贯彻党的民主集中制面临的问题及路径选择

王国炜

（中共衡阳市委党校 党建教研室，湖南 衡阳 421008）

贯彻党的民主集中制面临的问题及路径选择

王国炜

（中共衡阳市委党校 党建教研室，湖南 衡阳 421008）

民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。党的十八大以来，党中央强调要推动党的组织制度改革，重点是要坚持和完善民主集中制，加强党内民主制度体系建设。但是，由于在认识、制度、监督等方面的原因，民主集中制在贯彻执行中存在不少问题。因此，我们要不断创新工作，探索路径，坚持和贯彻民主集中制，推进党内民主健康发展。

中国共产党；民主集中制；民主权利；权力运行；制度建设

党的十八届三中全会第一次提出党的建设制度改革，2014年9月，中央政治局会议审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，提出积极推进党的组织制度改革，其重点是坚持和完善民主集中制、严格党内生活，进一步加强党内民主制度体系建设。习近平同志在十八届中央纪委第三次全会上强调：“民主集中制、党内组织生活制度等党的组织制度都非常重要，必须严格执行。”［1］然而，民主集中制要在党内生活和党的全部工作中得到正确贯彻执行，还面临着一些突出问题。

一、民主集中制贯彻执行中面临的主要问题

长期以来，民主集中制在规范党内政治生活方面发挥着重大作用。但是，我们也不能否认，由于种种原因，民主集中制在贯彻执行中还面临不少问题。

（一）党员民主权利的落实不到位

党员是党的活动主体，应该充分享有表达自己意愿和积极参与党内事务的各项权利，如知情权、参与权、选举权、监督权等，这些都是每一个党员理应享有的基本民主权利。民主集中制中，“民主基础上的集中”，就是要充分发挥党员的主体地位，确保党员的各项基本权利得到充分行使。但是，从现实情况来看，党内民主权利的保障和落实情况不容乐观。

1.党员的知情权落实不到位。一些党的主要领导干部尤其是“一把手”，以各种借口，不按时召开党的会议，不传达党的文件，应该讨论的问题不进行民主讨论；有些领导干部有一种错误的认识，认为普通党员没有决定权，对党内事务知不知情无关紧要，不愿意将实情告知党员，甚至故意隐瞒党内事务，从而逃避监督，导致党员获取信息渠道不畅通，使党员的知情权得不到保障和落实。

2.党员的参与权落实不到位。当前，党内政治生活还存在着一些不正常的情况，有些领导干部奉行“家长”作风，独断专行，漠视普通党员，不把群众放在眼里；有些党组织不按规定办事，存在着随意性，或是只让党员尽义务，而忽略党员参与党内事务的权利；对重大问题进行决策时，未能召开党员大会或党员代表大会，无视党员的意见，少数人说了算。因此，就造成了这样一种怪现象：书记会取代常委会，而全委会的功能更是得不到有效发挥，普通党员丧失发言权。党员不能有效行使参与权，党内民主形同虚设，党员参与党内政治生活的积极性被严重挫伤。

3.党员的选举权执行不到位。党员的选举权是宪法和党章赋予每个党员的基本民主权利，体现了社会的公平和正义。但是，在现实生活中，党内选举流于形式，党员选举权得不到保障和落实，有的甚至被剥夺。例如，一些党组织常常以委任制代替选举制，理应通过党员直接选举来任用干部，却不按照正常程序进行选举，常常由上级任命或变相任命，党员无法表达自己的选举意图；虽然有些党组织的换届选举，普通党员参加了直接选举，但选举往往设定许多附加条件，限定选举范围，同样也是领导意图的直接体现，而不是普通党员的选举意愿。甚至有些地方，如不能选出符合上级领导意图的干部，干脆不任命，直至选出符合领导意图的干部才作罢；有些党组织在干部任用人选已内定的情况下，为了堵悠悠之口，将差额选举变为等额选举，选举走走过场，流于形式等等。事实上，在干部选拔任用上，委任制仍然是常态，导致党员的选举权不能得到有效的行使。

4.党员的监督权落实不到位。监督权是党员的基本民主权利，当前，在党内政治生活中，党员权利缺乏相应的制度保障，党员的监督往往会受到打击报复，监督的成本太高，需要付出沉重的代价甚至于生命的代价，导致党员对上级领导不能监督、不敢监督、不想监督。

