关于《青海省法制宣传教育条例》贯彻实施及“六五”普法工作的调研报告

青海省司法厅课题调研组

关于《青海省法制宣传教育条例》贯彻实施及“六五”普法工作的调研报告

青海省司法厅课题调研组

为了深入研究全省贯彻实施《青海省法治宣传教育条例》和“六五”普法工作开展情况，青海省司法厅组成专题调研组，围绕《条例》贯彻与总结“六五”普法依法治理工作经验，先后赴海南、黄南州及省电力公司、省国税局、警官职业学院等单位，通过听取汇报、查阅资料、座谈交流、实地察看等形式，深入了解各地、各部门贯彻实施《青海省法治宣传教育条例》和“六五”普法工作开展情况。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

“六五”普法依法治理工作实施以来，特别是《青海省法治宣传教育条例》（以下简称《条例》）颁布之后，全省的法治宣传教育工作取得了可喜成绩，步入了法治化、科学化、专业化轨道。

（一）认真学习宣传贯彻《条例》。2012年6月1日《条例》颁布实施之后，各级党委、人大、政府、政协机关高度重视，积极组织开展《条例》的学习、宣传与贯彻落实工作。首先，认真学习《条例》。一些地方党委把《条例》作为中心组的学习内容，组织党委成员认真学习《条例》；有的地方通过举办专题讲座、集中培训等形式，组织广大党员干部、企业管理人员、法治宣传骨干学习《条例》；同仁县组织全县公职人员开展《条例》有奖答题活动；海南州印制藏汉两种文本《条例》单行本，向干部群众、农牧民、青少年、宗教教职人员广泛发放。通过学习，增强了各级党委、政府坚持依法普法的自觉性，把普法依法治理工作放在了重要地位。其次，广泛宣传《条例》。各地、各部门充分利用宣传栏、新闻媒体、网络媒体、地方宣传载体、发放单行本等方式全方位、多层面、多渠道宣传《条例》，同时，还组织专家学者、法律服务工作者、普法志愿者等骨干，深入机关、乡村、社区、学校、企业、单位、宗教活动场所，结合开展主题宣讲、法治讲座、法律咨询等活动认真宣讲《条例》，营造了浓厚的学习宣传氛围；西宁市利用《西宁普法网》和手机普法短信等新型媒体，广泛宣讲条例；海东市运用法治文艺演出方式大力宣传《条例》，为贯彻落实《条例》奠定了坚实的思想基础。第三，自觉贯彻《条例》。各地、各部门主动把《条例》的精神实质和法定职责融入到“六五”普法和“十二五”时期依法治理工作计划，以《条例》为指导，加强了对普法依法治理的领导，调整工作部署，强化工作力量，改善工作环境，提高运用法治思维和法治方式解决社会治理方面矛盾与问题，有效发挥了《条例》在法治青海建设中的推动作用。

（二）组织领导体制机制不断完善。首先，领导体制有效运行。经过近30年的努力，全省普法教育领导体系不断完善，各地、各部门普遍建立了由党委主要领导、分管领导及其成员组成的普法依法治理领导小组，成立了相应的工作机构，全面加强领导力量与领导职能，上下贯通，形成了职能明确、责任到位的领导组织推进体系，有效保证了普法依法治理的领导力量。其次，考核体系不断强化。省委、省政府高度重视普法依法治理工作，不断强化对工作的考核，调整分值权重，有力地推进了全省工作。“六五”普法初期，省委办公厅印发了《关于对“六五”普法依法治理工作实行专项考核和阶段性目标考核的通知》，规定对普法依法治理工作进行督察性考核和总体性考核，并且详细制定了考核指标。2013年，根据省委要求，在全省县以上地区全面考核的基础上，省法制宣传领导小组组织力量对全省部分地区和单位进行了中期考核，有力地促进了法治宣传教育工作。各地、各部门按省上级要求，普遍签订了普法依法治理目标责任书；海西州还与企业签定了普法依法治理工作年度目标责任书。同时，全省各地认真落实领导干部法律知识任职资格考试制度，“六五”普法以来，全省举办领导干部法律知识任职资格考试124场次，5815人取得了法律知识任职资格。第三，组织推动力度不断增强。省法制宣传领导小组及其成员单位，按照全省统一部署、工作目标和责任分工，发挥行业优势，积极承担和参与领导小组的组织协调，积极工作，为全省工作的顺利推动提供了有力的组织保障。全省县以上地区党委、政府、人大常委会普遍制定颁布了普法依法治理工作纲要、规划、决议和年度实施计划，统一规划，分步实施，量化目标，实施考核，有力地保障了全省工作的整体推动。

