刑事法律援助相关问题研究

郑丽娟（司法部司法研究所）

法律援助是维护困难群众合法权益、保障社会公平正义的一项重要法律制度。刑事法律援助事关当事人刑事责任，因此在刑事诉讼中为当事人提供充分的权力保障尤为重要。本文拟对新《刑事诉讼法》中关于法律援助规定的新旧条文进行比较，对新《刑事诉讼法》实施两年来在刑事法律援助中出现的相关问题进行研究。

一、新《刑事诉讼法》对法律援助制度的完善

（一）扩大了刑事法律援助范围

1.《刑事诉讼法》34条修改后，刑事法律援助仍然分两种类型，酌定①被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以为其指定法律援助律师。对这类案件的援助要求是法院“可以”指定法律援助律师，所以称其为酌定援助。和法定②如果被告人没有委托辩护人，人民法院应当为被告人指定法律援助律师：其一是被告人是盲、聋、哑人的；其二是被告人是未成年人的；其三是被告人可能被判处死刑的。这三类案件无论因何原因，只要被告人没有委托辩护人，人民法院应当无条件地为其指定法律援助律师。由于没有弹性空间而是钢性要求，称其为法定援助。援助，但是扩大了以上两种类型法律援助的范围。 “酌定类”援助的对象从原来公诉人出庭案件中，因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的被告人，扩大到因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的所有犯罪嫌疑人和被告人，去掉“公诉人出庭”的限定条件③新《刑事诉讼法》第210 条第二款规定：适用简易程序审理公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭。。即对于自诉案件的被告人也可以申请法律援助为其辩护。

2.原《刑事诉讼法》中强制辩护的对象仅限于盲、聋、哑人或者未成年人以及可能被判处死刑的案件中无委托辩护人的被告人。新《刑事诉讼法》法定援助的对象则在原来三类援助对象的基础上又增加了两种:一是尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人。这类人在认识能力或控制能力部分丧失的情况下实施的犯罪，他们在刑事诉讼中的自我辩护能力如同盲、聋、哑人或者未成年人一样，也相对减弱。二是可能被判处无期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人。无期徒刑是仅次于死刑的严重刑罚，如果面临如此重刑而没有辩护人，对于案件的公正审判缺乏保障。

（二）提前了法律援助介入时间

以往无论是酌定援助还是法定援助，都是向处在审判阶段的被告人提供法律援助。在审前程序中，尽管《法律援助条例》，2005年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《关于刑事法律援助的工作规定》（已废止），对侦查、审查起诉、审判等诉讼阶段的法律援助进行了较详细的规定，进一步明确了审前阶段法律援助及其操作机制，但是犯罪嫌疑人还是难以获得相应的法律援助。新《刑事诉讼法》规定律师介入刑事诉讼时间始于侦查阶段，赋予了犯罪嫌疑人在侦查阶段和审查起诉阶段获得所聘请律师的帮助权。负有指定辩护义务的主体也由原来的法院变为法院、检察院、公安机关。

法律援助介入刑事诉讼的时间提前，援助律师可以更加全面了解案情和当事人，有针对性地进行援助，保障犯罪嫌疑人的刑事诉讼权利。

（三）增加了法律援助的启动主体

当事人获得法律援助的启动程序更加灵活。一是对于“酌定”类的援助对象，由犯罪嫌疑人、被告人本人或其近亲属向法律援助机构提出申请。使申请法律援助的渠道更为畅通④苏镜祥：《审前阶段刑事法律援助实证分析——以新 《刑事诉讼法》 实施为背景》，《法学论坛》2013年第 4 期。。二是对于“法定”类的法律援助对象，根据案件所处的不同阶段由公安机关、人民检察院、人民法院各自通知法律援助机构，再由法律援助机构指派律师为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护。使法律援助介入更为全面及时，以保障犯罪嫌疑人的权益。三是强制医疗案件的被申请人或被告人也应成为启动主体。强制医疗对人身自由实行控制，应当在程序上予以司法救济。这可以大大减少社会上未经合法程序的“被精神病”事件，保障被申请人或被告人的合法权益。

二、刑事法律援助实施中的问题

（一）案多人少矛盾突出

刑事法律援助案件与其他法律援助案件相比，在办案主体上有一个明显的特点，即必须由律师来办理，包括法律援助机构的律师和社会律师。现实中很多老少边穷地区律师严重不足，如青海省海南藏族自治州是一个多民族地区，全州包括“1+1”行动⑤“1+1”行动是指由司法部、团中央发起，每年向全国无律师县及中西部律师人才短缺的地市县派遣一名律师和一名大学生志愿者，参与当地法律援助工作的志愿行动。的志愿律师在内共有13名律师。由于该州面积大，人口分布广，又是少数民族聚居地区，不仅需要一般律师，更需要双语律师，如此律师人数就不够了⑥顾永忠、陈效：《中国刑事法律援助制度发展研究报告》，《中国司法》2013年2 期。。而这些地区刑事案件发生后，犯罪嫌疑人或被告人经济困难的比例高，更加需要法律援助。

新《刑事诉讼法》将刑事法律援助从过去只是审判阶段扩展到了侦查和审查起诉阶段，同时又扩大了法律援助的范围，从过去三种人增加为五种人，还增设了通过申请获得法律援助的制度。随着未来国家法治建设的不断进步和人权司法保障事业的不断发展，刑事法律援助案件的数量势必逐渐增加，参与刑事法律援助工作的律师资源需求将会不断增大。在律师数量增长缓慢的现实面前将产生供求矛盾。

