在新型工业化进程中改进产城关系

李 庆

在新型工业化进程中改进产城关系

李 庆

产城融合是与产城分离相对的产城关系模式，强调城市对产业支撑作用和产业对城市带动作用的统一，通过优化城市空间、提升城市功能助力产业转型升级，焕发新的增长动力，推动经济增长，在经济增长的带动下进一步驱动城市功能提升，实现生产型园区经济向综合型城市经济转型，产业与城市深度融合，工业化和城镇化协同发展。

产城融合助力新型工业化发展

工业化进程是支撑中国经济增长的动力源泉，是建设小康社会，实现中华民族伟大复兴的重要基石。经过长期的努力，我国已经进入工业化中后期阶段，传统产业转型升级加快，战略性新兴产业、先进制造业健康发展，服务业特别是现代服务业发展迅速。与此同时，经济增长的资源和环境约束不断强化，劳动力等要素成本不断上升，投资和出口增速明显放缓，主要依靠资源要素投入和规模扩张的粗放发展模式难以为继，为保障国民经济健康稳定发展，打造经济新常态，必须稳固工业在国民经济中的核心地位，以新型工业化点燃经济增长的新引擎，产城融合可以调动和提高城市服务于工业的能力，可以统筹城市资源和市场条件，助力工业创新升级，带动国民经济增长，这就使得推进产城融合具有了紧迫的时代意义。

国际金融危机发生以来，以制造业为核心的工业发展面临新挑战，汽车、化工、钢铁、有色、建材等传统产业增长动力开始减弱，国际产业竞争日益加剧。为了振兴本国经济，美国等发达国家积极进行产业结构调整，提出“再工业化”发展战略，尤其重视制造业生产组织方式的重大变革，美国五家行业龙头企业联手组建了“工业互联网联盟”（IIC），德国提出了“工业4.0”。与此同时，新一代信息技术、生物、高端装备制造、高端服务、现代物流等战略性新兴产业和高新技术产业正在兴起，信息技术与制造业融合的制造业数字化、网络化、智能化给世界范围内的制造业带来深刻影响。新一轮科技革命和产业变革与中国加快转变经济发展方式形成历史性交汇，中国也发布了《中国制造2025》，新型工业化的发展方向已经确立，新的发展局面正在形成。在新型工业化的生产组织方式中，融合是重要特征，既包括新兴产业与传统产业的融合、制造业与服务业的融合，更包括生产组织与城市功能的融合，融合发展不仅有利于产业之间的“共赢”，而且有利于促进产业与城市和谐进步，带动整个经济社会系统质量的提升。

城市是汇集资本、技术、人才和各种产业的空间载体。从产业的层面看，产城融合除了更有效地为产业发展提供要素支撑外，还对企业内部交易成本的外部化、产业链的发展和完善、加强企业的技术根植性等诸多方面提供支撑。从城市的层面看，产城融合可以使城市公共物品通过功能平台更好地服务于产业发展，包括科技研发平台、人才培养培训平台、金融和法律服务平台、国内外交流平台、生活服务平台等。

产城融合在为产业创新发展提供平台支撑上作用尤其明显。发展高技术产业是我国推进新型工业化的着力点，只有在芯片、通讯设备、高速列车、物联网、软件开发、生物医药等前沿领域强调研发创新，取得技术突破，拥有领先的技术和制造能力，才能发挥中国的资源优势和市场潜力，形成未来经济的增长点。这样的技术创新和突破往往超越企业的承担能力，需要通过产城融合的方式有效地整合城市资源。形成城市层面的创新平台支撑就是要通过产城融合在城市科技创新研发平台上集合各个相关企业的研发能力，汇集科研院所和大专院校的科技力量，利用城市更加广泛的对外交流平台和研究资料资源，在城市层面获得资金和法律服务，展开研究、实验、孵化、产业化和市场化，靠产城融合的方式实现创新发展。

以产城融合改进园区经济发展模式

产城融合是相对于园区化发展而言的，园区化发展可以追溯到最早的开发区模式，大规模的产业园区设立是开发区经验的推广。最初的开发区以招商引资发展地方经济为主要目标，普遍享有规划、项目审批、建设工程管理、进出口业务、劳动人事、财政税务、科技发展管理、资金融通、工商行政管理等方面的特殊政策，园区经济是建立在园区政策之上典型的政府行政力量的产物。

