主任检察官办案责任制改革研究

●李维维/文

主任检察官办案责任制改革研究

●李维维*/文

主任检察官制度是检察官办案责任制的核心。当前在主任检察官办案责任制试点建设中主要存在主任检察官主体地位不明职权不清等一系列问题。在一系列问题中，如何实现主任检察官权责利的有机统一，以及如何避免该创新性制度重新陷入“行政化”的老旧窠臼，是目前亟待解决的重要问题。克服以上问题需要从以下几个方面着力：明确树立主任检察官相对独立行使检察权以及“权、责、利”相统一的基本原则；严格选任制度；积极探索配套制度的建立与改革，健全立法。本文试图通过以上合理化建议，为顺利构建我国主任检察官办案责任制搭建科学平台。

主任检察官 检察官办案责任制 配套改革

建立以主任检察官制度为核心的检察官办案责任制，完善办案组织形式，是推动新一轮检察改革乃至司法体制改革的重要课题。［1］所谓办案组织形式，指的是检察机关履行职能、办理案件时形成的组织关系、工作机制和行为样态。长期以来，检察机关以“层级审批”为主要形式的办案工作机制行政化色彩浓厚，在一定程度上影响了执法办案效率的提高和专业化办案人员的培养。修订后的《刑事诉讼法》进一步凸显了检察机关的诉讼职能，也对检察机关办案提出了更高要求。因此，在可为空间中推动检察机关办案组织形式和办案方式的司法化，推行以“完善办案组织形式、深化检察官办案责任制改革”［2］为主要内容的工作机制改革势在必行。

早在2000年1月10日，最高人民检察院就发布了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》（以下简称《方案》)，并就选任、待遇、监督、教育培训等多个方面进行了详细的规定，成为主任检察官办案责任制的前身。目前，就主任(主办)检察官改革试点的情况和经验来看，建立以主任检察官制度为核心的检察官办案责任制顺应了当前检察体制改革的整体目标，是推行检察改革的重要举措，实施效果较为明显。如湖北省检察院于2013年在该省59个检察院开展“主办检察官”办案责任制试点，明确规定主办检察官是经检察长授权，依法履职，享有一定范围办案决定权并承担相应责任的检察官，凸显检察官办案主体地位。然而，从诸多试点的实施现状来看，当前检察官办案责任制无论是在管理体制抑或权力运行机制等方面依然存在不少问题亟待解决，应当引起我们的重视。［3］

一、现实困境——主任制的改革动因

在全国范围内来看，2000年以前，各地公诉、侦监等主要业务部门办理案件主要采用的是副处长（副科长）、处长（科长）、检察长逐级审批的办案责任制。2000年以后，按照最高人民检察院的统一部署，多地开始试行主诉检察官办案责任制，但其在实际运转中，始终存在一些比较突出的问题，构成了检察官办案责任制改革的动因。主要包括以下几个方面：办案责任划分不明晰；独立性弱，办案“行政化”色彩依旧显著；办案效率不高；缺失严格的选任机制；责、权、利不统一现象严重；监督制约机制的建立与健全相对滞后。

正是基于实践中主诉制面临的这些瓶颈问题，为了提高办案质量和效率，淡化检察工作行政色彩，实现公诉队伍专业化、职业化的目的，才要在主诉检察官办案责任制的基础上，提出在公诉、侦查监督等业务部门实施并深化主任检察官办案责任制改革的制度构想。

二、改革方向——主任制改革的框架设计

建立以主任检察官为核心的检察官办案责任制，其实质是建立以检察官为中心的基础办案单元（办案组），办案单元内部形成以职位为核心的业务责任机制，从而达到提升案件办理效率和质量的效果。应有的构建模式如下：将公诉等主要业务部门（实践中主要是公诉部门）划分为若干办案组，以一名主任检察官为办案组组长，配若干名检察员、助理检察员与若干书记员；主任检察官具有部门负责人副职的行政职务，是案件的第一责任人，对一般案件的办理享有决定权，对上级交办、督办及专案等重大案件的办理享有建议权，原则上只接受检委会、检察长的领导；由主任检察官根据案件难易程度、组内人员办案经验、办案数量等因素统筹安排和分配案件的办理。实现该机制的建立并运转，需要界分并明晰以下两个方面的问题。