（二）民主程序的运行不正常

“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”，构成了党的民主集中制运行机制的两个过程。第一，决策前，要确定议题或议案，这是民主集中制程序运行的首要环节。然后，针对议题或议案，充分发扬民主，深入调研，广征意见。第二，决策中，召开正式会议，进行充分酝酿和讨论，在表决时，必须遵循少数服从多数的民主原则。第三，决策后，“民主基础上的集中”已然完成，这时“集中”行使“指导”、“民主”的权责，制定执行方案和措施，以及明确分工，严格执行决策。第四，对决定、决议或决策的执行情况（包括其内容和精神的落实情况，也包括上述实行民主集中制程序的情况）进行检查监督，并且对此进行考评、反馈，明确赏罚。目前存在的问题如下。

1.民主程序简单化。在现实生活中，民主集中制的具体操作缺乏相应的机制保障，运行中出现简化民主程序，往往只有集中，缺乏民主。对于重大问题的决策，既没有前期的广泛调研，又缺少充分酝酿和讨论的环节，搞临时动议，仓促做出决定。因为决策不是建立在广泛民主基础上的集中，没有形成共识，从而导致执行过程中争论不休，决策的执行力大打折扣，这与民主集中制原则是背道而驰的。

2.民主程序不够规范。在民主集中制运行中，民主集中制的两个过程有严格的规定，先有民主基础上的集中，再有集中指导下的民主，先后顺序是不能颠倒的。但是，在执行中，往往出现颠倒程序的问题，在决定重大事项和重要人事任免时，正常的程序应该是书记服从常委会，常委会服从全委会和党的代表大会。然而，在实际工作中，往往出现常委会和全委会权力倒置现象，全委会的决策职能弱化，被常委会所取代，全委会沦为常委会或者书记意图的贯彻执行机构，甚至有的地方完全由“一把手”说了算，全委会和党代会的作用几乎被忽略。比如，某县某部门缺少一名主要负责人，正规的程序，应该是由县委全委会事先组织人员去某部门进行调研，摸清情况，通过民主推荐、组织考察，由全委会提出任命候选人，进行表决，再递交县委常委会，召开会议，集体讨论，按照少数服从多数民主原则，做出表决，确定干部任用人选。但现实生活中，往往是由县委书记直接提出任用干部人选，常委会进行表决，这样，很容易使集体决策流于形式，没有发挥民主集中制应有的作用，导致权力过于集中在党委“一把手”，使民主集中制在执行过程中走样变形。

（三）集体领导的执行不严格

集体领导是党的民主集中制原则在我们党的领导工作中的具体运用，是党的领导的最高原则。这就要求我们党在领导决策中，一切重大问题必须由党委集体讨论决定，党委会各成员之间是平等关系，都有充分发表自己意见的权利，各成员拥有相同的表决权，表决时必须遵循一人一票和少数服从多数的民主原则，任何人不得搞个人独裁、专断独行。［2］在现实生活中，由于集体领导执行不严格，导致民主集中制的集体领导流于形式。个别党委“一把手”不再是赤裸裸地搞个人独裁专断，在表面上看来，在决策中该走的程序似乎都走了，但事实上是借着集体领导之名，行的却是个人专断之实。比如，某县本来有一块地，原来是用来建县镇大楼的，由于中央出台“八项规定”之后，对政府建设楼堂馆所进行了严格的规定，取消了该项目，准备用于建设体育运动中心，因县财政困难，暂时搁置。后来，有一个房地产开发商想要拍下这块地作为商用，县委党政一把手是同意拍卖这块土地的，县委召开全委会征求大家意见，当时在会上大多数委员是不同意拍卖，最终没有达成共识，只好作罢。会后，县委书记和县长就改变策略，书面征求意见，会上明确反对拍卖土地的委员，出于某种考虑，有些没有在书面意见书上给出明确“反对”或“赞成”的意见，于是，这些意见书都作为默认同意。在这里，县委党政“一把手”没有明显的搞个人专断，但是，通过一些方法策略实现了个人专断。有的“一把手”在重大问题的决策中，首先表明自己的立场和态度，定好基调，然后再让其他常委逐一发表意见。从理论上说，“一把手”与各位领导班子成员是平级关系，但在现实生活中，权力往往集中于“一把手”手中，权力分配不均衡，打破了领导班子之间平行关系，“一把手”的意见基本上左右了其他常委的态度，发言基本上是围绕“一把手”的基调进行，难以有反对意见，最终的决策事实上完全是由“一把手”拍板决定。有的“一把手”在决定重大问题之前，考虑到在常委会上要获得通过，可能会有阻力，于是就提前召开“小范围联席会”或“相关常委碰头会”，统一思想认识，然后再召开常委会，从而取得相对多数，自己的意图得到落实。甚至有些“一把手”决定重大问题不召开常委会，以“书记会”取代常委会的决策。