（三）教育宣传形式不断丰富完善。结合青海季节和特殊的人群结构特征，各地、各部门高度重视宣传时间、形式和途径的创新。首先，重视节点的宣传。各地、各部门充分利用州庆、节庆、大型活动等节点大力开展法治宣传教育活动，群众性法治宣传集聚、规模效应进一步凸显。各地、各单位普遍利用“3·8维权周”、“3·15消费者权益保护日”、“税法宣传月”、“世界水日”、“世界环境日”、“6·26国际禁毒日”等纪念日等开展集中法治宣传，在全社会营造了良好的法治氛围；海东市利用“民和桃花节”开展大型法治文艺演出，海南州在州庆期间有针对性地开展藏汉“双语”大型法治宣传，省国税局充分利用国税“文化周”活动，通过文艺汇演、文学、书画、摄影等多种形式开展税法宣传，收到良好效果。其次，宣传形式灵活多样。各地、各部门注重把握法治宣传教育规律特征，创造性地开展工作，不断提高普法工作的渗透力、影响力和覆盖面。省直各部门坚持“谁执法、谁普法”的宣传模式，深化了普法效果；海南州结合州情和经济结构形式的变化，在“法律七进”的基础上，增加了“进工地”、“进景区”、“进市场”，增强了法治宣传的实效性与针对性；西宁市创造了“法律七进1＋N”的延伸模式，增强了宣传的灵活性，收到了显著成效；黄南州开展了“法律进军营”活动，强化了对军队的法治意识教育；3月份确定为寺院法治宣传月，集中开展法治进寺院活动；海北州根据交通问题突出，集中开展交通法规宣传活动；海西州围绕柴达木循环经济实验区建设，集中开展了“法律进企业”活动；教育部门利用春季、秋季中小学开学之际，集中开展“法律进学校”活动。同时，各地大力营造法治文化氛围，着力打造培育区域法治特色文化，不断深化法治文化建设。西宁市把2013年确定为“法治文化建设年”，建成了城西区黄河路法治文化主题公园、湟源克素尔法治文化村、城中劳动路法治文化墙等一大批法治文化阵地；海东市组建了法治文艺演出队，开展了“法治文艺演出赶大集”活动，分赴互助二月二物资交流会、民和桃花节、乐都瞿昙六月六花儿会、循化抢渡黄河极限挑战赛等文化体育活动场所巡回演出法治文艺节目；省文化和新闻出版部门充分发挥职能作用，鼓励文艺演出团体排练演出法治文艺节目。据不完全统计，2011年至今年8月，全省举办大型法治文艺演出200多场次。第三，广泛编印法治宣传资料。“六五”普法以来，省法宣办分别编译了《反自焚法治宣传画册》、《青少年法治宣传漫画》等普法教材50多万册，各地、省直各部门购买和编译、编印各类法治宣传书籍资料250多万册，免费赠送基层；西宁市编印《法律进寺院学习读本》，黄南州编译《农牧民法律知识问答》、《维护稳定反对自焚宣传教育读本》，海北州编印了“法律八进”学习读本，较好地解决了边远少数民族地区材料缺乏的问题。第四，充分利用媒体宣传。全省各级主要新闻媒体主动承担社会法治宣传教育责任，播出和刊登大量的法治宣传新闻、消息，制作、开辟多种形式的专题专栏节目。省法宣办在省级电视、报刊、广播等主流媒体开办了“法律七进在行动”、“生活与法”等专栏，播出法治宣传公益广告；西宁市在电视台和《西宁晚报》开办了“夏都说法”、“有请当事人”、“法治时空”等普法栏目，主流媒体积极发声，产生了良好的法治宣传效果。与此同时，各地、各部门重视发挥大众现代传媒的宣传效果，大力运用网络、手机等载体加强法治宣传工作。西宁普法网、黄南州司法行政网等网站在普法依法治理工作中充分发挥了专业网站的作用，省法宣办以及海南、海东、黄南等州市与电信、移动、联通等公司合作，向手机用户经常性发送法治宣传短信，深化了宣传形式，收到了良好效果。

