论政府社会整合机制的优化

余超文

（中共韶关市委党校，广东 韶关 512026）

论政府社会整合机制的优化

余超文

（中共韶关市委党校，广东 韶关 512026）

面对转型期社会分化与冲突的复杂局面，政府社会整合正经受着前所未有的压力与挑战，而其原有社会整合手段与机制的不足，直接影响了社会的有效治理。因此，需要从制度、利益、价值、目标、资源等多个维度展开，形成一种相互关联、相互嵌入的复合多元的社会整合机制体系，为政府社会治理提供重要基础。

政府；社会分化；社会整合；社会治理；机制优化

自20世纪80年代初我国社会进入转型期以来，社会结构、利益关系日益复杂，社会主体、社会事务的多元化和多样化日益呈现，社会分化与冲突的趋势日益加深，政府的社会治理能力面临着日益严峻的挑战。而要实现政治、经济、社会等各领域以及各领域之间的良性运行从而达到整体发展的目标，则需要政府对社会各种要素进行有效整合，即通过构建有效的社会整合机制以及各种机制之间的有效配合与协调，将社会分散的、多元的、异质的要素纳入一个既定的结构性框架之内，实现社会各要素的一体化，从而达到转型期协调、均衡、公正、合作的社会整合目标〔1〕。

目前，国内外学术界对“社会整合”没有一个统一的界定，有的侧重于社会整合的本质，有的侧重于社会整合的内容，有的则侧重于社会整合的功能等，但对于社会整合目标的表述则基本一致，即促进社会的良性运行和整体发展。在此，国外学者在强调社会整体发展的同时也注重社会个体与群体的利益保护，而国内学者则更注重社会整体的稳定与一体化。基于对中外文献及社会现状的考察与分析，笔者认为，所谓社会整合就是指一定的社会整合主体，通过价值、规范、利益等协调、引导社会结构的各个部分，在充分激发其活力的情况下，实现社会的良性运行和整体发展，其最终目标形态是一个以政府为主导、以目标来指引、以价值为灵魂、以资源为基础、以利益为驱动、以制度来规范的社会共同体。

一、转型期的社会分化与冲突

（一）利益分化趋势不断加深，利益格局面临失衡困境

一切社会关系归根到底都是围绕利益问题展开的，改革开放的实质是对利益关系的再调整和对利益资源的再分配。随着改革开放的深入和社会转型的加剧，利益分化日益加深，利益关系日趋复杂，利益格局面临着失衡的困境。首先，从利益构成上看，利益结构失衡，贫富分化趋于严重。突出表现在利益分化加剧，贫富差距、城乡差距、行业差距、地区差距被不断拉大。其次，从利益关系上看，利益主体多元错位，社会利益关系日趋复杂。一是利益主体多元化并出现错位。改革开放以来，原有的工人、农民和知识分子三大利益主体不断出现分化，并产生了一些新的利益主体，而某些利益主体畸变成隐蔽的利益群体，他们利用在组织资源、经济资源占有方面拥有的优势而谋取大量利益。二是利益关系的多重性。政府、企业和社会群体各有自己的利益追求，而政府本身又是利益的调节者与维护者；中央与地方政府之间、地方政府以及各部门之间都存在大量的利益纠葛；纵向的权威性利益关系与横向的契约性利益关系相互交织等等。再次，从利益实现上看，利益诉求表达低效，利益冲突加剧。在市场竞争中，必然会有一部分人先富起来，有一部分人后富起来。但问题是，由于市场机制、政治法律制度等的不完善，先富起来的人不一定贡献最大，还没有富起来的人利益可能受损。尤其是社会中出现的权贵富豪和垄断富豪，不仅利用权力和资本获得垄断资源，而且在公共政策的制定中主导话语权；而普通民众获得利益的能力与机会越来越小，话语空间越来越窄，社会成员的不公平感越来越强。面对巨大的利益差别，尤其是利益受损者，利益维护存在的最大问题是利益诉求表达的低效性。

