了巨大的人员伤亡，并使得政府管理能力、规划水平和应急体制遭到社会的强烈质疑。事故发生后，国务院随即召开全国安全生产电视电话会议，要求深入开展危险化学品、易燃易爆品专项整治行动，做到全覆盖、零容忍、严执法、重实效。2015年6月1日深夜，导致400多位游客身亡的“东方之星”沉船事件发生后，交通管理部门立即叫停了类似船舶的运营，随后组织人员对船舶进行专项安全检查。这些强制性措施得到了社会各方面的积极支持。但是，2014年岁末上海外滩的踩踏事件发生后，上海取消了所有新年灯光秀活动，我国多地政府也紧急发表声明，取消各类聚会活动。这一系列旨在避免可能发生类似事件的举措在当时却引发舆论喧哗，视此类应对措施为“懒政”行为成为人们质疑政府危机决策能力的现实文本。许多人指责政府通过简单粗暴的不作为来避免风险与危机。天津爆炸事故发生后，一些城市基于安全考虑要求临近繁华区域的加油站停业整顿也遭到许多人的反对。有关国家治理体系和治理能力现代化的组织结构、制度建设和方法创新等问题不断被人们提及和讨论。

从一定层面上来讲，危机事件频发直接体现了政府与社会危机治理的缺陷。所谓危机治理(CrisisManagement)，是指组织为应付各种危机情境所进行的信息收集与分析、问题决策、计划制订、措施施行、政策调整、经验总结和制度修复的全过程。最早用于企业生产经营活动，此后逐渐应用于社会生活的各个领域。其目的在于预防、消除或降低危机所带来的威胁和损失，并努力实现危机转换，变危险为机遇，使政府或者社会组织克服困境，进入新的发展阶段。国务院将突发公共危机分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类。近年来我国发生的多起踩踏事件、安全生产事故和其他城市管理灾害事件，都可以视为危机事件，它反映了城镇化迅速推进过程中政府城市治理能力和社会群体的现代化水平滞后于城镇化发展的现实。这些事件的频繁发生也表明，作为我国治理现代化的重要表征，许多地方政府在推进治理过程中，危机决策体系还有缺陷，领导干部的危机决策能力和水平有待进一步增强。

中国正处于城镇化、国际化、市场化、工业化的重要阶段，同时也是中国社会加速转型、加快崛起和加剧变革的关键时期。旧有的制度体系、社会运行结构发生剧烈变迁的情况下，如何有效完善治理框架，推进制度成长，最大限度地化解可能存在的不确定性，是决策者和管理者包括分化社会中所形成的多元主体都必须注意把握的基本问题。罗森塔尔指出，危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。［1］P3无论是生产生活中的疫病防控危机、群众集会中的踩踏事件还是管理缺陷造成的事故灾难、群体性事件，或者发展中出现的环境问题引发的社会危机，都是工业社会的常见问题，也是治理过程必须面对的重要问题。乌尔里希·贝克指出:“风险和不安全感的总和，他们的相互助长或者中和——共同构建了工业社会的社会和政治动力。”［2］P105根据他的观点，风险是后工业社会的基本特征。而当风险无法克服的时候，危机事件就不可避免地发生。