此外，各地、各部门注重组织开展法治宣传系列活动，在广大牧区开展“推进法律七进、服务科学发展”，“深化法律七进、推进依法治省”，“喜迎十八大、法律进农牧区”，“持戒守法、共建和谐”等系列法治宣传活动，取得了持续的宣传教育效果。通过近三年的努力，以宪法为重点的50多部法律法规得到宣传普及，全省458万普法对象中，有421万受到普法教育，普及率达到92%以上。

（四）法治创建活动深入开展。首先，进一步强化法治县市创建工作。“六五”普法以来，各地大力开展法治县市创建活动，有力推动了法治青海建设进程。全省确定18个县（市、区、行委）试点地区，从普法、立法、执法、法律服务和法律监督各个方面整体推进创建工作。基层依法治理以开展“民主法治示范村（社区）”创建活动为主要载体，在全省开展了以 “四民主、两公开”为主要内容的基层民主法治创建活动。“六五”普法期间，全省新命名国家级“民主法治示范村（社区）”省级94个、州市级278个、县级1075个；至2013年8月，全省累计命名“民主法治示范村（社区）”1964个，其中国家级命名20个，省级命名110个，州、市级命名380个，县级命名1454个，全省创建率达到45%。全省25个开展法治县（市、区）创建活动的地区中，海北州门源县等6个县被全国普法办命名为法治县创建先进单位。其次，法治青海建设实践初步展开。为了认真贯彻党的十八大精神，省法制宣传领导机构、省司法厅高度重视法治创建与法治建设活动，把法治宣传与法治建设活动有机结合起来，以宣传促进实践，以实践引导宣传。西宁市委高度重视法治西宁建设工作，在市委、市政府的领导下，于2012年全面启动法治西宁建设工作，为法治青海建设提供了重要的实践依据，为全省作出了榜样；随后海北州在深入总结多年来海北社会依法治理的创新性实践的基础上，继西宁市之后开启法治海北建设的全面实践活动；去年上半年，海南州也启动了法治海南建设活动，在新的基础上，在更宽泛领域开展了法治实践创建活动。第三，强化依法法治实践。各地、各部门紧紧围绕党和政府中心工作，将法治宣传教育与法治实践紧密结合起来，针对群众关心的热点、难点问题，集中开展专项依法治理活动。政法机关组织开展了“涉法涉诉大接访”活动；公安机关开展了涉枪、涉爆、追逃、反盗窃、禁毒、禁赌、“打黄扫非”等一系列专项斗争；工商等部门开展“打假”专项行动；文化、教育等部门集中整治校园周边环境；劳动保障部门对用工单位拖欠农民工工资依法进行了集中清欠；环保、税务、林业、交通、质检、食品药品监督、国土资源等执法部门认真组织开展经常性的执法检查，查处了一些违法行为。特别是环保部门，今年以来，结合贯彻落实《环境保护法》，加大了依法惩治力度，持续开展了大气环境污染专项检查，严肃查处违法违规企业152家。一系列专项依法治理活动的开展，有效维护了社会稳定和市场秩序，保证了法律法规的贯彻实施，取得了明显成效。

