构建“十三五”区域协调发展新格局

本刊记者 姜 巍

构建“十三五”区域协调发展新格局

本刊记者 姜 巍

到2020年全面建成小康社会，是我党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个一百年奋斗目标。而“十三五”时期正是全面建成小康社会的决胜阶段，“十三五”规划必须紧紧围绕实现这一奋斗目标来制定。2015年10月26日-29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次会议（简称十八届五中全会）在北京召开，审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（简称《建议》）。全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

当前，中国经济进入新常态，各区域经济发展仍处于不平衡的状态。围绕如何推进各区域之间的协调发展，着力形成平衡发展结构，《中国发展观察》记者采访了中国区域经济学会副会长、国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成研究员和国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中研究员。

推动区域协调发展在政策上具有延续性

“理解‘十三五’规划的区域发展的方向、目标与战略布局，是在“2020年全面建成小康社会”和“全面深化改革”这两个大的角度下解读的。”刘云中说。他认为，每一个“五年计划”在政策上都具有一定延续性。“十三五”规划对未来区域协调发展的任务是塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。这在区域发展总体战略的要求与原则上保持了政策的延续性。

2000年10月，中共十五届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，把实施西部大开发作为一项战略任务。2003年10月，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，明确了实施振兴战略的指导思想、方针任务和政策措施。2006年，中共中央、国务院发布《关于促进中部地区崛起的若干意见》，标志着中部崛起战略正式形成。从1979年开始改革开放，东部地区就率先发展。由此，逐渐形成了所谓的“四大板块”。

刘云中表示，“十三五”规划在区域发展总体战略的内容上体现了政策的延续性。对“四大板块”的安排在总体上依然保持了政策的一致性，提出了深入实施西部大开发，支持西部地区改善基础设施，发展特色优势产业，强化生态环境保护。推动东北地区等老工业基地振兴，促进中部地区崛起，加大国家支持力度，加快市场取向改革。支持东部地区率先发展，更好辐射带动其他地区。

此外，刘云中还指出，从“十一五”规划首次提出主体功能区的概念，详细描述了主体功能区规划建设的方向；到“十二五”规划中，将其放在与实施区域发展总体战略同等的位置上，作为区域结构战略性调整的重要内容；再到“十三五”规划中提出加快建设主体功能区……推动各地区依据主体功能定位发展。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。按照全国一盘棋的要求来安排全国各区域的发展，也体现了其在政策和措施上的延续性。

拓展发展新空间体现了“十三五”规划的创新性

十八届五中全会提出以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。刘云中指出，这是“十三五”规划首次提出的新思路。

肖金成认为，十八届五中全会提出在区域发展总体战略的基础上实施轴带引领战略，并肯定了城市群的意义与作用。通过轴带引领统筹东中西，协调南北方，促进区域经济协调发展是在新形势下推出的新的重大举措。肖金成自2005年开始研究“城市群”，对城市群具有独特的见解。他解释了城市群的概念，所谓“城市群”是指在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或几个特大城市为中心，随着交通条件的根本改善，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市集合体。他认为，一个区域是否形成了城市群，需具备三个条件，一是一定要有大都市，没有大都市，都是中小城市，各自的辐射半径很小，城市之间的联系不会那么强；二是要有一定的城市数量；三是城市之间的联系十分密切，功能能够互补。他还补充说明，城市群的出现不是偶然的，也不是规划出来的，而是由于历史、地理、经济等多种原因共同作用的结果，是一个自然历史过程。

根据城市群的基本特征，肖金成阐述了以下观点：第一，由于城市群中城市与城市之间存在网络化的交通，包括航空、高速公路、铁路、高速铁路、港口等，形成了综合立体的交通体系，增强了通达性，降低了物流成本。产业配套能力增强，非常有利于产业的聚集和发展，第二产业的聚集，也促进了第三产业的发展。产业的发展必然聚集大量的人口，而随着人口的增多，消费需求越来越大，生产与消费之间的均衡关系在一个较小的区域内就形成了，这就是区域经济学中经常提及的循环累积效应。