二、贯彻执行党的民主集中制出现问题的原因分析

万事万物的发生、发展和变化，都具有它的客观规律性，必有其深层次的原因，这是马克思主义唯物辩证法所揭示出来的。民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，在执行中出现的问题，是有其深刻的思想认识、社会历史和制度根源的。

（一）认识上存在偏差

受自身素质和能力水平的限制，我们有些党员干部对民主集中制的内涵和精神实质把握不准，在认识上存在偏差。

1.对民主集中制的内涵把握不准。一些人不能准确把握民主集中制的科学内涵，特别是不能准确把握“民主”与“集中”的关系，其中比较典型的错误认识，认为民主集中制是由“民主制”和“集中制”这两种不同的组织制度和领导制度简单相加而来的，并且，在二者之中，民主是形式、是手段，集中是实质、是目的，发扬民主是为了更好地集中，是为了维护集中的“合法性”地位。［3］这就违背了民主与集中辩证统一的关系，割裂彼此之间的整体联系，片面强调集中，贬低民主的地位，忽视民主的作用，导致在实践中贯彻民主集中制发生走样变形，出现个人专断。

2.对发扬民主和实行集中的主体认识模糊。在民主集中制中，集体领导是党的领导方式，领导班子集体是发扬民主和实行集中的主体，而不是党组织“一把手”。但是，有些党员干部却错误地认为，何时何事发扬民主、何时何事实行集中，不是由领导班子集体决定，应该由“一把手”说了算，班子成员只是服从和贯彻“一把手”的意图。这种错误认识是导致民主集中制出现问题的重要思想根源。

（二）制度宽泛

在贯彻执行民主集中制中，之所以会出现上述各种问题，主要还源于我们的民主集中制的具体制度存在不足，正如邓小平同志说的那样：“民主集中制还没有成为严格的制度”。

1.制度设计粗疏。我们党内一系列法规条例构成了一个完备的制度体系，其中也有一些是对民主集中制的制度规定，使民主集中制建设更加规范化、制度化。但是，在涉及民主集中制的具体操作层面，缺少具体的实施细则，尤其缺少利于制度落实和执行中可操作的具体的程序性规定。例如，党章规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论”，但是，在我们的实际工作中，党委实施集体领导时，如何具体处理党委“一把手”与党委领导班子集体之间的关系，实行民主和集中的主体、时间、事项、具体操作程序等等，都没有明确的规定。因为民主集中制没有形成完备、统一、规范的具体规则和运作程序，导致在具体操作实施中随意性太强。

2.执行制度不严。再好的制度，需要严格的执行。在现实生活中，有制度规定，但是，却不按制度严格执行，不按程序办事，缺乏相应的责任追究，最终导致“处处高压线、处处不通电”，致使制度形同虚设。例如，党的十三大就明确规定党内重要问题要实行“票决制”，但是，直到现在，仍然没有得到严格实行，内部议决制、举手表决制还是表决的常态，甚至有时干脆把这项程序直接忽略掉了。

（三）监督不力

1.上级监督缺位。领导干部在领导工作中是否严格执行了民主集中制，上级的监督是缺位的。上级对下级的工作只会提要求，至于应该怎么做，缺少具体的操作措施，缺少具体的指导，更缺少相应的督促检查，对于领导班子决策过程中是否贯彻民主集中制原则，很少过问。

2.同级监督软弱。按理说，同级党委、纪委和党委组织成员之间彼此互相了解，互相监督是比较有效的，但是，领导班子成员很多人奉行好人主义、中庸思想，使得彼此之间不愿监督、不想监督、不敢监督，从而导致同级监督软弱无力，出现讲私情不讲党性、讲关系不讲原则等是非不分的局面。

3.群众监督弱化。由于监督机制的不完善，使得党员的监督权得不到有效的保障，群众的监督无法形成合力。有些领导干部在进行重大决策时，不让群众知情，阻止群众发表不同的意见，不接受群众的监督，甚至对监督者进行打击报复。权力运行缺乏有效监督，必然导致权力的滥用。因此，一些领导干部在工作中大搞“决策一言堂、用人一句话、权力一把抓”。

三、坚持和贯彻党的民主集中制的路径选择

坚持和贯彻民主集中制需要我们加强宣传教育，澄清认识，完善具体制度，强化管理监督，规范权力运行，不断提高党内民主建设的质量和水平，提升党的执政能力和党的建设科学化水平。

