农村基层服务型党组织建设面临的问题及应对策略

赵璐

（中共河南省委党校 党建教研部，河南 郑州 451400）

农村基层服务型党组织建设面临的问题及应对策略

赵璐

（中共河南省委党校 党建教研部，河南 郑州 451400）

建设服务型党组织是中国共产党在新的历史时期对自身角色的准确把握。全面深化农村改革，要求农村基层党组织实现政治功能和服务功能的统一；农村社会重组，要求党组织转换传统工作模式；改善乡村治理机制，要求党组织积极拓展服务内容；农村各地实际发展差异，要求党组织服务方式多样化。为此，要充分认识时代要求和服务型党组织的内涵，立足农村社会发展实际，增强农村基层党组织的服务意识、服务能力和服务效果，以此提升农村基层党组织的吸引力和凝聚力，巩固和加强党在农村的执政基础。

农村；服务型党组织；党的组织建设；改革；群众路线

党的十八大报告在提出“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”的基础上，针对基层党组织建设，强调要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”［1］建设基层服务型党组织这一目标的提出，遵循了执政党建设的一般规律，是对时代发展的科学应对，是基层党组织建设创新实践的理论提升和概括，符合“四个全面”战略部署对基层党组织建设的要求。2015年一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出，要“多为群众办实事、办好事，通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”，［2］加强农村基层服务型党组织建设。当前，农村基层服务型党组织建设面临四大问题，要立足各地实际，从工作思路、工作模式、工作内容和工作重点等方面推进基层党组织服务功能的实现。

一、加强农村基层服务型党组织建设面临的问题

认真贯彻落实从严治党的要求，全面提升党的建设科学化水平，具体到农村基层党组织建设上，就是要充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，不断夯实党在农村基层执政的组织基础，实现途径就是强调政治功能和服务功能的统一。长期以来，受制于多种主客观因素的影响，农村基层党组织建设的服务功能发挥不够。在全面深化农村改革的背景下，当前农村服务型党组织建设面临的问题主要体现在四个方面。

（一）基层党组织的服务意识不适应全面深化农村改革的要求

1.重管理轻服务的工作思路尚未完全转变。当前，农村基层党组织建设面临最严峻的挑战就是“权威弱化”。农村税费改革之后，多数基层组织集体积累少，党建经费匮乏。利益主体多元化、利益需求主体化以及征地拆迁等问题，造成农村社会矛盾增多，考验着党组织的利益整合和协调能力，加之农村党员教育水平偏低、流动性大等特点，农村基层党组织工作难度很大。另一方面，长期以来，农村基层党组织侧重于政治功能的发挥，强调政策宣传执行、党员组织管理和群众教育动员等工作，服务功能严重缺位，党组织的吸引力和凝聚力明下降，组织存在感和权威性弱化。能否深刻认识农村发展和农民需求，对基层党组织的自身定位和工作思路进行及时调整，树立服务型党组织的理念，是当前农村党组织建设必须首先解决的根本性问题。

2.对服务型党组织的内涵认识不全面。我党对自身的基本定位和基层党组织主要功能的认识是一个不断深化的过程。拘于信息交流、干部素质等因素的影响，部分基层党员干部对服务型党组织，特别是农村基层服务型党组织的内涵认识不够全面，认为仅仅是做几件便民服务、帮困扶贫的工作，就是做好基层服务型党组织建设了。2014年6月，中共中央《关于加强基层服务型党组织建设的意见》中明确指出：“建设基层服务型党组织，要坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。”［3］通过资源下沉，加强上级党组织对下级党组织的引导和支持，党组织服务党员，党的各级组织和党员服务人民群众，并团结带领党员群众服务改革发展，服务中心工作。统一思想、深化认识，是建设农村基层服务型党组织的关键环节。

3.缺乏对服务对象的正确认识和主动服务意识。

囿于历史因素，我们对新时期农村发展、农村党员和群众的需求缺乏全面把握和深刻认识，主动服务意识不强，严重影响了党组织的服务态度和服务方式。农村是中国发展的根基，农村改革是我国改革开放的起点和全面深化改革的重点。一是党的十六大以来，农村政策的调整使中国农村发展进入了“黄金10年”，农民收入大幅提升，生活水平明显改善。同时，也要看到，农村还有7017万贫困人口，城乡发展水平仍存在巨大差距，农村社会保障制度尚待完善等问题，这都要求农村党组织有新的作为。二是农业税费取消后，农村基层党组织有机会有精力实现由行政功能向服务功能转变，提升服务水平。但实际情况是，部分农村基层党组织并没有将更多精力投入到围绕大局、服务群众这一工作中，反而随着税费压力的消解、行政职能的弱化和服务功能的缺位，农村基层党组织存在感弱化，与农民群众日渐疏远，干群关系冷淡，农民群众对党组织的认同感和向心力降低。