实际上，无论我们如何表述现代社会，我们总需面对一个基本事实，那就是，当这个社会越来越依靠一个强大的技术系统来支持管理或者说治理的有效性的时候，技术本身的不确定性可以在转瞬之间改变甚至取消我们熟悉的管理路径，并导致原有的管理系统失灵。例如坚强的电网会因为遭遇百年不遇的暴雪或者一个工作人员的失误导致大停电并引发社会失序，一个管理有效的城市可能因为一场暴雨或者小雪导致交通系统瘫痪甚至造成人员伤亡。由此提出一个极为严峻的课题:从2003年非典危机后，我国逐步形成了覆盖全国的危机治理应急预案，也建构了覆盖城乡的信息系统，但是我国近十年来多发频发的群体性事件和各类管理危机恰恰表明，很多时候预警机制并没有发挥应有作用。例如在上海踩踏事件发生前，公安部门设置于高楼上的摄像头已采集到了大量人群高度密集的信息。遗憾的是，上海黄浦区相关机构并没有及时发出预警，也没有及时采取强有力的措施来节制人群向外滩流动，尤其是预警机制未能及时促发市、区两级公安联动系统。而就在同一天，北京国贸三期的跨年灯光秀却因为公安部门及时捕获人流密集的信息而被叫停。2015年6月“东方之星”沉船事故也提醒我们，在极端恶劣天气条件下，需要政府职能部门根据船舶运营情况和流域的复杂环境，及时发布预警甚至强制叫停游船夜航，以期避免夜航游船可能面临的倾覆危机。天津“8·12”爆炸事故以极其惨烈的方式警示市场主体、政府监管部门该如何通过最严格的管理来建构安全生产的标准，并及时开展危险化学品、易燃易爆品专项整治行动，落实安全生产责任和监管责任，确保处置科学有效。我们知道，任何时候，政府在法律框架内的强制力都是社会治理创新的基本要求。［3］在城市应急管理系统中，有关人群密集地区的人群管束机制、交通疏导机制以及相应的资源调集机制亟待形成应急联动的治理体系。在运营日趋繁忙的高速路网、高铁路网和江河水网的管理系统中，恶劣气候环境下基于安全需要的强制管理系统建构既是危机决策重要的组织内容，同时也是危机决策的重要支持系统。这个过程中，技术本身的精细化和规范化，一方面使得社会强制具有了物质前提，另一方面也决定了社会强制的必然性。在一个精密庞大的管理体系中，技术的强制性要求规制人们的行为，并通过规制来保障人们的生命财产安全和自由不受侵害。换言之，现代社会转型时期我国发展实践，必须面对各种不确定性可能造成的治理失灵和组织失位问题，形成保障基础秩序的组织体系和制度安排。

二、危机决策科学化是治理现代化的基础内容

乌尔里希·贝克指出，在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会再生产。“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。”［2］P15“风险社会从这个意义上是世界性的风险社会。”［2］P21亨廷顿也认为，经济增长不仅会用某一速度改善着人们的物质福利，同时还会以更高的速度增加着人们的社会挫折感。［4］P51现代化进程中的这些判断，应该成为我们完善治理、推进决策科学化的重要理论参考。

危机决策是治理实践的基础环节，也是治理有效运行的重要组成部分。从危机应对和决策科学化的具体实践看。首先，任何政策过程或者管理过程，都需要从最坏的结果出发，寻求最有效的制度系统和管理过程来避免最坏的情况发生。其次，当危机事件发生的时候，如何在时间有限、信息缺失和不确定性极高的环境里进行非程序化的决策，避免事态恶化，损失扩大，这是政府危机决策需要着力把握的基础问题。从这个意义上说，危机决策是常态决策在紧急状态下的应急反应，是领导干部极其重要的一项能力要求。在中国经济社会发展处于剧烈变迁的时期，生产力尚不够发达和社会制度有待完善的现实，决定了领导干部需要有更强的领导能力来防范可能发生的各种风险和危机，并努力实现各种经济社会发展目标。这一发展要求决定了领导干部尤其是主要领导干部一方面需要承担远比西方国家官员大得多的社会责任和政治责任，另一方面也意味着党的领导干部更需要拥有在不确定性极高的环境里推进社会发展常态化的应急决策能力。从危机治理的实践看，不仅仅是剧烈变化的发展中国家，即便在发达国家，领导干部和政府都要经历大大小小的各种危机。