（二）协调配套措施不足

一是办案机关内部协调不够，如何对外通知法援机构缺乏统一合理安排。我国公安、检察机关内部办案业务部门众多，他们在办理刑事案件过程中均可能涉及与法律援助机构的联系问题。在此情形下，应该由哪个部门负责在法律规定的情形发生时通知法律援助机构指派律师，目前并无明确的规定。实践中则是各种各样、五花八门⑦同⑥。。二是公检法司各部门之间工作衔接不紧密，对《刑事诉讼法》赋予法律援助的职责落实不到位。新《刑事诉讼法》对刑事法律援助制度作了重要补充完善，因此亟需就刑事诉讼法律援助中公检法司工作协调配合机制作出相应修改完善。虽然最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部就新《刑诉法》联合下发了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，但一些问题有待在实践中进一步总结，相关工作机制需在此基础上不断完善。

（三）刑事法律援助经费不足，办案补贴过低

尽管近年来法律援助物质保障能力有了大幅提升，但总体仍然偏低。部分法律援助机构业务经费未纳入同级财政预算，经费增长幅度缓慢，不能适应扩大法律援助覆盖面对经费保障的要求。法律援助经费保障不平衡问题突出，西部地区、基层地方同级财政保障能力弱。办案补贴机制亟需完善，目前办案补贴标准不足以支付律师等人员办案的成本支出，一些地方法律援助机构不能按时足额支付办案补贴。有的律师还要贴钱办案也有因此减少了办案环节的情况。这些严重影响了律师办理法律援助案件的积极性，同时有损于法律援助案件的办案质量。

三、关于新《刑事诉讼法》实施后开展法律援助工作的建议

（一）加大人员和经费投入力度

一是政府应适当增加法律援助机构人员编制，法律援助机构应做好机构内人员调配。二是开展法律援助律师值班制度。为缓解法律援助人员不足，可抽调一些社会律师到法律援助机构、公安机关、检察院、法院等部门值班，为符合条件的当事人提供及时、专业、高效的法律援助服务。三是对于律师资源匮乏的地区，应继续开展律师资格考试政策倾斜，并鼓励志愿律师赴律师资源不足地区工作。

健全完善法律援助经费保障体制机制、中央和地方按比例分担法律援助经费保障体制，增加中央补助办案专款和省级专项资金扶持贫困地区法律援助工作，建立法律援助人员办案补贴标准动态调整机制，县级以上人民政府全部将法律援助经费纳入财政预算并实现动态增长。

开拓多样的法律援助筹措资金渠道，进一步发挥好法律援助基金会的作用。探索社会团体、高等院校本身资助资金、律师事务所赞助、受助人捐献等方式⑧杨继慧：《我国法律援助制度的完善》，《 辽宁行政学院学报》2013年第10 期。。

（二）完善相关主体衔接机制

新《刑事诉讼法》实施后，刑事法律援助案件的增长势必对各部门之间协调合作提出更高的要求。因此，相关部门亟需作出反应，制定具体的操作细则，协调部门之间的工作，保障刑事法律援助工作的顺利进行。一是要将目前司法部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于刑事法律援助的零散发文统一到一个法律文件中去，以加强刑事法律援助的法律效力，二是各地在执行刑事法律援助程序性规定时，要根据当地的实际情况，制定详尽且方便受援人的实施细则，并将之作为执法检查的重要内容加以落实。三是切实落实在刑事法律援助衔接机制中让犯罪嫌疑人以及刑事被告人享有申请法律援助的知情权，简化相关手续，使受援人能及时得到法律援助。四是法律援助机构探索在公检法机关设立联络处或办事员，专门处理来自公检法系统相关的法律援助事务，由法律援助机构负责法律援助、律师指派工作。

（三）加强刑事法律援助案件监督

一是实行“点援制”⑨“点援制”是指法律援助中心决定给予代理案件形式的法律援助后，不再为其选任法律援助人员，而是受援人根据案件案由、案情等因素，在法律援助中心建立人员名册内自主选择法律援助人员。。在法律援助机构制作的法律援助名录中，可以提高社会律师参加法律援助的意愿，同时把缺乏诉讼经验或参与法律援助热情不高的律师排除在外，从源头奠定法律援助质量的基础。由受援人自己选定律师亦增加对律师信任度，在案件办理中能更好配合，从而提高办案效率和质量。二是建立受援人报告制度。监督法律援助承办人工作的法律援助机构、律师协会可以建立法律援助工作投诉查处制度，对受援人或者相关部门的投诉，依照有关规定及时调查处理，并告知其查处结果。经调查，认为对被投诉人应给予行政处罚的，应当及时向司法行政机关提出建议。要加强对刑事法律援助的组织实施和执法检查，即执行法律援助受案范围和条件情况、执行法律援助办案程序的情况、办案情况、遵守行业规范和执行纪律的情况等。

（四）完善法律援助立法

新《刑事诉讼法》对我国刑事法律援助制度有了新的制度安排，《律师法》《法律援助条例》对刑事法律援助制度也都作了规定，我国刑事法律援助制度不断完善。但是这些法律规定多散见于不同法律中，没有很好地联接，部门之间不能形成合力，这势必造成刑事法律援助制度的困境。刑事法律援助制度无论从解决当前社会发展需求还是从注重和保障人权的具体落实都是十分必要的，只有出台一部专门的法律援助法才能在法律援助实践中大有作为，才能最终使当事人的受援权利具有可靠的法律保障，实现司法的公正，促进社会和谐发展。