（二）基层党组织工作模式不适应农村社会重组的要求

1.农民身份变化对基层党组织工作提出更高要求。可以说，改革开放以来，农村社会的分化重组和农民身份的巨大变化是中国历史上鲜有的。改革开放之前，受制于户籍制度和城乡二元化政策，农民流动性极低，农村社会封闭固化。农村改革和农村政策的调整，打破了城乡壁垒，农民个人得以自由流动，中国传统农业社会发生了巨大变化。当前，农村已经出现比较严重的人地分离，很多农民进城务工经商，中国农民身份发生了变化，体现出多元性、变动性等特征。农民的生产方式、生活方式发生了巨大变化，进而引发农民思维方式和农村社会组织方式的嬗变。农村基层党组织工作能否打破制式化的传统模式，因应农村党员和群众的立体需求，是当前农村基层党组织建设面临的重大挑战。

2.农村流动党员的管理与服务难题亟待破解。困扰农村基层党组织建设的难题之一，就是流动党员的管理与服务问题。农村流动党员是改革开放后出现的新的党员群体，这一群体的规模和影响日渐增大。一方面，“趴窝党员”、“口袋党员”的增加，给农村基层党组织的党员管理和党内生活的正常开展造成一定困难，党员先锋模范作用的发挥也缺乏组织依托，群众对党组织和党员的评价比较消极。另一方面，各地对流动党员管理制度进行了大量有益探索，但究其根本，还是要增强组织吸引力，切实考虑流动党员的思想、工作和生活需求，选准切入点和工作方法，以主动服务赢得流动党员的信任和支持，增强归属感和获得感。这正符合了农村基层服务型党组织建设的基本要求，也是基层党组织转变工作思路和工作模式的具体体现。

3.利益纠结中如何保持农村党组织的纯洁性和先进性有待探究。在关注农村党员“外流”的同时，户籍“非转农”和农村党员“回流”现象不容忽视，其中折射出如何保持农村党组织的纯洁性和先进性这一严峻的现实问题。随着改革的持续深入，农村户籍中长期存在的限制性和差别性条款逐步取消，而城市户籍中的福利性待遇则不断减少，农村户籍拥有承包地经营权、宅基地使用权等一系列优惠政策，其含金量反而更高。当前存在一种价值判断，农村户籍和党员身份代表着享受惠农政策、参与村中事务和利益分配的资格，因此，很多已经“农转非”的党员要求把组织关系转回原籍，党组织关系一定程度上成为利益筹码。如何平衡组织要求和个人需求，树立正确的价值导向，保持党的纯洁性和先进性，是农村基层党组织建设面临的重大挑战。

（三）基层党组织的服务内容不适应改善乡村治理机制的要求

1.乡村治理的历史经验与现实缺口。对于农业人口仍占总人口大多数的中国来说，能否实现科学有效的乡村治理，关系到国家的长治久安。考察乡村治理问题，首先要从历史经验中寻找灵感。在漫长的封建社会中，中国农村能够在缺乏有效技术手段的前提下实现有效管理，其中一个重要原因，就是得益于“官于朝，绅于乡”的体制，即凭借居留乡间的知识分子作为地方领袖，以介乎于官与民的中间阶层的身份处理基层行政事务，同时，他们作为儒家思想的传承者，和官方主流价值观高度重合，从而形成了意识形态结构和政治结构相耦合的超级组织力量。［4］在吸收历史经验的基础上，我们更要认识到，农村原有的基层管理服务架构和社会关系发生了巨大变化，在经济社会加速转型的过程中，农村发展、社会稳定、利益调整等方面出现了许多新情况，基础建设、环境治理、民风整治等都要依靠科学有效的乡村治理，这就要求基层党组织提高执政能力和管理水平。