很多时候，人类社会的演进是通过一次次的危机事件来凸显管理缺陷并推动制度变革、促使人们在危机中学会如何发展的。换言之，社会治理和制度的完善，是在一次次事件的解决过程中推进的，但是现代化的治理不能总是用巨大的成本和血的代价来弥补制度和管理的缺陷，而是要善于从危机中吸取教训，实现科学预应，努力避免和防范可能存在的各种危机。例如，“9·11事件”对美国乃至世界各国的危机治理体系都产生了重大影响，它促成和加快了美国及其他各国调整危机治理的机构，推进了危机治理体制的变革，并使得“危机管理”、“后果管理”同时向宏观的治理和精细的“事件管理”两个维度并行发展。我国经济社会发展中的各种事件也使得社会治理在组织完善、制度健全、方法创新、决策科学方面都有了长足发展。这样的治理和决策过程，是与科学治理理念的形成和社会理性程度的不断提高相联系的。现代社会中，如果管理者不能够实现技术改进和治理转型，依然靠传统的控制逻辑来进行危机决策，那么我们控制危机的过程可能就是过度耗损资源乃至会引发更大危机的过程。有效的危机治理，是在党委领导下由政府协调各种社会力量来完善组织结构，发挥制度功能，让不同主体清晰地知道自己在事件中拥有哪些权利、承担什么责任、扮演什么角色、履行什么职能，各种力量形成合力来应对不同性质与规模的危机事件。

三、危机治理决策科学化需要遵循的基本原则

治理中的危机决策要求政府、市场和社会组织把防范风险和危机，实现社会良序和发展目标作为决策的价值基础;把健全和完善法律、法规、政策作为决策的重要依据;在此基础上通过权威方式对社会系统及其运行环境进行组织、协调、监督和控制。我国社会管理向治理转型的过程中，治理框架从封闭性向开放性转变;治理方式从一维单向的“输入——输出”模式向多维立体交互模式转变;治理结构从单一性向多元性，从整体性向个体化、复杂性转变，治理过程呈现专门性向综合性衍变的特点。由此，危机治理决策就需要结合上述要素变迁加以调适，并形成有助于推进社会协商、治理绩效显著的决策绩效长期和即时的评价体系，以保障决策的科学性。

管理得以展开的现实基础是信息的不对称，危机决策一方面体现着决策系统的信息获取和促发应急的能力，另一方面，危机决策是常态决策在紧急状态下的映射，反映了决策系统统筹资源常态治理的行政能力。危机事件中的决策通常是信息缺失或者极度不对称情况下的非程序化决策过程。这对领导干部的决策能力是个巨大的考验。为此，危机决策需要坚持以下基本原则:首先，领导者需要最大限度地获取信息，这里所指的信息是真实的信息。网络时代信息传播的即时性、广泛性、复杂性和不确定性，使得信息传播日益呈现出从机构向个人过渡的趋势［5］P170，信息获取与传播的这一逻辑改变了领导干部危机决策的传统路径，并极大地加剧了决策中信息获取和梳理的压力。众所周知，在严格的责任追究体系里，一些领导干部或者事件直接责任人基于自我免责的期待或者自身获取信息的能力缺失，向上汇报事件及其原因的时候，往往很难或主观上并不愿意准确提供客观信息，甚至因为捂盖子造成信息缺省和失真。作为决策者，无论是否存在信息失真，都需要在信息不确定不匹配的情况下，调动已有知识和经验，对事态进行研判。第二，要能够在第一时间判断危机性质、区分危机类型，并启动相应的应急管理预案，避免冲突造成严重的生命财产损失。这里需要强调的是，在通常情况下，我国大量存在的各种危机主要是管理失范、管理缺陷引发的事件，如矿难、海难、生产安全事故、踩踏事件甚至包括股市危机等等。危机决策显然需要针对不同的危机类型，从管理有效的现实要求出发调动力量进行事态控制，避免信息传播失范，最后实现危机化解甚至转危为安。而这个过程需要坚持的最根本的原则就是人民生命价值优先于经济利益。第三，危机决策需要保障公众的知情原则。知情原则不是任何信息无差别的披露和传播，而是与人们生命安全息息相关的信息必须传达到相关人，那些可能因为人们防范心理缺失造成更大伤害的信息，应该尽可能快、尽可能早地提供给公众。天津“8·12”爆炸事故发生后，主流媒体前期的失位以及新闻发布会上对记者所提问题回应阙如，直接导致各种流言谣言肆意传播，政府公信度遭到严重损害。应该看到，在危机状态下，由于信息不完备，人们容易降低对官方宣传媒体的信任，增加对涉及人身和财产安全的流言信度。主流媒体的及时介入和权威机构的分析与信息公开，可以及时阻断流言传播，降低社会救治的成本，并能够培养人们的自信心和成熟心态。［6］当然，如何避免由于信息提供可能造成不必要的社会恐慌，这是需要通过专门的针对性的训练才能够得以达成，也是跟一个社会的成熟与理性程度息息相关的。第四是责权相当的原则。责权相当原则强调的是领导者在紧急状态下非程序化决策的基本权力，也表明分管领导者对危机事件负有的基础责任。危机事件中领导第一时间到达第一现场，不是仅仅表明领导的“在场”，而是要通过领导者权力运行来化解危机、克服危机造成的损失的。这里就有了常态治理中的权力运行结构的科学化安排和危机状态下的授权机制。

