法律援助质量评估工作的探索与思考

福建省福州市法律援助中心

福州市法律援助中心开展法律援助评估活动，总结归纳多年来的工作经验和科研成果，组织具有法律专长和丰富执业经验的社会律师组成评估专家委员会，通过指标设置、数据采集、评估实施、结果分析等“六步骤”，高起点谋划、高标准要求、高质量地完成法律援助案件质量评估工作，形成具有福州特色的法律援助案件质量评估体系和评估工作机制。

一、质量评估体系设计理念和目的

法律援助案件质量评估体系制定过程中坚持前瞻性和现实性相结合，原则性和灵活性相统一，在指标制定上既立足本市工作实际，也充分借鉴其他城市法律援助案件质量管理的经验做法以及国外先进的质量管理理念；既考虑当前法律援助工作现状，也着眼于长远发展的需要，将有关法律援助质量的纲领性要求和原则性规定，细化为可操作、可量化、可监督的具体指标。充分发挥第三方“同行评估”方法专业性、权威性和中立性的优势，对全市法律援助案件进行评估，通过评估查找发现案件质量管理中存在的问题，完善质量管理措施，全面提升法律援助案件质量管理的专业化、科学化水平。

二、案件质量评估体系的设计特点

（一）以标准化方式考察援助律师专业水平

为降低主观性、随意性的影响，评估以《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《律师法》《司法部办理法律援助案件程序规定》等法律法规及律师行业指南、操作指引为依据，范围分为刑事和民事两类，内容兼顾对法律援助机构工作的审查和律师法律服务的审查，涵盖对法律援助案件程序性工作的考核和实体性内容的考核。

（二）以可量化方式提供案件质量评估结论

为使案件评估结论直观、忠实地反映质量优劣，将所有评估指标与分值对应，以量化方式体现办案质量，构建评估指标体系。将最具代表性的刑事和民事两种类型案件进行试点评估，分类制定两套评估指标。其中，民事部分包含10 项I 级，21 项Ⅱ级指标和45 项Ⅲ级指标，通过三个层级指标的设定，将民事案件的流程细化为45 个动作，包括规定动作和加分动作。共计基准分100 分，加分项20 分，扣分项10 分；在刑事案件包含10 项I 级，21 项Ⅱ级指标和47 项Ⅲ级指标，共计基准分100 分，加分项43分，扣分项10 分。通过上述指标，不仅案件的最终评估结果可以通过量化方式体现，每个具体环节的办案质量也可以通过对应的分级指标评价。

（三）以科学化指标权重发挥办案指引作用

在指标设定方面，首先，将案件办理过程中律师的工作职责分解并细化为基准分，即考核律师对执业规范所要求动作的完成情况，规范律师对案件的办理。其次，列出一定的提高性要求作为加分项目设置在评估指标中，称之为“对援助律师增加动作的激励”。在分值设定方面，根据每个办案环节的重要性，设置不同的分值权重。通过这种安排和设置，对律师办案产生指引作用。此外，考虑到目前经费保障水平等各方面因素，对律师法律援助案件的办理以鼓励和奖励为主，对惩罚性的质量控制措施持审慎态度，因此仅设置了个别的扣分项目。对于评估中发现的问题，更多从管理和培训上加强，从制度上完善。

（四）立足当前实际着眼长远发展

考虑到当前办案经费和律师能力的限制，指标在基准分的基础上，将当前业内优秀律师的办案经验、专家学者意见建议及国内其他城市的先进做法，以加分项的方式出现在指标中。一方面期待通过鼓励和引导，推广这些优秀的经验做法，起到指引和规范作用；另一方便留待福州市法律援助各项保障水平提升，工作机制不断成熟后，逐渐将加分项转成基准项，为以后案件质量的提升留下空间。

三、专家甄选的专业性、权威性、代表性、实务性

经多方推荐甄选，福州市法律援助中心建立由30 位业务精通、技能精湛,在业界声誉卓著的专家律师组成评估专家委员会。专家的构成呈现权威性、专业性、代表性、实务性特点。

一是权威性。专家委员会中有全国律协副会长、省律协名誉会长，省律协会长及市律协副会长等4 名担任行业组织管理职务的专家律师，通过他们在制度设计、业务管理方面的丰富经验为法律援助案件质量评估工作建言献策。

二是专业性。专家委员会中有6 名专家律师分别担任省、市律协民事、刑事、未成年人保护、经济、公司法律专业委员会主任、副主任或委员，充分发挥他们在专业领域的研究特长，为评估结论的专业性提供保证。