（一）主任制与主诉制的关系

主任制与主诉制相比，两者绝不仅仅只是文字表述上的不同。在具体制度内涵上，主任制是主诉制的深化，因此，二者衔接性比较明显：在主任检察官领导的办案组内部，主任检察官可以配置主诉检察官和一般检察人员。因主诉检察官具有与普通检察官差异性的区别，主任检察官可以授权主诉检察官独立承办案件，并对案件事实与证据的认定负责，但是，所提处理意见必须报主任检察官审批，主任检察官对所有办案组成员处理的案件负最终责任（第二性责任）。当主任检察官的意见与主诉检察官意见不一致时，或是主诉检察官认为需要将案件提交检察长或者检委会讨论时，必须经主任检察官报主管检察长决定，乃至提交检委会讨论决定。

主任制与主诉制之间的区别也是比较明显的，弄清楚二者之间的区别，有助于从根本上深化检察官办案责任制的改革力度。相较于主诉制，主任制的优势体现在：“主任检察官”实则是一种职位。在检察体制改革的大背景下，未来检察工作人员将实行分类管理，以去除办案机制的行政化运行模式。在通过对检察权重新配置以后，主任检察官将成为检察官专业化和细化分类的一种职位，职位级别最高可以达到正科或副处级（针对基层检察院而言）。在权力配置方面，主任检察官原则上只接受检委会、检察长、主管检察长的领导，部门负责人不干预案件具体办理过程，公诉行政管理活动与业务活动绝对分开。在选任要求上，主任检察官是检察办案单元的领导，是检察长以下具体组织和承担检察业务的中坚力量，其选拔是一种精英选拔，需要对品行、能力、业绩进行综合性考量。

（二）主任检察官的具体责权归属

从办案实践出发，明确主任制下的责权归属要处理好以下几对关系：

1.主任检察官与检察长和检委会之间的关系。依据上文分析，主任检察官的权力来源于宪法和法律的规定，并由检察长授权。两者的关系在法律上及法理上都较为清晰，是领导与被领导的关系、业务上的决定与建议的关系。当两者不一致时，主任检察官有将案件提交检委会讨论的权力，但对检委会的决定必须无条件执行。

2.主任检察官和部门行政领导之间的关系。为保证追诉权行使的统一性，检察官有必要服从上级的指令。对于检察事务，应当贯彻法定主义，规定检察官独立行使职权的范围，严格防范上级对下级权力的侵犯与限制。主任检察官在职责范围内享有自主决定权，对此部门领导没有指令权，如发生分歧，应报检察长决定。对于检察行政事务，应当贯彻检察一体的原则，以期形成和谐稳定的部门关系。

3.主任检察官办案小组内部关系。为了办案工作的团队性，办案组应当以主任检察官为核心。在办案组内部，主任检察官应发挥领衔职能，享有对案件的调度权、决定权，并对其职责范围内的处理决定承担全部责任。根据工作实际，考虑到工作便宜性，一般应为主任检察官设立二至三人的助手队伍，再配以若干检辅人员，这样既有利于助手相互搭档办案，提高工作效率，也使得主任检察官能集中精力办理大案要案和审批案件，提高办案效率。

4.主任检察官与外部的工作关系。根据相当性原则，主任检察官作出决定的权力应与该决定事项的性质和重要程度相适应。这点对于公诉部门来说尤其重要。因此，在职责范围内，主任检察官享有代表检察院作出决定的权力，但对容易引发社会影响的工作则不具有决定权，如不起诉等。

三、前景展望——主任制的实现路径

（一）明确主任检察官办案责任制应坚持的基本原则

1.树立主任检察官相对独立行使检察权的基本原则。坚持主任检察官相对独立行使检察权原则的意义表现在：首先，主任检察官的相对独立有利于保障检察权的公正行使。检察官独立是防止不当干预的重要条件。其次，主任检察官相对独立有利于提高诉讼效率。赋予主任检察官一定的相对独立性，能够有效避免诉讼效率低下的弊端，从而保证司法公正和效率。

因此，为保证在现有立法和管理体制下主任检察官的合法地位，笔者认为，应当坚持“授权与独立行使相结合”的权力来源定位，既明确主任检察官行使检察职权的相对独立性，保证其办案的积极性，又要坚持检察长和检委会对主任检察官的绝对领导，防止因主任检察官的权力滥用滋生腐败。