从区位看，按照园区与市区的空间关系有三种基本情况，第一种是远离主城区开辟新园区，例如天津滨海新区、鄂尔多斯的棋盘井工业园区、潍坊的滨海产业园区等；第二种是紧邻主城区开设园区，例如上海的浦东新区、苏州古城区两侧的苏州高新区和苏州工业园等，第三种就是与主城区混合在一起的无边界园区，例如北京的中关村园区、杭州高新技术开发区等。远离型园区主要以重化工和制造业为主，具有突出的产业集聚和集群发展空间特色，由于远离主城区，园区难以利用主城区已有的基础设施和生活服务条件，园区建设成本较高，通勤交通、仓储物流等运营成本也比较高，在一定程度上形成“地理孤岛”、“经济孤岛”、“功能孤岛”和“政策孤岛”，对于这样的园区需要大力推进产城融合，一方面加强园区的生产和生活服务功能建设，另一方面加强与城区功能的联系，将单一的工业园区型经济向城市综合型经济过渡。紧邻型园区和无边界园区可以比较便利地利用主城区的资源，人们可以方便地选择在园区或者主城区生活和工作，便于聚集人气和催高土地价值，有利于建设开发运营和管理，更有利于城市平台功能的发挥，但是园区经济强大的聚集效应会给城市带来巨大的功能负担，使原有基础设施难以承受，反而降低城市所能提供的平台效益，寻求产城融合的新区发展模式已经成为这类园区发展探索的主流。无论哪一种空间关系的园区经济，都需要强化二、三产业间的融合发展，强调生产性服务业、生活性服务业与工业的对接，这就要求通过推进产城融合实现城市公共物品功能和城市外部性对产业发展的贡献。

除了国家级园区，我国各省、市甚至县都设立了许多产业园区，这些园区开发建设启动之初，往往面临建设资金不足、征地难度大、进度要求急等诸多困难，为了能够快速推进园区建设，地方政府普遍采取设立政企合一的管理委员会的形式来组织建设，政府深度介入园区规划、拆迁、建设、招商、运营等各个环节。在开发建设阶段，为了应对资金不足的难题，园区在圈定建设范围后，先用有限的资金开发一小片土地，获得收益后再投入新的土地开发，形成“逐片开发”、“滚动开发”的模式。为了加快资金周转速度和土地开发进度，市政基础设施建设得以高标准的快速实现，但是服务型基础设施建设尤其是生活性基础设施建设和配套服务功能严重滞后，产城功能明显脱节，城市功能优势得不到体现。在招商引资阶段，滚动开发的方式往往是边建设边招商，由于园区建设没有定型，为了尽快引入项目，招商中往往对入驻企业的要求过度迁就，园区规划不得不经常面临调整和变更，得不到严格地遵守和执行，使得园区的城市功能存在瑕疵，不利于实现长远的产城融合发展。同时，政府直接制定园区产业的指导目录、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等行政性措施，对园区内特定企业、特定技术、特定产品进行选择性扶持。总之，园区建设和运营中这种政府主导，行政推进的方式在建设之初发挥了关键性的突破作用，但是政企不分的体制机制使得市场机制得不到充分发挥，也给园区建设和后续发展带来了弊端，需要积极推进产城融合模式，建立适当的产城融合发展组织模式或者政府退出机制，探索市场机制推动下的产城融合发展。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调要加快转变政府职能，发挥市场机制有效调节经济活动的作用。2015年7月，国家发展改革委员会发出关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知，要求各地方尊重市场规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用推动产业和城镇融合发展，加快培育一批新的经济增长点或增长极。可见，产城融合不仅要解决园区去行政化或者产业发展的空间问题，而且要从政府和市场关系上理顺产业和城市的关系，是全面深化改革在产业和城市领域的重要实践和战略安排。

一些地方为了理顺政府和市场关系，已经遵循产城融合理念对地方经济发展进行了长期探索。10年前，河北省固安县是个没有工业基础的农业县，2003年国内生产总值只有35.06亿，财政收入1.34亿（廊坊市固安县2003年国民经济和社会发展统计公报），目前，产业园区已经发展成为覆盖新城区、连接主城区、辐射整个区域的大型城市综合体，2014年全县实现国内生产总值113亿元，11年增长近三倍，财政收入40亿，11年增长近30倍（廊坊市固安县2014年国民经济和社会发展统计公报）。固安取得的突出成果为产城融合发展提供了有力的实践证明。