（二）社会结构日趋复杂，阶层关系不断分化

改革开放以来，随着经济社会的急剧变革，原有的利益关系发生了改变，直接反映在以利益为基础的社会阶层关系中，导致社会阶层结构出现了多元化的趋势。首先，社会阶层日益呈现结构化特征。陆学艺认为，随着市场化的推进，我国社会阶层逐渐形成一个等级特征明显的“金字塔结构”，在这一结构中，处于中下层的占了社会的大多数，并出现了一种值得警惕的趋势，即较高位置阶层的精英化、结盟化与较低位置阶层的弱势化。这种趋势的同时出现，扩大了弱势阶层与精英阶层在争取自身利益方面的能力差距，加大了社会阶层整合的难度〔2〕。其次，社会流动率降低，阶层复制现象增多。“能否实现阶层的合理流动，在很大程度上会影响利益的合理分配。如果没有阶层的合理流动，利益分化会更显现出过度化和两极化特征。如果有越来越多的人获得向上流动机会，那就意味着社会经济发展的成果让更多人去分享，收入差距不会扩大，利益分化也就不会那么严重”〔3〕。当前的问题是，向上流动的概率降低，而横向的复制式流动增加。再次，阶层与阶层之间出现了严重的误解与对立。由于各社会阶层在价值观念、生活方式、行为方式及消费方式上存在差异，随着阶层复制现象的增多，阶层与阶层之间的隔阂增大，误解、对立必然增加，典型的表现是“仇官”、“仇富”心理现象的增多。由于阶层之间的误解与对立，阶层矛盾加大、冲突加剧已经成为影响社会和谐稳定的一个重大因素。

（三）价值观分化的趋势不断加深，社会共有的价值体系还未完全确立

随着社会利益与社会结构的分化，社会价值观呈现多元变化趋势，价值观的异质与冲突日益明显，政府倡导的主流价值观受到挑战，增进社会共识、凝聚社会合力的价值整合任务更加复杂和艰巨。首先表现为社会多元价值观的呈现。改革开放的深入和现代化的加速推进打破了原有简单固化的社会结构和一元固化的思维模式，经济成分、利益主体、分配方式等呈现多样化，人们思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性不断增强，人们的思想价值观念也必然呈现出多样化的趋势〔4〕。特别是随着信息化时代的到来，各种网络媒体为多元价值的产生、碰撞和发散提供了广阔的空间和平台。在这一过程中，各种社会思潮也接踵而来并大行其道。其次表现为主流意识形态弱化。主流意识形态一般指官方所主导的意识形态，代表着社会的整体价值方向。在多元社会、多元价值存在与碰撞的情况下，政府所倡导的主流价值有所弱化。造成这样的结果，既有社会成员的立场与认识的因素，也有政府在意识形态工作中本身存在的问题。如政府所倡导的意识形态内容空洞，无法让社会成员从灵魂深处普遍接受；意识形态教育方式过于形式化，通常是标语口号、会议宣讲或者是用“高大全”的英雄人物作为学习榜样；部分政府及官员的各种腐败和不诚信行为让公众失去信任，政府主导的价值观有时难以深入人心等。再次表现为价值观冲突的程度加深。价值观的冲突极容易导致社会冲突，并且价值观冲突程度越深，社会冲突就越严重。越来越多的现实的社会冲突发生，如官民冲突、干群冲突、劳资冲突、贫富冲突等，不同的立场与价值观念等是导致冲突的一个重要因素，而且价值观的冲突很容易使社会个体、社会群体之间丧失信任。

二、影响政府社会整合效能的因素分析

（一）部门分割及逐利性追求

首先，还存在较为严重的部门分割现象。在纵向上，随着行政管理体制改革的推进，原有的“指令-服从”的上下级权力结构模式逐渐过渡到“指令-服从”与“指导-自主”相结合的状态，下级政府的自主权越来越大，其相对独立的行为主体和利益主体的角色便越明显。因此，下级政府开始更多地考虑并以实际行动维护和发展自身利益，便出现了一些上有政策、下有对策的现象。在横向上，由于政府各部门普遍存在相对独立的自身利益，加上部门分割、职责交叉重复，因而极易导致各部门之间职能不清、责任不明、效率低下的问题出现。其次，各地方、各部门之间还存在逐利性的问题。从理论上看，上级与下级政府以及政府各部门都是行使公权力、管理公共事务的公共机构，没有自己的特殊利益，但大量的事实表明，各地方政府或政府的各部门都有自己的利益诉求，特别是在行政职位晋升的压力之下，各地方政府和各部门之间存在着激烈的竞争，而且还面临重复建设和合作的困境。