2.传统服务内容过于偏狭。相当一部分党员干部对农村基层党组织的服务内容缺乏清晰的认识，服务内容难以满足实际需求。很多干部认为，宣传落实好政策、配合好上级，就完成任务了，而对于谋划引导村级发展、维护实现党员权利、满足农民发展需要等工作，缺乏主动意识和积极态度。在服务内容上，多限于新农合及养老保险收缴、惠农政策补贴发放、贫困户的登记上报等工作，而对于改革发展中出现的科学化、民主化、个性化需求没有足够重视，从而极大地影响了基层党组织服务功能的发挥。

（四）基层党组织的服务方式不适应农村发展不均衡的要求

我党对待农民的历史经验之一，就是立足农村和农民具体实际，采取不同的政策和工作方式。农村基层党组织更是要充分重视农村发展不均衡的现状，立足各地实际开展工作。当前，农村基层党组织在具体工作中存在简单执行、笼统推进的现象，服务方式较为单一，追求覆盖率而忽视有效性的问题比较突出。这一方面与党员干部的服务态度和工作能力有关，另一方面也说明政策制定和干部考核体制缺乏弹性。农村基层党组织要实现由供给型服务到需求型服务的转变，就必须因地制宜，切实提高服务的针对性和有效性，才能适应不同发展水平的农村和农民需要。

二、加强农村基层服务型党组织建设的策略

加强农村基层服务型党组织建设是一项系统工程，需要调动多方资源，实现上下联动。针对农村基层服务型党组织建设面临的主要问题，新形势下应从以下四个方面做好农村基层党组织建设工作。

（一）着力增强基层党组织的服务意识，全面深化农村改革

1.肯定农民，服务农民的切身利益。中国改革始于农村，家庭联产承包责任制的推行，顺应农民诉求，满足农民根本利益，从而极大地解放了农村生产力，实现了中国农村历史性的发展变革。但在随后的一个时期，改革重心有所转移，农业政策长期固化，没有积极应对时代发展和农民利益变化，“三农问题”日渐凸显。党的十六大以来，党内形成共识，深刻认识到“三农问题”在中国特色社会主义建设中的地位和作用，对农业政策进行了积极调整。十八届三中全会以城乡一体化和保障农民根本利益为主要原则，对深化农村改革作出了具体部署。一是通过城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，确保资源配置公平。二是切实保障农民经营权、物权的完整和权利公平。这一改革方案正面回应了长期以来中国农业政策的体制性、机制性问题，得到了广大农民的热烈拥护。我们从中国革命和建设的历史中形成一个基本判断：我们党与农民血肉相连，党的事业和中国的发展进步必须紧紧依靠农民的支持和参与。正如《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中所说：“在革命、建设、改革各个历史时期，我们党坚持把马克思主义基本原理同我国具体实际相结合，始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题，成功开辟了新民主主义革命胜利道路和社会主义事业发展道路。”［5］

2.团结农民，服务改革发展大局。习近平总书记多次强调，共产党人要有大局意识。具体到农村基层党组织建设问题上，一是要认识到“三农问题”在中国改革开放中的重要地位和意义。农业现代化是影响中国生存发展稳定的基础性要素，农村发展不仅为传统农民提供安居乐业的依托，也为进城失败的农民保留基本退路。农民作为中国最大的劳动力资源，这一群体的生存状态是衡量中国发展水平的最重要指标。二是要领导和团结农民为中心工作服务。农村党组织要充分把握时代特点，了解农民需求，在工作中切实贯彻“以人为本”的原则，以主动服务凝聚人心，以有效服务解决问题，围绕中心工作，做好利益协调，团结带领党员群众为改革发展大局服务。

（二）主动转换基层党组织的工作模式，适应农村社会的变化

1.从强制性、管理型向引导型、服务型转变。新时期党对自身定位的一个基本判断，就是要实现从革命党向执政党的转变。相应的，基层党组织的工作模式必须实现从强制性、管理型向引导型、服务型的转变。一是要认识农村社会变化，主动调整工作思路。随着改革的不断深化和社会发展水平的提高，城乡差异逐渐缩小，农民教育水平和民主意识明显提高，农村党员结构发生了显著变化。这就要求农村基层党组织在对党员群众进行教育管理的同时，更加侧重于引领和服务，以作用的发挥，增强组织吸引力和感召力。二是要转变工作方式，寓管理于服务之中。农村基层党组织和干部一定要注意工作方式，增强法治观念和程序意识；积极把握农民需求，主动服务农民生产生活；主动谋划，科学决策，充分开发当地资源，为发展选准路子。