（一）加强宣传教育

通过宣传教育，使各级领导干部都熟悉和掌握基本理论和政策法规，提高贯彻民主集中制的能力。

1.强化领导干部的民主集中制意识。我们要通过宣传教育，重点强化党员领导干部的三种意识，即自觉意识、制度意识和纪律意识。［4］第一，强化自觉意识。民主集中制能否得到正确的贯彻执行，能否取得良好的效果，取决于党员领导干部是否具有过硬的思想政治素质，是否具有较强的党性观念和自觉意识。在实际工作中，由于党员领导干部缺乏民主集中制意识，无法做到内化于心、外化于行。若缺乏执行民主集中制的自觉性，则会导致民主集中制不能得到正确的贯彻落实。因此，我们必须提高贯彻落实民主集中制的自觉性，进一步强化党员领导干部的民主集中制意识。第二，强化制度意识。人既是制度制定的主体，又是制度落实的主体。既然我们制定了民主集中制的相关规章制度，就不能束之高阁，而是要确保各级党员领导干部去遵循，严格执行。如此，民主集中制才能得到正确的贯彻执行。第三，强化纪律意识。民主集中制是我们党最重要的政治纪律，对党员干部的纪律要求贯穿于民主集中制的各项制度之中。各级领导干部要时刻牢记纪律要求，依规依据办事，自觉遵守党的政治纪律，始终与中央保持高度一致，坚决维护党的集中统一。

2.加强对民主集中制的学习和教育。贯彻民主集中制，思想是行动的先导，学习是教育的基础。因此，要通过制订学习计划，推动党员领导干部不断地学习和掌握民主集中制以及民主的相关理论，澄清认识，树立民主意识，提升民主精神，培育民主习惯，强化贯彻执行民主集中制的自觉性。第一，突出党员干部学习教育重点。要组织党员领导干部系统地学习民主集中制的相关理论，促使他们准确把握民主集中制的科学内涵、精神实质和基本原则。要组织党员干部学习民主理论的相关著作，认真学习与民主集中制相关的各项规章制度。比如《中国共产党章程》 《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》 《中国共产党党内监督条例（试行）》等等。这些都是我们党内极其重要的制度法规，很好地体现了民主集中制原则，是做好领导工作必须遵守的。因此，党员领导干部必须要熟悉和掌握这些党内制度法规，这样，才能深刻和准确把握党的政策尺度，才能确保民主集中制在贯彻执行中不走样变形，取得比较好的质量和效果。［5］第二，要丰富学习教育形式。针对领导干部在执行民主集中制过程中所遇到的现实问题，可以采取讲座、现场教学、典型案例分析等形式，集中对他们进行一些民主集中制专题教育活动，提高他们广泛发扬民主，正确实行集中的能力和水平；利用中心组学习的有效形式，将民主集中制相关理论、各项规章制度等内容纳入到中心组学习，强化民主集中制和民主理论的日常教育；各级党校在课程设置中加大民主集中制和民主理论的内容。通过学习教育，提高党员领导干部贯彻民主集中制的能力和水平，提高各级党委决策的民主化和科学化水平。

（二）规范权力运行

规范权力运行，形成长效机制，确保公权为公，是确保民主集中制得到贯彻落实的治本之策。

1.分解权力设置。权力过分集中，缺乏有效制约，导致个人专断，民主集中制遭到破坏，是党政“一把手”出现问题的根源所在。按照“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，科学合理配置权力，坚持集体领导下的分工负责制，变一把手负责制为领导岗位责任制，确保每位班子成员能够“各司其职，各尽其责，权责统一”。

2.优化权力流程。权力运行不规范，是导致权力滥用的重要原因。因此，要针对权力运行的各个环节，制定好权力运行流程图，实现内部有效监督制约。针对调研准备、集体决策、执行决策三个环节，按照“充分征求意见、适当沟通酝酿、保证出席人数、充分发表意见、逐项做出决策、形成会议记录、组织列席旁听、分工组织落实、严格执行决策、加强督查反馈”等10个步骤规范程序，优化权力流程。

3.公开权力运行。公开是监督的基础。在重大问题决策过程中，要让更多的党员充分参与决策过程，或者采取各种措施（电视直播、电子实时监控等）让权力运行公开化、透明化，使权力在阳光下运行。

（三）完善具体制度

我们知道，“人管人，累死人”，而且还管不好；用制度管人，才是关键。因此，我们要把民主集中制落到实处，必须强化制度建设，完善民主集中制的具体制度，建立完备、统一、规范的制度体系。现阶段的重点是通过制度创新，完善民主集中制的各项具体制度，构建约束领导班子权力规范运行的制度体系。［6］