今天，我们探讨危机治理中的科学决策，党委、政府和各级领导干部需要明确一个基本常识，即治理现代化并不意味着社会没有冲突，而是冲突能够被治理机制的有效运行来解决和控制。从这个意义上说，危机治理中的决策科学化，必然体现为预应有效，治理完善。换言之，治理体系中的科学决策本身提供了一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。这个决策系统所要达成的治理目标包含了顺畅的社会流动机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、有效的矛盾疏导机制。这些机制的完善和有效运行要能充分发挥社会组织的功能，推动法治框架内不同主体承担相应的社会责任，换言之，危机决策作为信息不完备甚至资源缺乏状态下的非程序化决策，其科学性依然与资源提供的丰富性和完备性、与多元主体制度化参与水平高度相关。为此，常态治理中的党和政府要致力于完善社会组织，通过创造一个完善的法律环境来规范社会组织、完善社会组织网络，调集社会资源。通过行政体制改革把政府的部分职能返还给社会，让社会组织提供有效的服务，党委通过引导与协调政府、市场、社会之间的功能发挥，克服利益对治理过程的扭曲，保障危机决策和治理过程体现基本的社会公义。

四、危机决策需要强调的几个问题

第一，危机决策需要坚持峰值管理的原则。我们在分析治理中的各种问题时，不得不面对一个基本事实，即任何管理部门是不可能穷尽所有的不确定性的。这意味着人类不可能完全消除各种危机，因此，就有了危机决策中的峰值管理要求，即决策者需要为应对可能出现的危机先期储备物资和人力。但这种储备有可能因为没有发生事件造成人们的不理解甚至是不满。这是因为危机的性质和危害性决定了人们在进行危机预防的时候，往往具有一种矛盾心理，特别是当危机并非当下或者近期可能发生的时候，人们的利益诉求会在很大程度上影响危机预警的物质投入。危机预警的峰值管理概念反映的就是这种矛盾。因此，通过宣传教育和适度训练形成全社会对于危机预应的共识，增强公众在紧急状态下的自保和救护能力，是危机治理的重要内容，也是影响危机决策的重要条件。

第二，危机决策需要强化政府和各种社会组织科学配置资源的能力。很多时候，基于节约成本和管理方便的需要，大量应急管理的人才和资源并没有储备在量大面广的基层一线。这一现象对应急管理造成事实上的压力。当事件发生的时候，资源调集的时间越长，事态就越容易扩大。如果把宝贵的物质资源像撒胡椒面一样四处安置，既不符合管理要求，也不可能。这是危机治理决策过程中需要解决的最基本的问题。由此，危机决策强化了领导干部在复杂环境和信息不充分环境下对事态判断的能力和权威配置资源的能力。众所周知，中国危机治理过程在事实上存在着管理失位和管理过度问题。决策中因未能对可能发生的危机有清醒的认识和准确的把握，一旦事件发生，则惊慌失措，无力应对。或者事件发生后，再调集大量资源过度防范。其结果是政府或者职能部门不得不像救火队一样四处扑火，或者管理者为了避免危机发生，采取最高级别的防范措施，造成资源的巨大浪费和民力的过度消耗。当然，这个过程需要通过训练来形成社会与政府的共识，并形成事态化解的安全阀值。我国非典以来形成的预警分级体系已经日臻完善，但是在具体决策过程中，何时发布何级别的预警，限制人们行为的决策如何获得民众的支持和行动，都应该在决策体系中有清晰的思路。