2.注重价值引领，充分发挥党组织和党员的先进作用。近年来，中国农村利益主体多元化，利益纠结和矛盾冲突潜流暗涌。基层党组织在发挥服务功能的同时，尤其要注重价值引领，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。一是要加强队伍建设。村民富不富，关键看支部；村子强不强，要看“领头羊”。对于农村基层党组织建设来说，班子建设、干部队伍尤其重要。中国农村往往是熟人社会，领导的个人威望和素质对基层组织建设和政风民风都有着很大影响。当前，农村干部选任中往往存在“能人政治”的导向，在坚持村民自治的同时，要加强组织引导，务必贯彻“德才兼备，以德为先”的用人原则。二是要加强农村党员选育管工作，探索不合格党员退出机制。在农村基层党组织试行不合格党员退出机制的主要目的，不仅仅是为了清退不合格党员，保持党员队伍的纯洁性，更重要的是通过党内和党外评议，党员自查互查，组织教育考核，起到提高认识、严肃纪律、增强组织权威的作用。三是通过示范效应感召群众，凝聚人心。在宣讲教育的基础上注重党员干部率先垂范，以点带面，带领群众为改革发展大局服务。

（三）积极拓展基层党组织的服务内容，满足农民的实际需求

1.基层党组织要实现“双覆盖”。即组织覆盖与工作覆盖，有形覆盖与有效覆盖。加强农村服务型党组织建设，一是要转变工作思路，把强化服务作为工作重点，重视工作实绩和服务效果，加快农村基层党组织由行政型、封闭型组织向服务型、开放型组织转变。二是要认真贯彻“服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”的总体要求，积极拓展服务内容，结合本地实际，以为民务实、灵活有效的标准指导工作，切实满足农民的实际需求，实现依规治党、从严治党，提升党在基层的执政能力。

2.带动基层群众性自治组织建设。随着农村生产组织方式的多样化和群众利益需求的多元化，基层群众性自治组织在农村改革发展稳定中的影响力逐渐增强。这就要求基层党组织以更加灵活有效的方式加强对基层群众自治组织引导和管理。一是做好基层党组织与群众性自治组织的结合。“支部建在产业链上”、“联户代表制”、“村民提案制”等相对成熟的经验值得大力推广。二是正确处理好两委会和群众性自治组织的关系，保证基层党组织的领导核心地位。三是切实增强对农村党组织和基层群众性自治组织的支持力度。从管理体制上，实现权责对称，在三级联创的基础上推行县乡两级抓村，克服分级管理模式能效递减的缺陷。

（四）突出基层党组织的服务重点，统筹兼顾农村的发展类型

1.针对不同发展类型确定服务重点。从资源占有和发展水平来看，当前中国农村大致可分为这三种类型：第一类是以平原地区为代表的中等发展水平的农村。当地基层党组织的服务重点是开发利用当地资源，规划引领发展，切实提升服务质量，增强党组织的凝聚力和号召力。第二类是城中村、城郊村和产业集聚区的农村。这一类型的农村基层党组织要注意价值引领、利益协调，切实加强权力监督，增强管理民主化、法治化水平。第三类是自然条件恶劣、欠发达地区的农村。这些地区的基层党组织要围绕服务民生，保障群众生产生活开展工作，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，团结带领当地群众艰苦奋斗，争取多方支持，改变生活面貌，尽快脱贫致富，以有效服务和优良作风赢得群众的拥护与支持。

2.坚持顶层设计与基层创新相结合。中国农村改革的成功经验之一，就是顶层驱动与基层创新的结合。一是要坚定不移地深化农村改革，加大对农村基层党组织建设的重视程度和支持力度，在制度创新的同时，切实推进制度落实，切忌浮夸之风和形式主义。二是要鼓励基层创新，充分保障基层改革的自主权，明确目标要求，但不搞“一刀切”，充分调动各地改革热情，突出重点，因地制宜。

［1］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012：26.

［2］中共中央国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》［N］.人民日报，2015-02-02.

［3］中共中央《关于加强基层服务型党组织建设的意见》［DB/OL］.新华网，2014-05-28.

［4］金观涛，刘青峰.兴盛与危机：论中国社会超稳定结构［M］.北京：法律出版社，2010：33.

［5］中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［N］.人民日报，2008-10-20.

责任编辑：许如江

D267.2

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1671-2994（2015）06-0104-04

2015-05-11

赵 璐（1979-），女，河南郑州人，中共河南省委党校党建教研部讲师，历史学博士。研究方向：党的建设，世界政党。