1.完善决策制度。改进和完善各级党委常委会贯彻民主集中制的决策制度，重点是完善议事规则、决策程序等这些具体的操作细则。针对不同的重大事项和重要人事任免，科学确定议事规则、决策范围，完善和规范关键环节的具体操作程序；科学合理划分党委班子各成员的职责权限，强化党委成员议事决策责任担当，避免决策失误；通过采取公众参与、专家论证、风险评估等不同议事形式，扩大决策的透明度和专业性，提升决策的科学化水平。

2.完善“票决制”。改进和完善各级党委讨论决定重大事项和人事任免的“票决制”，关键是建立健全“票决”的操作程序和具体规范。要结合党委重大问题决策制度和干部人事制度，建立一套完备、统一、规范的与“票决制”相配套的制度体系，比如，党委会提前酝酿制度、情况通报制度、跟踪问效制度等。

3.完善责任追究制度。要进一步完善决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。第一，针对“一把手”权力过分集中的情况，着手厘清“一把手”和党委班子的权限职责，完善和规范行使权力的程序，强化对决策权力的制约和控制。第二，建立健全责任跟踪反馈制度，加大异体问责力度，对造成重大决策失误的领导干部依法进行严惩，及时做出反馈和改正，避免更大损失。通过努力，进一步健全和完善民主集中制的各项具体制度进，从而确保民主集中制一以贯之地得到正确贯彻执行。

（四）强化管理监督

加强党内法规建设，将贯彻执行民主集中制原则底线要求法制化，通过监督检查、责任追究、严格制裁，强化制度执行，强化组织约束，实现党员领导干部贯彻执行民主集中制从“软约束”到“硬约束”的转变。

1.拓宽党员监督的渠道。第一，保障党员的知情权。健全党内通报制度，确保党内重大事项及时向广大党员通报，确保党员能够及时了解党内重大会议、重大决策、重大决定的讨论与实施，增强广大党员的荣誉感和事业心。第二，保障党员的参与权。健全党员表达机制，确保党员干部能够及时畅通的表达意愿和参与党内事务，积极参与党内事务管理。第三，保障党员的选择权。完善干部民主测评制度，通过领导干部述职、党员群众打分，公开测评结果，加强对领导干部的民主评议，强化评议结果的运用，确保党员有效行使选举权、罢免权。

2.加强班子内部的监督。健全班子内部监督机制，充分发挥班子内部成员彼此熟悉、监督方便的有利因素，实现班子内部成员之间的有效监督：第一，健全领导干部民主生活会制度，积极开展批评与自我批评；正确行使询问和质询制度，对于发挥各级党委委员的监督作用将会起到比较好的效果。第二，建立监督连带责任制。班子其他成员出问题，要追究一把手责任；一把手出问题，要追求班子成员责任。第三，要发挥纪委在政策监督、过程监督、程序监督方面的作用，确保程序疏失能够得到及时纠正，有效实现对决策和执行过程的全监督。

3.强化上级部门的监督。充分发挥上级党组织对下级的教育、管理、监督职责。第一，实行备案制度。对于党委关于党内重大事项和重要人事任免的集体决策，要及时向上级党委报告，并进行备案，以便于上级党组织的监督检查。第二，进一步完善巡视制度。上级党组织要对下级党组织贯彻民主集中制情况进行不定期的指导和监督，同时，还可以派（驻）巡视组（员），参加下级党组织的一些重要会议，加强巡视和抽查，强化重大决策的监督管理。第三，健全谈话制度。主要是建立上级领导机关与下级党政负责人谈话的常态机制，确保上级领导机关能够经常深入下级党组织，及时了解和掌握领导班子建设及贯彻民主集中制的情况，及时发现问题，并提出改进意见，及时反馈，做到超前监督。第四，改进考评制度。要将领导干部是否具备贯彻民主集中制的能力，作为重点内容纳入到干部政绩考评指标体系，上级党委在调整和配备班子时，把该项考评作为重要参考。

［1］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社. 2014：396.

［2］［3］［6］闫德民.党内民主集中制变异现象及其防治［J］.中州学刊.2014（09）.

［4］王爱民、王彦军.领导干部民主集中制读本［M］.西安：陕西人民出版社.2009：177.

［5］安徽省党建研究会课题组.党员领导干部的领导作风问题研究——侧重研究党员领导干部贯彻民主集中制问题［A］.党员领导干部进一步增强党性、改进作风问题研究［C］. 2010.

责任编辑：许如江

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1671-2994（2015）06-0085-05

2015-09-09

王国炜（1982-），男，湖南耒阳人，中共衡阳市委党校党建教研室讲师。研究方向：思想政治教育，中共党史与党建。