解码“绿色十三五”

本刊记者 杜悦英

解码“绿色十三五”

本刊记者 杜悦英

“如果GDP在增长，但居民生活的环境质量无法保障，这能否称之为发展？”当《中国发展观察》记者把这个问题抛给发展中国家科学院院士、中国科学院生态环境研究中心吕永龙研究员时，他的办公室外天色昏黄，路人行色匆匆，捂着口罩。当天是11月13日，北京市环境保护监测中心上午8时发布空气重污染黄色预警称，当日空气质量达到重度污染水平，且该状态将持续至11月15日。

何谓“发展”？今年9月份，联合国可持续发展峰会给出了“发展”的最新定义。峰会通过了题为“变革我们的世界——2030年可持续发展议程”的成果文件（即2015年后可持续发展议程），认为发展是一个由经济、社会和环境三个层面协同增效的过程，而非片面追求经济增长的模式。

10月29日，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（下称“十三五“规划建议），则用前所未有的篇幅和高度论述了绿色发展和生态文明整体建设。吕永龙研究员认为，“十三五”规划建议最鲜明的亮点是，跳出了过去“发展即增长”的狭隘范畴，开始在更为广泛的领域讨论社会应当如何进步。这是中国政治领导层的最新表态，亦是中国对联合国可持续发展目标的呼应与倡导，通过一系列的制度设计与政策回应，为中国未来五年勾勒出“绿水青山”的发展蓝图。

绿色发展新内涵

从2012年的十八大报告，到2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再到2015年密集出台的《中共中央 国务院关于加快生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，以及新近的“十三五”规划建议，本届政府的绿色发展理念一以贯之。特别是“十三五”规划建议将绿色与创新、协调、开放和共享一道列为新的五大发展理念，并专列篇章进行系统阐述，再度彰显绿色发展的要义。什么是绿色发展？国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠研究员在接受《中国发展观察》采访时，做出系统解析。

谷树忠介绍，绿色发展的概念首先源于可持续发展概念和思想的提出。1987年出版的《我们共同的未来》（Our Common Future）的报告对可持续发展的内涵作了界定和详尽的理论阐述，认为可持续发展是在不损害后代人满足其需求之能力的基础上来满足当代人需求的发展。绿色发展的核心思想是要保护人类赖以生存和发展的自然资源基础，努力实现自然资源的可持续利用；要保护好与人类息息相关的自然环境，包括大气环境、水环境、土壤环境等，努力实现自然环境的优美；要保护好与人类共同演进的生态系统，努力实现生态系统的持续稳定和服务功能的增强。简言之，绿色发展就是以资源节约、环境友好、生态保育为主要特征的发展（理念、路径和模式）。

具体说来，绿色发展由绿色经济、绿色社会（绿色社区、绿色机关、绿色学校等）、绿色政治（绿色考核、保护自然等）、绿色文化（尊重自然、顺应自然、保护自然的文化）等共同构成。

其中，绿色经济是绿色发展的核心。绿色经济是以资源节约、环境友好、生态保育为主要特征的经济形态。绿色经济由绿色产业、绿色金融、绿色财政、绿色投资、绿色消费、绿色贸易等共同组成，是一个复杂而庞大的系统。

绿色经济账

吕永龙认为，当前，我国处于一个非常重要的经济转型时期。推进经济社会整体的可持续发展，实现经济的绿色转型，具有特别重大的意义。中国的发展不可能建立在长期高排放、高消耗的基础上，而必须由粗放的经营模式转向绿色的全生产过程，降低资源消耗，提高资源利用效率，实现资源循环利用。

从产业层面来看，“十三五”规划建议提出绿色发展理念，也将带来新的经济驱动力和增长点。无论是发展环保产业，还是把环境管理的理念纳入产业发展全过程，两方面我们现在还做得不够。所以，通过推进发展理念的变革，实现新的产业转型，会给技术创新提供非常重要的机会，通过技术创新（特别是环境技术的创新）可以产生更多的产业发展机会。

从企业层面来看，绿色发展理念将助推企业将环境管理体系建设纳入其生产经营活动之中。绿色发展要求生产、流通、分配、消费全生命周期清洁化；要求产品生产、加工、运输、消费全过程，对人体、环境无损害或损害很小；要求生产在一定环保标准之内的产品，包括清洁产品、重大产业技术创新产生的新型绿色产品以及生态保护建设与服务工程及项目；要求降低对不可再生资源的消耗，延长产品的使用周期；通过绿色设计，采用绿色能源，进行绿色生产加工，应用绿色标签和绿色包装，实行绿色消费。目前，这是中国企业与国际一流企业差距最为显著之处。

国外好的企业实践是，企业不但对自身各个生产环节都有环境方面的要求，对其上下游客户企业亦不例外。如果它们达不到该企业的环保要求，那么将失去合作商机，直接影响订单。但在中国，有如此环境担当的企业仍然鲜见。

国内较多的例子是，企业赚取了短期经济利益，却把环境成本转嫁给了社会、政府。囿于资金、体制、技术、时间等多种因素，社会和政府很难在短期内修复环境污染，环境污染的负面影响将持续较长时间。因此，“十三五”期间的产业结构调整，必须从源头上尽量减少污染，注重发展循环性产业，注重废物回收利用。

中国环境问题的严峻性，决定了相关问题的解决不可能单纯依靠政府或者学术机构甚至企业，而必须激发公众的有效参与。“十三五”规划建议提到，要培养公民环境意识，推动全社会形成绿色消费自觉。