（五）法治宣传保障能力明显增强。近年来，在省委、省政府的关怀下，各级地方党委、政府高度重视法治宣传的保障工作，为普法依法治理提供了有力支撑。首先，政策性经费保障普遍到位。依据国家有关法律规定，省司法厅会同财政厅依据省财力状况制定了法治宣传教育经费标准，相应纳入各级财政预算，有力地保障了普法依法治理工作的稳步发展。据初步统计，“六五”普法前三年，全省县以上地方财政拨付普法专项经费1107万元，局部地区还根据财力调整保障标准，基本做到了足额保障。果洛州普法经费从人均0.2元调整到人均1元；黄南州由过去每年10万元保障标准调整到22万元；省直机关单位、企业都能够保证普法经费，积极为干部、职工购买普法教材和相关资料，组织开展法律知识竞赛等活动。近年来，省电力公司投入230万元组织力量深入基层农村、牧区及学校广泛开展“依法用电、安全用电”法治宣传活动。其次，基层基础投入明显提高。在中央和省委、省政府的关怀下，从2008年以来，省司法厅不断加大基层司法行政机关建设力度，每年投入3000万元资金改善司法行政基层基础硬件设施，不断更新、装备法治宣传设施、器材，较大程度上改善了法治宣传条件。去年投入的“法治宣传教育大蓬车”和法治宣传教育LED大屏幕两项共计1000多万元。第三，宣传工作力量明显增强。近年来，司法行政部门积极协调有关部门不断加强基层工作力量，近三年协调解决百余编制武装基层法治宣传部门，同时，吸纳见习岗位人员180名，近期还将下达政法专项编制300个分配到基层司法所，在一定程度上缓解了基层力量薄弱的问题；省直机关127家单位安排有200余人的专职法治宣传队伍，全省约有11万普法宣传骨干人员，包括法治宣传志愿者、法律明白人、法治文化中心户等；组建普法讲师团64个，组成人员821人，且懂“双语”、能在少数民族地区宣讲人员达30余人，全社会普法力量成为法治宣传的组织与社会基础。

（六）教育宣传效果明显增强。通过近30年的普法依法治理，特别是“六五”普法期间《条例》颁布之后，青海普法依法治理的力度明显加大，宣传效果明显增强。首先，公民法律意识不断增强。从依法行政情况看，各行政执法部门基本能够做到依法行政，自觉把行政行为置于法律的制约之下，干群矛盾明显减少；从社会治理情况看，无论是行政调解，或者是司法调解，特别是人民调解都能够依法调解，把社会矛盾化解在理性当中，社会矛盾绝大多数都能有效化解；从公民法律意识情况看，一事当先，遇到问题找法、解决问题靠法、维护权益用法的意识明显增强；特别是前两年黄南州发生的“自焚事件”，当通过对少数民族群众强化宪法的教育，绝大多数群众都从中认识到“自焚”的严重危害性。其次，社会法治环境不断优化。通过多年的培养和塑造，在全社会初步形成了尊法、守法、用法的良好氛围，创造了良好的法治环境。法律服务网络体系在全省范围内基本形成，法律服务职能有效发挥，初步满足了社会的法律服务需求，为社会提供了有效的法律保障。第三，全民法律素养明显提高。多年来，通过一系列法律培训形式，培训数量大幅度增加，培训水平不断提高，全民法律素养明显改善。例如，全省第十次普法考试，共有194100人参考，其中厅级以上干部1070人、大中型企业高管230人、处级以下公务员181710人、企业中层管理人员11090人，5185人取得了法律知识任职资格；全省中小学配备法制副校长、法制辅导员3242名，配备率达到100%。