2.树立“权、责、利”相统一的原则。创新检察官办案责任制，强化主任检察官在办案过程中的责任意识固然重要，但绝不可忽视保障其职业利益而由此产生的激励机制以及促进作用。在具体制度的实施过程中，真正使得主任检察官无“后顾之忧”，同时强化大众对该职业群体的社会认同感，无疑有利于进一步提升主任检察官的责任意识，形成良性循环。具体而言，在保障主任检察官的职业利益方面，应该做到：理顺主任检察官职权与现行权力运行机制的关系，大胆放权，合理用权：在明确主任检察官行使职权范围的基础上，强化其办案的终身负责制、严格监督办案质量，同时要在提高待遇、科学培训、考核奖励等方面完善配套改革，最大限度地保障主任检察官的可期待利益。职级晋升程序简化，建立专属通道。

（二）严格选任制度

1.严格选任机制，严把准入关。

首先，应明确主诉检察官的参选条件。在参选条件上，笔者认为，应当从政治品德、专业素养、工作经验等多方面来综合制定标准，把好选任关。因此，主任检察官的选任标准绝不仅局限于《检察官法》对检察官选任的基本标准，除此以外，是否具有丰富的办案经验以及较为扎实的法学功底、分析能力等都要成为有权部门参考的重要标准。因此，主任检察官不仅仅只是检察官，更是检察官中的佼佼者，只有具备较高能力和水平的检察人员，才能有资格获评主任检察官。

其次，应制定严格的选拔程序。按照检察官办案责任制的制度设计，结合本地区工作实际，制定实施细则，通过严格的评选程序选任称职的主任检察官。通过主任检察官资格考试的检察员，经本院检察官考评委员会考核合格的，经过一段时期的试用期，在试用期内未发现不能担任主任检察官工作的，由本院检察长确定为主任检察官。

2.实行预备主任检察官制度，建立健全主任检察官人才梯队。主任检察官办案责任制应是持续的，为此应当建立起培养优秀人才的长效机制，避免因现行工作机制和特殊情况出现的人手短缺问题。作者认为，实行预备主任检察官制度是解决未来人手可能不够的有效手段，在实际办案过程中，要真正发挥主任检察官的带头作用，在做好本职工作的同时，积极为后备人员创造条件，使其尽快成长。

（三）积极探索配套制度建立与改革，健全立法，为主任制提供良好生长的土壤

首先，在破除改革的合法性危机方面，应当尽快的出台相关立法解释或者以修正案的方式对原有《人民检察院组织法》以及《检察官法》进行修正补充，明确确立主任检察官在检察实践中的法律地位。把权、责、利以法律的形式固定下来。

其次，在制定具体主任检察官制度方面，各地检察系统除根据自身条件、特点因地制宜以外，应尽快地提交统一立法草案，由省级院甚至更高的决策机关统一出台主任检察官办案责任制的详细规定，方便各地检察机关跨区域合作。总体而言，主任检察官办案责任制的制度设计应当涵盖主任检察官的选任、职责、考核、奖惩、教育培训、法律责任等方面，使主任检察官真正有法可依，切实树立起主任检察官在整个系统中的威信，提升司法公信力。

再次，为了使主任检察官办案责任制能够得到长久有效的实施，同时避免因实施过程中的过度放权而引起的司法腐败问题，建议在制定相关办案制度的同时，强化对于检察官办案责任制监管方面的条文设计，使检察权力真正关进“制度的笼子”里。

最后，为降低主任检察官办案过程中的行政化色彩，应加快现行检察系统整体司法管理体制改革的进程，实现省级以下人财物的统一管理，在保证公正司法的同时，真正树立检察人员尤其是主任检察官独立的司法地位，提升主任检察官的办案效率。

注释：

［1］王戬：《走出行政化的误区——主诉检察官制度探析》，载《中央政法管理干部学院学报》2000年第4期。

［2］最高人民检察院2013年9月9日印发的《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》强调，完善防止和纠正冤假错案的工作机制，要深化检察官办案责任制改革，建立健全办案质量终身负责制，要明确各层级的办案责任，特别是完善办案组织形式、深化检察官办案责任制改革。

［3］张永会、蔡超：《深化主诉检察官办案责任制的探索》，载《检察日报》2012年9月27日。

*天津市静海县人民检察院检察官［301600］