产城融合强调劳动力本地化

伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程，正处于深入发展的关键时期，产城融合的目的就是促进工业化和城市化的协同发展，最终提高和改善人们的生活水平。要想达到产城融合的最终目的，就不能把城市仅仅看成要素的汇集地和生产的场所，尤其不能仅从劳动力需求的角度看待城市居民，而是要从产业和城市融合发展的角度关注城市流动人口，关注城市外来劳动力，关注全体城市居民。居民是城市的主体，是城市产业发展的人力基础，更是城市的主人，要通过产城融合发展使所有居民都能够拥有平等的就业机会，享有均等的基本公共服务和平等的发展机会，所以产城融合对中国城市化进程、对城市经济社会发展的意义远远超越了提振产业发展的意义，关系到小康社会的根本，触动城市社会需求和社会结构。

产城关系的核心是产业劳动人口与城市供养人口的关系，产业是决定城市人口规模的基础。城市人口规模是以就业为支撑的，没有产业的支撑，就没有充分的就业，因此城市规模必然与产业规模相匹配，不同的产业类型和结构决定着城市不同的人口结构和规模，只有产城融合发展才有利于形成匹配的产业和人口规模，才能提供高效合理的生产和生活服务配套设施，才能从根本上避免城市病的蔓延和城市环境的恶化，产城融合发展是城市化不可或缺的重要原则，决定着城市发展的质量。

中国经济增长和城市发展取得的成就离不开农村剩余劳动力所产生的人口红利，他们作为外来劳动力承担着城市产业工人的工作，却只拥有城市流动人口的待遇，这种情况使城市劳动力供给始终处于不稳定状态，直接影响城市和产业发展可持续性、稳定性和抗风险能力，只有这些外来劳动力获得了真正的市民化待遇，脱离流动人口的特殊身份，形成以家庭为单位的就业和消费单元，才能说城市具备了基本的产城融合发展要求，因此以劳动力本地化评价产城融合水平是具有中国发展阶段特色的产城融合发展水平评价指标，也就是说在就业人口中本地户籍人口的百分比最能说明城市产城融合的发育程度。

产城融合的政策取向

产城关系调整是工业化进程的必然选择，产城关系已经从工业化初期短缺经济条件下的紧约束型关系改变为当前过剩经济条件下的开放型产城关系。在短缺经济时代，为了追求城市经济增长，政府把大量的公共资源投入到促进经济增长的直接经济活动中，基础设施建设向产业倾斜，大幅度地减免企业税收，对企业的社会责任和环境责任疏于监管，向产业倾斜的公共政策导向使得公共服务水平与经济增长脱钩。在当前阶段，就是要把在短缺经济增长过程中形成的政策惯性停止下来，合理利用政策导向和财政投入通过产城融合强化城市服务功能。

不同发展阶段的城市具有差别化的产城融合潜力，产城衔接的差距越大，重新配置的机会也就越多，产生的动力越强大。东部发达地区的大城市，城市的边际效应已经开始递减，城市经济增长速度明显下降，“城市病”不断出现，需要以城市新区的产城融合模式带动城市升级和更新，提高城市的创新能力和公共服务水平，为产业发展提供新的增长点和全方位的人才更新。对于内陆地区的多数城市，要走产业园区转型的产城融合发展之路，加快服务业发展，促进工业升级，改善外来劳动人口的社会待遇，加强城市基础设施建设，提高居民生活质量，使单纯的生产型工业园区向综合型城市新区转变。对于处于工业化初级阶段的落后地区，要在立足产业集聚发展的同时坚持产城融合发展，避免出现产业冒进，城市功能长期补课的局面。

在经济新常态与新工业革命背景下，产城融合对各级城市政府行为提出了新的要求和挑战，城市政府部门不可能准确选择“应当”扶持的产业、产品、技术与工艺，政府既不具备具体指导产业的能力，也不应该承担这样的责任，过度介入不利于构建竞争性的市场环境，城市政府部门的注意力要从主要关注经济增长和产业发展转移到致力于产城融合发展上来，一方面积极建立支撑产业创新发展的城市功能平台，立足城市为企业提供有利于创新的市场环境，助力《中国制造2025》培育新的经济增长点，另一方面要积极统筹产业发展、人口集聚与城市建设协同发展，使城市的承载力与产业规模和人口规模相适应，以产业与城市深度融合提高民生福祉，加强公共服务设施建设，改善区域环境质量，保持生态功能稳定，使产城融合发展成为企业创新发展、百姓安居乐业的最优途径。

作者单位：中国社科院城市发展与环境研究所