二、问题分析

从总体上看，全省普法依法治理工作取得了显著成绩，为法治青海建设奠定了良好的思想和理论基础，在经济社会发展、民族团结进步中发挥了重要的作用，但与中央要求、省委省政府期待以及社会对依法治国的要求相比，还存在不少问题。具体表现在：一是法律意识亟待强化。调研发现，一些地方和单位领导对普法依法治理工作重视不够，掌握情况不多，投入精力不多，采取措施不多，一定程度上有“想起来重要，讲起来必要，做起来次要，忙起来不要”的现象。存在这些问题的原因是多方面的，既有主观原因，也有客观原因。主观上有法治意识强化的问题，也有认为普法依法治理是软任务、虚指标，可抓可不抓；客观上有些地方经济社会发展任务重，无暇顾及或投入更大力量重视普法依法治理工作；有的领导讲依法治理存在着不会讲、不愿讲、不能讲的问题。二是法治宣传亟待改善。调研发现，在广大基层，特别是偏远地区，普法依法治理工作的形式大多采用灌输式和培训式的方法，方法单一，缺少载体，内容单调，形式传统，学用脱节，虽然创造了“法律七进”的载体，但“怎么进”“进得去”的问题还没有很好解决。表现在一些宗教场所出现的问题大多都是不知法、不懂法所导致的；特别在普法依法治理力量整体上仍显不够，集中优势、动员全社会参与的能力仍显不足，造成这些问题的原因主要是牵头抓总部门的创新推动能力不足；也有一些地方党委、政府重视不够，投入不足，特别人员力量配备不够。三是法治实践亟待加强。调研发现，一些地区把法治宣传形式化，不重视、不强调，或不能用法治思维和法治方式解决社会矛盾和进行社会治理，一事当先，仍然沿用传统的简单的行政管理方式进行处理；有的甚至说一套，做一套，嘴上讲法，实践中违法，大大消减了普法的效果。造成这些问题的原因非常复杂，不仅有法律素养不够、法律意识不强的问题，更多的还是法治实践严重滞后，依法推进能力不强等深层面的问题。

三、工作建议

通过调研督查，我们深深地感到，30年来，特别是“六·五”普法以来，全省的普法依法治理工作取得了很大成绩，为全省经济社会发展、民族团结进步作出了重要贡献，同时也受到中央的肯定。但受青海经济社会发育程度限制，普法依法治理面临的形势依然严峻，工作任务仍然十分繁重，还需要在全面系统总结多年来工作规律的基础上，以党的十八大精神为指导，认真学习和深刻领会习近平总书记一系列重要讲话精神，以《条例》为主要依据，高度重视，切实加强普法依法治理工作，为法治青海建设，深入推进提供坚实的实践基础。

（一）认真贯彻落实《条例》。2012年，青海省人大颁布《条例》，这标志着青海法治宣传教育工作步入了法治化、科学化、规范化的新阶段，也是各地、各单位开展普法依法治理的基本遵循。各地、各级党委政府要充分认识《条例》颁布的重要意义，认真学习和深刻领会《条例》基本精神，把《条例》作为普法依法治理的根本依据；要大力宣传《条例》，使广大干部群众熟知《条例》，自觉遵守《条例》、实践《条例》，促使普法依法治理工作大力发展；各级党委、政府都要依据《条例》，明确自身职能，积极参与并组织实施开展普法依法治理工作；要引导全社会积极投入到普法依法治理工作当中，形成自觉学法、守法的良好社会氛围，有力推动全省普法依法治理工作。

（二）不断优化普法依法治理领导机制。要进一步完善“党委领导、人大监督、政府实施、各部门配合、全社会共同参与”的领导体制和工作机制，使这一体制机制运转起来、灵动起来。每年要有工作安排部署，有明确的责任分工，有切实可行的工作措施，切实发挥领导作用；普法依法治理协调部门，要深入调查研究，积极协调，精于策划，为领导体制发挥作用提供保障。要进一步完善部门责任体系。以普法规划为基本依据，紧紧围绕省委、省政府工作大局，适时调整工作重点与分工，明确部门责任与推动措施，强化工作考核与经验总结，确保各项工作任务落到实处。要强化工作考核。根据省委、省政府关于法治青海建设的总体部署，进一步优化法治建设考核体系，强化分值权重，细化考核内容，优化考核机制，强化考核的推动能力，把法治建设能力与水平作为考核党委、政府工作和领导干部的重要依据，使法治建设成为刚性的硬标准、硬要求、硬措施。