三是代表性。有3 名专家律师身兼人大代表职务，1 名专家律师身兼政协常委职务，1 名专家律师身兼民主党派省委常委及政协特聘委员职务，他们热衷公益事业并身兼社会职务，能够从不同人群权益保障角度对案件评估工作提出针对性意见。

四是实务性。有7 名专家律师承办的案件入选司法部全国百优案例、司法部为民服务优秀案例、省、市“十佳”法律援助案件等。他们长期办理法律援助案件，熟悉法律援助办理流程及管理程序，能够结合自身丰富的案件承办经验，从第一线承办人员的视角，就案件质量管理提出独到的建议及意见。

四、评估指标设计说明

（一）民事类评估指标设计说明

第一项I 级指标“申请符合法律规定，审批程序及时”，12 分。 考察法律援助机构对受援人申请是否全面、及时审查，包含两项Ⅱ级指标。一是“申请符合规定”，关注申请表、身份证明、经济状况证明等形式要件及经济状况是否符合要求。二是“审批程序及时”，关注法律援助机构是否在法定时限内受理。

第二项I 级指标“约见受援人及提供咨询情况”，10 分。考察援助律师与受援人的沟通，对案件信息的把控和记录，包含两项Ⅱ级指标。一是“谈话笔录的制作”，要求律师记录约见时间、地点、谈话对象等信息，并以受援人签名或盖章确认的方式保障笔录的法律效力。这里设计一个1 分的加分项目，鼓励援助律师在约见受援人前制作《会见（约谈）提纲》，对案件情况有一个全局性的把握。二是“向受援人了解并记录案情经过，询问并记录受援人诉求”，要求援助律师完整记录案情时间、地点、人物、起因、经过、结果以及受援人诉求等。

第三项I 级指标“阅卷情况”，2 分。通过阅卷记录考察援助律师对案件基本情况、证据效力、适用法律、诉讼程序等方面的关注及判断，包含两种情况。一是“尚未进入诉讼程序时阅卷笔录的制作”，考察援助律师对案件事实、证据、受援人主张及法规规定的关注。二是“已经历诉讼程序后阅卷笔录的制作”，考察律师对案件主要分歧、矛盾焦点以及证据效力、引用法规、诉讼程序等方面的关注。

第四项I 级指标“证据运用情况”，16 分。考察援助律师对诉讼证据效力的重视程度及证据规则的运用情况，包含两项Ⅱ级指标。一是“调查取证”，要求援助律师的取证范围包括法律关系形成、发展，反映违约事实或存在损害事实，已遭受经济损失及其他与诉求存在关联的情况，并在取证时应合法、积极主动，注意收集直接证据并保留原始证据等；这里设计一个加分项目，鼓励援助律师调取或申请调取产生积极影响的证据。二是“举证质证”，要求援助律师举证时制作证据清单，并在举证时限内提交能够证明受援人诉讼资格、主张及案件事实的证据； 同时，要求援助律师在质证时围绕对方证据的真实性、关联性、合法性，针对证据的证明力发表意见。

第五项I 级指标“庭审情况”，12 分。考察援助律师在庭审过程中职业态度的表现及专业能力的发挥情况，包含两项Ⅱ级指标。一是“庭审笔录的制作”，要求援助律师的庭审笔录应包含开庭时间、地点、诉讼参与人等信息，记载律师的发问质证内容，并记录双方主要意见及争议焦点。该Ⅱ级指标中包含一个加分项目，鼓励援助律师记录对方当事人、其他诉讼参与人、代理人的辩论意见以及援助律师发表的第二轮辩论意见。二是“遵守法庭秩序”，要求援助律师遵守法庭秩序；在以上两项Ⅱ级指标之外，设立一项加分项目，鼓励援助律师制作发问提纲及答辩意见提纲。

第六项I 级指标“法律文书制作情况”，12 分。通过援助律师制作的法律文书考察其专业能力，仅包含“法律文书的制作”一项Ⅱ级指标，从文书格式要求、论点、论证过程、结构、用词以及是否及时提交等方面进行考察。

第七项I 级指标“告知与报告义务履行情况”，13 分。考察援助律师对于受援人权利的重视程度，以及在出现特定情况后是否依法履行报告义务，包含两项Ⅱ级指标。一是“告知义务履行情况”，从援助律师向受援人告知代理职责、司法救助、诉讼风险以及其他诉讼权利义务方面进行考察。二是“报告义务履行情况”，从援助律师在发生利益冲突、妨害援助工作继续开展、案情疑难复杂、涉及群体性事件以及具有重大社会影响等情况下履行报告义务方面进行考察。