（二）传统政府整合模式存在弊端

传统政府社会整合模式与传统的政府社会管理体制是一致的，主要特点是以行政力量为主导，通过行政权力的垂直运行来对社会思想价值观念、社会阶层、社会力量以及经济资源进行权威性的管理。在思想价值观念的整合上，一直以来依靠官方媒体的价值统领，用行政化、运动化的方式进行集体灌输，由于缺少潜移默化的价值实践活动和对传统道德价值的引导培育，因而，难以形成社会共同认可的社会价值体系。在社会阶层和社会力量的整合上，采用行政化、政治化的方式，使社会权利统一于国家政治权力，导致社会力量发展的空间遭受挤压，社会自我成长、自我管理、自我运行的功能不能有效发挥，社会丧失了应有的活力，而且政府极易排斥社会、大包大揽，从而不堪重负、效率低下。在经济资源的整合上，政府通过资源垄断，用行政化审批的方式，干预市场的自我调节和基础性调节作用，很容易导致各种权力寻租。一个重要原因在于，社会自身有社会化的运行方式、社会化的组织动员方式、社会化的价值培育方式、社会化的信息传播方式，行政化的社会整合方式显然与社会发展的要求不相适应。面对经济社会的深刻变化，政府在社会整合的模式上必然要转变理念，寻求创新。

（三）维持秩序与激发活力的矛盾冲突

由于受社会历史条件的限制，社会各领域的分化程度是不同的。分化不足、分化过度等都会使政府社会整合面临严峻挑战。社会转型要求社会进行整体转变，在转变的过程中，一方面有的领域分化相对不足，如在经济领域中实现了市场经济的转型，但与之相适应的计划经济体制的惯性思维还在根深蒂固地影响着人们的生活，阻滞着政治领域和思想文化领域的变革，这势必就会引发矛盾和社会问题；另一方面，社会分化的速度过快则容易引起社会的混乱局面，特别是公民社会的崛起，公众的参与意识、公平意识、权利意识不断增强，要求政府释放更多的社会权利，给予社会力量更多自主发展的空间。但长期受计划体制束缚的人们，一旦得到一些政策引导和发展的自主权，可能会漠视社会规则，出现大干、乱干的情况，再加上社会规则制定的滞后，容易呈现“一统就死，一放就乱”的局面〔5〕。如何做到既要维护社会秩序又要激发社会活力，这是摆在政府面前的一项重大课题。

三、优化政府社会整合机制的有效思路

面对社会分化与冲突的复杂局面，政府社会整合面临着前所未有的巨大挑战，而政府原有社会整合手段与机制的不足，直接影响了社会的有效治理。因此，政府社会整合机制的构建与优化，需要从制度、利益、价值、目标、资源等多个维度来展开，形成一种相互关联、相互嵌入的复合多元的社会整合机制体系。

（一）优化政府自身整合机制，构建整体性政府

1.确立整体性的治理思路和公共行政精神。整体性的治理思路强调服务对象、治理目标以及社会问题的完整性和有机关联性，应将其纳入统一的社会治理体系之中。在这一过程中，政府必须善于协调整合多方力量、多方资源，在共同目标的凝聚下实现公共利益的最大化。这就要求政府必须实现政府权力向社会的回归，和各社会主体间建立一种平等协商合作的关系。要实现这一点，要求政府必须秉持公共行政精神，站在公共利益的起点上，实施行政行为。公共行政精神包含着对民主、公平、服务和责任的价值诉求。从政府组织的角度来讲，行政系统要从封闭型向开放型转变，为公众提供全方位的服务。

2.按大部门体制加快政府机构改革。在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的部门，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。按照这个思路，政府机构改革应从以下几个方面着手：一是能够最大限度地减少部门、机构的数量，降低行政管理成本；二是要能够有效避免政府间或者政府部门间由于职能划分过细导致的职能交叉、职能重叠并由此产生的大量政府多门多头管理的问题。大部制建立以后，可以有效解决原来各部门之间的沟通协调困难的问题〔6〕。

3.行政体制机制的整合。在部门之间或一个大部门内部，实行决策、执行、监督的相互分离、相互协调、相互监督，并建立科学的决策、执行、监督的体制及其运行机制。同时要建立健全责任与权力相结合、上级与下级分权相结合、权力行使的保障与权力的有效制衡相结合的制度体系，完善行政目标体系和政绩考核体系。

（二）优化价值整合机制，形成社会共有的价值体系

1.尊重公众的意愿和价值表达。政府必须首先尊重民意，并积极营造良好的民意表达和诉求的环境。首先应建立一个支持公众表达参与的平台，包括各种公众论坛、网络社区等，不断扩大公众表达参与的公共空间；同时加快公民团体健康发展，为公民表达参与提供主体性平台。其次，加快民主政治建设，为公众的意愿表达提供良好的制度性环境。政治参与制度是畅通公民表达参与渠道、保障公民表达参与权利的根本保障。这就要求政府在宪政制度框架下，进一步改革和完善参政议政制度、听证制度、协商对话制度、社会监督制度等，真正赋予公众表达参与的权利〔7〕。