第二，小城市与小城镇得到了发展的机会。在城市群范围内，原来单个城市和另外的城市形成了互补关系，大城市的功能不断升级，这就给小城市和小城镇带来了机遇。小城市和小城镇的区位劣势在弱化，而成本优势在强化。过去小城市之所以发展缓慢，是因为有区位劣势，产业和人口难以集聚。在城市群中，由于交通条件的改善，区位劣势就不存在了。由于各种要素成本很低，很多产业如零部件产业和农产品加工业就可以在小城镇和小城市得到发展。如长三角城市群、珠三角城市群中有很多小城镇集聚了很多产业，规模在不断扩大，成为城市群中的重要支撑。所以，只有在城市群里大中小城市和小城镇才能协调发展，而且基础设施能够共建共享。

第三，城市群可以有效防止“大城市病”。城市群形成的条件之一是有大都市。但是随着大城市产业和人口高度聚集，就会出现“大城市病”。正是因为城市群中有网络化的交通，缩小了大城市与周边城市之间的时间距离，使得产业和城市功能有可能向周边城市转移和分解，这样大城市就不至于很大，而周边的城市也可以发展起来，在一定程度上缓解城市过度扩张、人口快速膨胀、交通拥堵和环境恶化等“大城市病”。

最后，原来城市与城市之间是相互分离，互相竞争。通过规划、实现错位发展，功能互补，而分工就需要合作，逐步转化为一个有机的整体。由单一城市的竞争力转变为整体的竞争力，影响也会逐步扩大，可以辐射带动周边更大地区的发展。

“发展一批中心城市，强化区域服务功能。”肖金成认为，这是规划中的亮点之一。城市群并不能覆盖全国，在城市群之外大片区域里分布了一些区域性中心城市，他们起着引领、集聚、辐射等作用，带动周边区域的发展。但是，多数城市规模不大、实力不强、质量不高，辐射带动作用小，区域大而城市小，就会出现“小马拉大车”现象。区域靠城市来带动，城市靠区域来支撑是区域经济学的重要论断。解决“小马拉大车”的问题，需要做的就是培育区域性中心城市，使中心城市能够迅速壮大，并带动周边地区的发展。

如何带动周边地区的发展，肖金成作了进一步阐述。第一，中心城市必须具备较完善的基础设施，拥有机场、铁路、高速公路等交通设施，改善投资环境，有效促进产业聚集，从而创造更多的就业岗位。产业聚集就会带来人口聚集，商贸餐饮业、文化产业乃至现代服务业等都得以发展，最终带动周边地区的发展。第二，过去城市发展的理念倾向于分散，而现在倾向于集中。因为分散发展就会带来成本的增加；现在区域发展理论更强调集中发展，不要搞“村村点火，户户冒烟”，要培育区域性中心城市，使功能更加健全，基础设施更加完善，让产业聚集得更多，提高辐射力和带动力。第三，大城市通过不断发展，会出现人口过多，交通拥堵和环境恶化的问题，要通过规划、疏解、政策引导向周边城市扩散，周边城市也会扩大规模，最终让城市体系更加合理。

除在拓展区域发展空间上的新安排，“十三五”规划还在另外三个方面具有创新性。”建议刘云中说，第一，《建议》中指出今后五年，要在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，努力实现在我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。也就是说，要消除集中连片特困地区，全面消除贫困人口。这是继“七五”规划开启扶贫攻坚计划后，首次对扶贫问题提出的新要求。

第二，《建议》指出，推进“一带一路”建设……推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。过去的区域规划更多的是规划国内的区域发展问题。而在中国和世界经济之间联系越来越密切的情况下，区域的发展也是一个开放性的格局问题，也是对外开放性区域的新布局。在“一带一路”的战略下，这个布局是一个双向开放的安排。境内境外的联动开放，是“十三五”规划的新的格局。

第三，《建议》指出，完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，增强财政货币政策协调性。这从创新宏观调控的方式中可以看出，是更符合市场经济的新提法。

深化改革是实现“十三五”规划目标任务的必然路径

如何确保“十三五”规划建议的目标任务能够落到实处？刘云中表示，这就需要通过深化改革去实现。

第一，促进要素配置的市场化改革。所谓要素配置的市场化，主要是劳动力的配置，就是最大限度地降低劳动力在全国流动的成本和阻碍，如推行终身职业技能培训制度等等。

第二，社会保障制度的改革。一方面，完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。另一方面，健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制，研究实行职工退休人员医保缴费参保政策。

第三，深化财税制度的改革。建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。调动各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。建立全面规范、公开透明的预算制度，完善政府预算体系，实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。建立规范的地方政府举债融资体制。

第四，基本公共服务区域间的均等化。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。