第三，危机决策要形成风险评估体系并保障其良性运行。危机决策尽管是非程序化的决策过程，但是其决策组织体系的常态运行并不能因此出现功能阻滞的问题。我们知道，决策体系包括了权威决策机构、决策者集团、决策咨询机构和民间研究机构等构成。近年来，政府管理越来越多地通过风险评估来保障决策的科学性。地方政府决策也越来越重视发挥科研机构的作用，注重职能部门调研成果的运用。风险评估需要最大限度地涵盖政策中的各类利益相关者，以及政策执行过程可能造成的社会利弊。危机决策中，决策过程和决策落实可能存在信息失位和造成决策失范的细微因素，都应该被纳入到决策视野中，这就意味着组织者和管理者需要通过民主决策来保障社会参与的有效性，通过科学决策来实现问题解决的针对性和专业性，通过民主科学决策的有序推进来最大限度地降低可能有的风险要素。但是也要看到，常态决策中，不少机构的风险评估经常为着迎合领导决策意愿而进行，对可能存在的风险及其防范并没有真实的预应。在危机决策中，这些机构很难发挥关键作用。因此，建构完善的调研体系和预警机制，形成专家系统和决策者对社会风险和危机情境持续关注的信息沟通系统，对紧急状态下的决策科学性极为重要。大数据时代的技术支撑系统要能够为危机决策提供有效依据。今天的技术手段已经能够对重大活动中的异常情态、对人群密集程度和人流方向、对可能存在的不确定性进行有效监测。推进危机决策科学化，需要解决如何实现超量信息有效梳理，相关问题分类管理和异常信息准确研判，并尽快采取相应措施。

第四，危机决策科学化要有充分完备的应急法律依据。从2003年非典以来，我国已经初步形成了覆盖生产生活各个领域的应急预案，以及包括2007年颁布的“突发事件应对法”和“政府信息公开条例”在内的相关法律法规。这些法律法规提供了管理者决策重要的法律依据和行政准则。当前，还需要形成与治理体系和治理能力现代化目标任务相适应的法律体系，并通过多种举措来强化领导干部的法治思维和依法行政的能力。领导干部决策中是否遵循并体现法律精神和法治思维，直接影响应急管理的合法性和科学性。

但是我们也要看到，无论是危机决策还是治理实践中，法治框架还难以在短期内完全确立。一是社会主义初级阶段制度不完善的现实和我国危机治理的立法、普法、执法过程还存在较多不足，二是我国社会客观存在的法治意识不强与人们守法、用法意识较为淡薄的现实情况，使得依法行政、依法治理难以落到实处。社会治理过程中对法律的依存度不高，法律权威的建构过程较为缓慢，一个时期内，社会参与依然会呈现较强的非制度化特点。这些都需要在治理实践中进一步改革和完善。

［1］蔡志强．社会危机治理:价值变迁与治理成长［M］．上海:上海人民出版社，2006．

［2］〔德〕乌尔里希·贝克．风险社会［M］．何博闻译．北京:译林出版社，2004．

［3］蔡志强．社会强制与社会治理创新［N］．学习时报，2013－11－26．

［4］〔美〕塞缪尔·亨廷顿．变革社会中的政治秩序［M］．李盛平等译．北京:华夏出版社，1988．

［5］蔡志强．制度规范利益:党建创新与社会治理成长［M］．北京:中央党校出版社，2014．

［6］蔡志强．从流言谣言传播看社会管理创新［N］．学习时报，2011－04－19．