第八项I 级指标“法律效果和社会效果”，9 分。考察援助律师的案件办理结果是否真正体现法律效果和社会效果相统一，包含两项Ⅱ级指标。一是“法律效果”，从援助律师的代理意见采纳情况及受援人诉求实现程度进行考察。其中设立一个加分项目，对援助律师的代理意见取得二审改判或发回重审结果的进行鼓励；此外，对于长期上访、无理缠讼等特殊案件，经中心确认，该项直接得分。二是“社会效果”，从提高法律援助社会知晓率方面进行考察。其中设立两个加分项目，对援助案件获得媒体宣传、被评选为典型案例或受到受援人感谢或表扬的进行鼓励。

第九项I 级指标“办案效率及卷宗归档情况”，5分。通过援助律师办案效率情况考察其办理法律援助案件的积极性，包含四项Ⅱ级指标。一是“接受指派效率”，从援助律师是否及时到法律援助机构办理案件指派手续进行考察。二是“案件承办效率”，从援助律师接受指派后，是否及时与受援人完成首次会见及办理委托代理手续进行考察。三是“已结案件归档效率”，从援助律师案件办结后是否及时归档进行考察。四是“卷宗归档情况”，从援助律师整理的卷宗资料是否完整、美观、排列有序进行考察。其中设立两个加分项目，分别对援助律师提供的材料便于快速、高效阅卷以及从工作日志中反映援助律师对案件办理有较多思考和付出的情形予以鼓励。

第十项I 级指标“服务态度与评价”，10 分。考察受援人或相关机构对援助律师案件办理情况的总体评价，包含两项Ⅱ级指标。一是“服务态度”，从受援人是否提出投诉后不良反馈意见进行考察。二是“当事人评价及相关机构反馈意见”，从当事人及相关机构提供的征询意见方面进行考察。在以上两项Ⅱ级指标之外，设立一项加分项目，对因援助律师工作尽责，受援人或近亲属要求由该援助律师继续担任下一阶段代理人的予以鼓励。

（二）刑事类评估指标设计说明

因刑事类评估指标的第一项I 级指标“申请符合法律规定，审批程序及时”、第五项I 级指标“庭审情况”、第六项I 级指标“法律文书制作情况”、第七项I 级指标“告知与报告义务履行情况”、第九项I级指标“办案效率及卷宗归档情况”及第十项I 级指标“服务态度与评价”与民事类评估指标在结构及考察标准方面大致相同，这里着重介绍不同与民事类指标的四项I 级指标。

第二项I 级指标“会见受援人及提供咨询情况”，11 分。考察援助律师是否重视与受援人的会见，听取受援人的陈述和辩解，并从中发现对减轻或免除受援人刑事责任有利的信息，包含两项Ⅱ级指标。一是“会见笔录的制作”，要求援助律师在笔录中记录会见时间、地点、谈话对象等信息，并以受援人签名或盖章确认的方式保障笔录的法律效力。这里设计一个加分项目，鼓励援助律师在会见受援人前制作《会见提纲》，避免存在疏漏。二是“询问受援人对指控事实以及法律适用的意见，并记录是否存在自首、立功或其他对案件有利的信息”，要求援助律师询问受援人对指控事实、法律适用的意见，是否存在对减轻或免除受援人刑事责任有利的信息。

第三项I 级指标“阅卷情况”，7 分。考察援助律师阅卷过程是否认真、细致，并在此基础上形成的分析、判断，包含两项Ⅱ级指标。一是“随卷宗提供案卷材料的纸质复印件或电子档存储光盘等”，要求援助律师提供案卷材料的纸质或电子版记录。二是“阅卷笔录的制作”，要求援助律师在阅卷笔录中记载案件基本事实、与定罪量刑有关的法定或酌定情节、证据有无矛盾和漏洞等。其中设立两个加分项目，鼓励援助律师形成证据分析报告，并对是否需要进行非法证据排除程序予以关注。

第四项I 级指标“证据运用情况”，6 分。考察援助律师在刑事案件中应用证据保护受援人权益的能力，包含两项Ⅱ级指标。一是“调查取证及举证”，从援助律师是否收集或申请调取证据以及举证时是否制作证据清单，并在举证时限内提交证明受援人无罪或罪轻等的证据进行考察。这里设计三个加分项目，对援助律师调取或申请调取的证据被司法机关采纳、提交未成年被告人社会调查报告以及向证人或证据持有人尽告知说明义务予以鼓励。二是“质证”，要求援助律师在质证时围绕对方证据的真实性、关联性、合法性以及证据之间是否存在矛盾等，针对证据的证明力发表意见。