（三）不断提高法治宣传的保障能力。要加强专业队伍建设，从长远发展看，全省承担普法依法治理任务的司法行政系统的力量总体上依然薄弱，特别是基层力量更加薄弱，要尽快配备承担法治建设任务的司法行政基层基础力量，原则上一般给每个司法所至少配备3人，人口集中的乡镇至少配备5人，切实解决有人办事的问题，为法治建设健康推进提供强有力的组织保障；要逐步加大经费保障力度，各级党委政府的财力都要向基层倾斜，尽快调整原有人均0.2元的法治宣传经费标准，并且研究提出随着财力好转形成经费动态保障机制，切实解决有钱办事的问题；要尽快改善基层法治宣传工具简陋的问题，特别要根据广大牧区语言不通、道路不畅、人口流动性强且居住分散等特点，配备宣传工具，不断增强法治宣传的有效性与针对性，切实解决有能力办事的问题。

（四）不断提高法治宣传水平。要强化工作研究。立足经济社会发展和法治青海建设的新要求，深入研究法治宣传教育的新思路、新途径、新方式、新载体、新举措，为创新推进法治宣传教育提供有力理论支撑。要加强阵地建设。进一步完善城乡公共场所法治宣传教育设施，加快法治公园、法治广场、法治长廊等普法园地建设，创造丰富多彩的法治教育新形式。要在充分运用传统和主流媒体的基础上，根据不同人群结构特征，选择运用更加实用、更加有效的和辐射性强、教育面广、灵活生动的宣传教育方式与现代大众传媒，因地制宜、因人制宜，增强宣传教育的时效性与针对性。要努力扩大普法覆盖面。要以法律七进为载体，把法治宣传教育推向社会各领域、各行业、各方面，特别是偏远乡村、新建社区、学校、企业和单位以及非公企业、新社会组织，努力消除普法死角盲区，实现法治宣传教育全覆盖。

（五）不断强化法治建设工作。要将法治建设列入青海省经济社会发展总体规划，明确法治建设的方向和进程，尽快研究出台《法治青海建设纲要》，为法治青海建设确定方向、确定目标、制定行动方案和推进措施。要全面推进法治创建活动。在已有创建典型的基础上，研究规律，探索方法和途径，采取典型引路的方法，尽快在全省范围内组织开展法治创建活动，不断提高法治创建水平，为法治青海建设打好依法治理的实践基础。要研究指导好为已经在全省率先开展的“法治西宁”、“法治海北”、“法治黄南”建设活动，积极鼓励他们探索实践；大力支持他们开展法治建设，从人力、财力、物力予以适度倾斜，不断研究总结法治实践创造的经验。

（六）不断强化法治宣传工作基础。要进一步加强队伍建设。一方面要配齐配强普法依法治理工作专职人员，使他们成为法治青海建设的主要力量，同时要善于调动党委、政府各部门、社会各组织、各群众团体、自治组织积极参与普法依法治理工作，形成一支强大的社会力量，为普法依法治理提供坚强的组织保障。要加强普法依法治理骨干队伍建设。要充分利用法律专业人员的力量，不断壮大讲师团队伍，在全省范围内形成普法讲师团体系，为提高普法依法治理水平奠定坚实的人才支撑。要进一步加强基层基础建设。要把投入重点向基层倾斜，加大对基层法治宣传工作经费、业务用房、装备、法治宣传设备的支持力度，确保全省普法依法治理工作健康推进。

（责任编辑 赵海鸥）

调研组组长：王小民（青海省司法厅副厅长 ）

调研组副组长：顾元龙（青海省司法厅副厅长）

成员：闫永红 武学宁 杨 恒（青海省司法厅）