2.寻找普遍的和共同的价值。寻找价值观的普遍性与共同性，是政府价值整合的基本环节。社会的多元化必然会反映到人们的思想意识上来，不同的社会生活和社会地位的社会公众会有不同的价值偏好和意思表达，形成不同的思想方式与行为规则。这些不同阶层、不同利益主体所具有的不同的价值取向和价值观念，虽然存在某些差异、矛盾甚至冲突，但在最基本的方面或某些方面又存在着普遍性和共同性。政府价值整合的一项基本任务就是把那些社会成员共有的利益表达、共有的价值认同和普遍的社会共识，按照“重叠共识”和“视域交融”的规则加以提炼整合，形成社会的价值共识。

3.价值的整合、体系构建与行为转化。形成价值共识并不能确保社会整合的有效性，只有使这种共识成为一种社会成员自觉的价值规范，才能实现社会整合的目标。首先，政府要把社会的价值共识纳入政府主导价值和社会治理体系之中，形成社会共有的价值体系，确保社会发展方向的正确性和社会发展目标的整体性。其次，在社会普遍价值与政府主导价值之间寻求平衡点，实现政府主导价值与社会价值的统一，而不能因为维护政府主导价值一味歧视甚至压制社会价值。再次，将社会共有的价值体系转化为政府执政理念、制度与政策等，然后在政府的领导和引导下，政府执行机关、市场组织和社会组织及全体社会成员有计划地给予实现〔8〕。

（三）优化目标整合机制，确定社会整体发展的目标体系

1.纵向目标、横向目标的整合。实现社会整合，政府只有科学制定符合本地实际的长、中、短期目标体系，才能够使整个社会的发展在理性目标的指引下顺利推进。如何在长期目标的引领下分步骤分阶段实施中短期目标，是社会整合的重要任务。同时各部门各领域都有自己的发展目标，要有效协调各目标之间的关系，使之统一于社会整体目标之下。特别是要处理好上下级政府发展目标之间的关系，确保上下级利益目标的统一，既要调动下级政府的积极性，又要保持政令畅通。

2.公民个体的自由发展与社会目标的实现。以人为本要求社会尊重和提供更多的公民个体自由选择的空间和机会，促进和保障公民个体的自由发展。同时，社会的发展也要求公民能够更多地体悟和把握社会的需要，在社会总体目标和需要的前提下，确定自己的发展目标、思路和手段。政府要着力于建立一种有利于公民个体发展和社会总体目标实现的制度环境和激励措施，用以引导、影响公民个体的目标和路径选择，使大家共同致力于地方事业的发展〔8〕。

（四）优化制度整合机制，构建一个良好的制度环境

1.构建整体性的公共治理机制。随着公共治理压力与挑战的不断增大，政府必须建立一个与市场、公民社会的协调整合机制，使它们形成良好的平等互助合作关系，充分发挥它们的社会整体功能。对市场而言，政府应该减少对其的干预，充分发挥市场机制的基础性调节作用；对社会而言，政府应该大力培育社会力量，充分发挥其自我组织能力、自我协调能力和自我规范能力在化解社会矛盾与冲突中的重要作用。同时，要积极支持公民参与并使公民获得充分的参与机会和参与渠道。

2.制定公平的游戏规则。公平的游戏规则就是一个社会成员全体认同和共同遵守的、能为每一个社会成员提供平等的参与机会的制度规范。我们需要建立一个公正、透明、对所有人开放的游戏规则，使大多数老百姓意识到，在这样的游戏规则中，自己的能力和努力会得到公正的回报。同时，社会公众应该有更多的机会参与制定这些约束他们的游戏规则，提高这些游戏规则的正当性、合法性，使人们即使在失败的时候，也能接受在这些游戏规则中产生的结果。政府只有提供了公平的游戏规则，社会成员有了机会均等的社会公正，社会整合才能真正实现。

3.实施均衡的制度安排。制度的均衡性同样体现了制度的公平性和正义性，但它侧重于制度本身的同一性，即不同的制度对象应遵守同一项制度，或同一制度下不同的主体享有同等的机会与待遇。同一社会中的公民只有享有同等的权利和承担同等的义务，才能维护社会和谐。因此，政府要实现社会整合，必须消除制度差异，实施均衡的制度安排，同时避免不同制度下特殊利益群体和弱势群体的出现。