第八项I 级指标“法律效果和社会效果”，9 分。考察援助律师的案件办理结果是否真正体现法律效果和社会效果相统一，包含两项Ⅱ级指标。一是“法律效果”，从援助律师的辩护意见采纳程度进行考察。其中设立五个加分项目，对援助律师的辩护意见为受援人获得案件被撤销、不起诉或者无罪判决结果提供切实帮助，在量刑建议以下或减轻处罚量刑，取得二审改判或发回重审结果，以及援助律师为受援人申请变更强制措施获得支持以及促使受害方出具谅解书予以鼓励。二是“社会效果”，该指标与民事案件指标中对应项目相同，这里不再重复。

五、质量评估实施效果

（一）提高了办案质量，推动了律师工作和管理水平的提升

多位评估专家指出，此案件质量评估指标能够客观公正地反映个案的质量，与律师事务所委托的案件相比，法律援助案件的案件办理更加规范、质量更为优秀。法律援助案件质量评估体系和评估工作机制为律师提供了很好的办案指引，各种细化的规则能够很好地帮助律师提高工作和管理的水平，提升办案质量。他们认为，福州法律服务水平和国内其他一线城市相比还存在较大差距，评指标的制定意义深远。呼吁尽快出台法律援助案件质量评估体系，作为全市律师的办案指引。

（二）律师名册制度在案件质量保障方面成效突出

福州市充分借鉴英国的名册制度，向全省征集法律援助志愿者律师，建立由412 名律师组成的法律援助志愿者库，并按照专业特长、执业水平、办案经验等要素组建劳动争议、交通事故、刑事辩护等7个分领域、有梯队的律师专业组。在指派案件时，对案件进行评估，根据案件类型、复杂疑难程度等因素，指派合适律师承办。此次评选中，近90%的优秀案件为法律援助机构登记在册的志愿者律师承办。目前，福州市法律援助中心的志愿者制度已上升为地方立法，《福州市法律援助条例》第18 条规定：法律援助机构应当建立法律服务机构、法律援助人员的数据库，根据法律援助事项的性质和受援人的意愿，指派数据库中的法律服务机构、法律援助人员具体承办法律援助事项。

（三）培训教育工作对案件质量提升作用明显

近年来，为提升法律援助案件质量，不断加大对法律援助律师的培训力度，邀请国内知名法学家、律师实务界权威等专家、学者对法律援助志愿者律师进行劳动争议、人身损害、刑事诉讼、心理学等法律援助业务培训，并通过项目研究、理论研讨等方式组织援助律师赴厦门大学等高校学习交流。经评估发现，有经过培训的志愿者律师得分普遍较高，这些律师承办的法律援助案件基本都处在优良档次，甚至一些志愿者律师的案件平均分都在90 分以上。而部分未经培训的律师在案件质量上稍显不足，本评估活动中85%的合格卷为未经培训的律师承办，案卷在“法律效果和社会效果”、“办案效率及卷宗归档情况”等方面失分严重。

（四）日常监督机制的质量监控作用直接体现在案件质量上

长期以来，市法律援助中心制定了一系列旨在监督案件办理的日常管理制度，如受援人权利义务告知制度，重大疑难案件报告制度，受援人投诉处理制度，律师办理法律援助案件须知等。经过评估发现，这些制度在提升法律援助案件质量上发挥了重要作用，评估指标中与上述制度相对应的如“报告义务履行情况”、“告知义务履行情况”、“案件承办效率”等方面，得分率普遍很高。

（五）切实增强了受援人的监督意识和能力

强化受援人质量监督的意识和能力是提升法律援助办案质量的关键。因此着力加强这一方面的制度设计。一是建立受援人权利义务告知制度。告知受援人无需支付任何形式的律师代理费、劳务报酬、交通费等费用；受援人有权要求法律援助律师提供合格法律援助服务等。二是赋予当事人表达意见和投诉的途径，发放受援人征询意见表。三是通过律师办案须知等方式由律师再次告知受援人享有的权利义务，将告知内容体现在案卷中，作为卷宗归档的必备要素。以上三个方式，在实践中对于增强了受援人的监督意识和能力、提升法律援助案件质量起到积极作用。