既然每个人都是消费者，那么首先要倡导消费者在购物时选择环境表现好的企业生产的产品，这一环节启动后，其后的连带效应就是，以终端消费需求这一经济利益诱因倒逼企业履行环境责任，使其污染物排放达标，这样就从源头上制止了工业污染对环境的侵害。这种“绿色选择”的具体路径是：消费者的选择生成订单，以订单为筹码，零售商向企业施压，企业再向供应商施压……逐级回溯。为了保住订单，零售商、企业、供货商都要审视自己及上游企业的环境表现，而通过这一过程，也最大限度地保证了企业生产过程中工业废物排放的达标。激发公众的环保意识，给予消费者相应的信息，通过绿色消费在全产业链条中实现绿色采购，将有力地推动企业控制污染排放，通过利润的杠杆来撬动环境问题的解决。

能源路线图

“十三五”规划建议的绿色理念范畴中，涉及诸多能源领域问题。其中建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，推行节能低碳电力调度以及有序开放开采权，都是第一次明确提出。

国家发改委能源研究所副所长高世宪研究员对《中国发展观察》记者表示，能源领域的核心问题是推动低碳循环发展。根据国家统计局数据，2014年中国全年能源消费总量是42.6亿吨标准煤，煤炭消费量占能源消费总量的66.0%，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费量占能源消费总量的16.9%。煤炭消费量较上年下降2.9%，原油消费量增长5.9%，天然气消费量增长8.6%，核电发电量增长18.8%，水电发电量增长15.7%，火电发电量下降0.3%。他说，从“十三五”规划建议的战略角度看，能源体系向清洁低碳、安全高效的方向发展，低碳能源的首选是可再生能源，其次是天然气和核电。长远看，建设现代能源体系主要依赖可再生生源，但是在中短期，天然气和核电对于改善能源结构的效果会比较显著。

高世宪还表示，尽管近年来水电、核电面临一些争议，但国家在这方面的发展战略没有动摇。水电继续布局西南地区，核电路线仍是安全高效发展。目前中国处于“三期叠加”时期，工业化未完成，我们还要发展。发展就是要在能源、经济、环境系统中寻找平衡，找出达到各方利益的最优点。不能牺牲资源环境发展经济，也不可能不发展经济。能源战略要面向未来，同时立足我国现状。

制度新探索

习近平总书记就“十三五”规划建议起草的有关情况向十八届五中全会作说明时，专门提到实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。他说，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。综合起来，现行环保体制存在4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

“十三五”规划建议提出的省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这是对我国环保管理体制的一项重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性。这项改革要在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。

吕永龙对此解读说，现行的地方环保管理体制，环保部门很难规避地方同级政府以完成当地经济发展目标为借口，来干扰其监督和执法。而环保机构监测监察执法垂直管理则切断了地方政府对同级环保部门监督和执法过程的干预。派出机构的资金和人员都来自于直属上级机构，有助于更加透明地暴露违反环境法的事件。

“十三五”规划建议还特别提出，要对领导干部实行自然资源资产离任审计。近日，中办、国办印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，从2015年开始，我国要试点领导干部自然资源资产离任审计，对被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。谷树忠认为，领导干部往往是各地区自然资源资产分配、使用、保护、管理的主体，也往往是自然资源资产破坏、浪费、侵占的主体。如果只强调获取任职期间漂亮的GDP数字，有时候其代价是自然资源资产大量破坏，甚至不可逆的破坏，现在我们的发展阶段，必须对此予以约束，不能再为了GDP不顾一切。

作为环境保护制度顶层设计的一部分，“十三五”期间，业内期盼多时的《生态补偿条例》有望出台，相关立法工作正在进行中。“十三五”规划建议也提到，将建立横向和流域生态补偿机制。

环境保护部环境规划院刘桂环研究员系国家水体污染控制与治理重大科技专项“十二五”《 跨省重点流域生态补偿与经济责任机制示范研究》课题组长，目前她正带领团队研究跨省流域生态补偿在实施中的关键技术问题。在接受《中国发展观察》记者采访时，刘桂环研究员对生态保护补偿制度建设提出建议。

她表示，加强生态保护补偿政策顶层设计，建议整合现有政策、法规，增强政策的针对性与实效性，不断推进单项补偿政策的有机整合，形成综合部门牵头的生态保护补偿政策法规，引导生态保护补偿由单一性要素补偿向基于区域主体功能定位的综合性补偿转变，确保被补偿区域生态产品产出能力持续增强，以生态保护补偿助推生态建设、环境综合治理，形成与生态建设和环境综合治理的良性互动，有效促进人与自然和谐发展。统筹推进生态保护补偿管理机制，改变多部门管理的模式，强化统筹协调，推动建立由发改、环保、财政、国土、水利、林业、农业、海洋、住建等部门组成的部际协调机制，及时研究解决生态保护补偿机制建设工作中的重大问题，各部门指导本领域生态保护补偿工作。建议财政部门逐步整合归并各类与生态保护补偿有关的资金并规范其使用，环保部门负责统筹生态保护补偿监测考核与评估，强化地方政府在实施生态保护补偿中的主体地位，确保生态补偿政策落到实处，确保达到生态保护补偿预期的目标和效果。建议建立专项资金定期评估与退出机制，提高资金的使用效率与效果。进一步优化补偿范围与补偿标准，建立生态保护补偿长效机制，加快实施横向生态保护补偿。

同时，刘桂环研究员还建议，要把生态保护补偿融入区域发展，探索多元化的生态保护补偿模式，把生态保护补偿转化为区域绿色发展路径，不断提升受补偿地区发展的内生动力，提高其自身的“造血”功能，使广大百姓真正在生态保护中受益，确保守住“绿水青山”，并获得“金山银山”。

“十三五”期间，无论是能源体制革命，还是环保体制变革，制度架构都要进行很好的设计，而关键在于落实。如何建设一个监管职责明确，并且开放、透明的体制机制，正在考验决策者的智慧。