（五）优化利益整合机制，形成合理的利益格局

1.构建科学的利益引导机制。利益引导主要是指对人们利益观念和利益行为的引领和导向，促使人们用正当的方式获取更多的正当的利益。首先，强调合理合法的利益追求，对于非法者要依法依规予以严厉惩罚，如对目前存在的“黑色收入”、“灰色收入”等要予以坚决打击。其次，要善于用共同利益来引导，实现多方共赢。不同群体之间的利益会有差别甚至冲突，政府应善于找到他们之间的利益共同点，并用公共政策加以引导，使不同的社会成员或群体朝着共同的利益方向而奋斗，实现多方共赢的利益格局。

2.构建公正的利益分配机制。利益分配是调整社会成员利益关系最重要、最直接的手段。要按照党的十八届三中全会的要求，着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全工资决定和正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度，完善企业工资集体协商制度。完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。建立公共资源出让收益合理共享机制，完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用；同时，要营造公平竞争的社会环境，要调整政府公共政策，确保公共政策在权利、机会和规则三方面的公平公正。

3.构建有效的利益矛盾处理机制。首先应该构建畅通的利益诉求表达机制。让社会公众充分表达自己的利益诉求，是政府协调利益关系、化解利益矛盾、维护社会稳定的前提。政府应提供畅通的表达渠道，包括健全人民代表大会制度、信访制度，发挥社会组织的利益表达和协商作用、新闻媒体的舆论表达与监督功能等。其次，政府要加强利益关系的协调，提高处理人民内部矛盾的能力。人民内部矛盾实质上还是利益矛盾，应该用利益协调的手段来解决，而禁用暴力甚至非法的手段来解决。

（六）优化资源整合机制，合理配置资源

1.优化整合政治资源。要充分发挥中国特色的政党制度所特有的政治优势，一方面，要发挥中国共产党的先锋模范作用和基层党组织的战斗堡垒作用，通过联系群众、服务群众达到团结群众、带领群众的目的；另一方面，要将各民主党派及其代表的各个阶层紧密地团结在党的周围，要充分发挥人民代表大会联系群众、科学立法和权力监督功能，尤其是人民代表大会制度是人民群众参政议政、表达意愿的根本形式，在代表群众、联系群众以及整合各阶层群众意愿与利益上具有独特优势和根本作用。

2.优化整合社会资源。优化整合社会资源最重要的内容是大力发展社会组织，引导公民社会成长壮大。社会组织在社会和政府之间架起了一座桥梁，作为纽带，起到了国家系统、市场系统不可替代的作用。实现社会整合就要充分发挥好社会组织的作用，政府既要强化对社会组织的监管，促进其规范发展、健康运行，又要主动放权，增强其自主性、独立性和活力。

3.优化整合经济资源。一方面，要充分发挥市场在经济资源配置中的基础性、决定性作用。当前，地方政府管理模式还没有完全适应经济社会发展需要，部门之间尤其是同级政府之间通过封锁与保护获得短期最佳效益的行为还时有存在。因此，要加快政府职能转变，消除部门和地方分割，建立全国统一的大市场，加强合作交流，减少经济发展的成本。另一方面，政府要加强宏观调控，弥补市场的不足。通过经济资源的优化整合，促进国民经济和社会持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。

〔1〕涂小雨.转型期中国共产党社会整合机制研究〔D〕.北京：中共中央党校，2010.

〔2〕陆学艺.如何认识新型社会阶层〔J〕.前进，2002（5）.

〔3〕马用浩.社会阶层层面上的利益问题〔J〕.中共福建省委党校学报，2010（9）.

〔4〕姜艳生.用中国特色社会主义核心价值观引领多元化价值观〔J〕.前进，2008（3）.

〔5〕宁德安.社会整合初论〔D〕.北京：中共中央党校，2013.

〔6〕汪玉凯.冷静看待“大部制”改革〔N〕.中国经济时报，2007-12-10.

〔7〕余超文.治理理论视野下的政府信任关系研究〔J〕.学术探索，2012（8）.

〔8〕孙增武.构建和谐社会：政府应从哪些方面主导社会整合〔J〕.中国行政管理，2006（5）.

责任编辑 李 雯

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A

1009-1203（2015）03-0075-05

2015-05-01

广东省韶关市哲学社会科学规划课题项目（G2013009）。

余超文（1976-），男，湖南常德人，中共韶关市委党校副教授，哲学硕士，主要研究方向为政治学理论与公共管理。