（六）评估结果为下一阶段提升案件质量奠定良好基础

此次案件质量评估也发现中心在案件质量管理中存在的不足，如民事案件阅卷笔录得分较低，谈话笔录中对基本案件的记录不够完整，庭审笔录中发问质证以及诉讼焦点的归纳不够完整等。下一阶段将在上述几个方面强化法律援助质量管理，不断培养律师在办案过中形成良好记录的意识和习惯，全面提升法律援助质量。

六、评估工作建议

（一）建议制定全国统一的质量标准以及评估指标

《法律援助条例》第6 条规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务。”“符合标准的法律服务”不应该仅仅成为一种宣示性的规定，应有一整套具备可操作性的服务质量标准予以支撑。因此，建议由司法部在综合对比各试点单位提交的质量标准以及评估指标的基础上，结合我国法律援助开展的实际情况，研究制定全国统一的法律援助案件服务标准及评估指标，对律师承办法律援助案件起到指引作用。

（二）建立完善的评估机制，使法律援助案件质量评估成为工作常态化

在具备全国统一的质量标准以及评估指标后，建立常态化的法律援助案件质量评估机制，对援助律师办案质量进行监控。但应注意的是，随着公民法律意识的逐渐提高，各地法律援助案件数量增长速度日益加快，对每一件援助案件进行评估将耗费巨大的人力物力，现有的法律援助机构人员、经费保障情况客观上无法承受。因此，建议结合各地方实际情况，定期（半年或一年）随机抽选一定比例的已办结案件进行评估。尽可能在提高效率与保障办案质量之间建立平衡，充分发挥案件质量评估机制的作用。

（三）充分发挥评估指标的指引作用，使监督与引导相结合

从案件指派开始即进入质量监督流程，一方面将质量评估指标随指派通知书等案卷材料一并交付至援助律师手中，让援助律师充分了解自己的工作内容及工作要求，使援助律师在办理援助案件时有一个基本参照，援助律师甚至可以自己为自己进行“估分”，进行自我监督；另一方面，法律援助机构与受援人保持联系，了解案件进展，进行动态监督，在归档环节对律师提交的卷宗等进行最终评估。将这种监督方式与事后评估相结合，将能够更好地达到监督的目的，保障案件办理质量。

（四）由司法部牵头，会同财政部门制定涵盖符合各地经济发展情况的补贴费用区间范围

法律援助办案补贴标准与当前物价的上涨、案件成本的增长已不相适应。随着法律援助案件质量要求的提高以及案件本身法律关系日趋复杂化，援助律师在办理案件过程中支出的时间成本、交通成本等均已大大上升，而作为案件办理质量核心要素的律师智力成本的提升更是不能例外。在现有的法律援助补贴费用区间内，实际上已无法对以上成本的上升作出合适的调整，急需拉大案件补贴区间度，制定符合各地经济发展水平的补贴标准。为了适应当前政府购买法律援助服务的趋势，确保法律援助事业健康发展，建议由司法部会同财政部门，制定在全国范围内适用的，涵盖符合各地经济发展情况的补贴费用区间范围。由各地结合地方实际情况，酌情处理，确定适用的具体标准，分级发放办案补助，使办案补贴发放更加科学合理。

（五）建立评审专家数据库，为法律援助案件质量评估提供人力保障

法律援助机构从志愿者数据库中挑选50 名行业资深律师、高校法学学者（兼职律师）和评估结果优秀的热心法律援助事业的律师，成立法律援助案件质量评审专家数据库，并与50 名律师签订法律援助案件评审服务协议，构建相对稳定的法律援助案件评审监督服务队伍，为提升法律援助案件整体质量提供人力资源保障。

（六）设立法律援助案件质量监控专项基金，为法律援助案件质量评估工作提供经费保障

开展案件质量评估是一项涉及面广、技术复杂的专业性工作，特别是“同行评估”要有评估专家的参与，且参与的时间跨度较长，需要一定的经费支出。政府应当通过购买公共法律服务的方式，加大对法律援助经费的投入，法援机构根据当地的经费情况，在经费中设立一定比例的法律援助案件质量监控专项基金，用于法律援助案件质量监控工作，为法律援助案件质量评估工作提供经费支持，确保案件质量评估工作得以顺利进行。

（七）建立法律援助质量评估奖惩和公布制度

法律援助案件质量评估工作的目的，是为了提高法律援助案件质量。法援机构要加强对评估结论的运用，应当与律师协会、律师事务所形成联动机制，通报评估结果，并对评估结果优秀的律师给予表彰和奖励，或为律师行业评优评先提供参考。