提升应急管理社会参与力

罗忠桓

（怀化市行政学院，湖南 怀化 418000）

提升应急管理社会参与力

罗忠桓

（怀化市行政学院，湖南 怀化 418000）

我国应急管理社会参与力无论与西方发达国家相比，还是与缓解现实巨大的应急管理压力的要求相比，都存在很大差距，提高应急管理社会参与力已成为当务之急、时代所需。为此，必须转变治理理念，优化社会参与协同体系；完善社会参与机制，提供政策支持；丰富社会参与经验、创新社会参与方式，提升社会参与技能；健全社会参与的法律法规，实现社会参与法治；发展应急产业，打好社会参与的产业基础；推进应急文化和志愿文化建设，奠定社会参与的文化基础。

应急管理；社会参与力；社会参与协同体系；参与技能；产业基础；文化基础

提高应急管理社会参与力是提升危机治理能力的需要，也是缓解政府能力不足和压力过大的重要途径。近年来，社会参与应急管理的作用不断显现、增强，但无论与西方发达国家相比，还是与缓解现实巨大应急管理压力的要求相比，我国应急管理社会参与力都存在很大差距，需要通过切实路径加以提高。

一、提高应急管理社会参与力是当务之急、时代所需

对危机进行应急管理，内在地要求政府、社会力量共同发挥作用。应急管理社会参与力，指的是社会力量在应急管理中所发挥的作用。具体包括：社会公共组织、企业和个人或者集体，单独或与政府合作，通过各种可能的途径、措施、形式参与应急教育培训，获取应急管理信息，对应急管理决策提出意见和建议，预防突发事件，组织提供设施和物资及人力，直接参与突发性事件应对处置、监督应急管理各个环节和流程的能力、所发挥的作用和取得的效力，主要指标为社会参与主体的危机责任意识、制度保障能力、培训教育能力、组织动员能力、设施物资提供能力、危机源头阻断能力、现场应对处置能力、监督能力、与政府合作能力、自我避险能力等。当前，我国处于社会转型期，突发事件多发，应对突发事件非政府一方之力而能为之，推进社会参与治理是时代所需。现代治理是政府、市场、公民社会的合作治理，离不开社会责任与功能，应急管理需要高度重视公民、社区自治组织、非营利组织、工商企业的参与作用，提高其参与力。提高社会参与力不但能有效治理突发事件，而且是推进治理现代化的一个重要手段，是社会治理能力的体现。党的十八大报告提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，为社会力量参与危机治理提供了政治依据。提高社会参与力是国家治理现代化和治理能力提升的需要，更是解决风险社会各种危机事件的当务之急。

二、我国应急管理社会参与力不足的表现

我国处于风险社会，对突发事件的治理理念也在发生着改变。从2003年非典事件以来，政府高度重视应急管理，应急管理体制机制逐步建立，法律法规初步设立，职能日益明晰，重心不断下移，政府应急管理能力和社会参与应急管理能力不断提高，尤其是社会参与应急管理状况正在发生重大变化，如社会危机意识和参与责任意识得到唤醒，社会单位自我防控危机意识得到加强，社区应急意识、能力、效果明显提升，社会自我动员能力增强，工商企业、各单位在参与应急预防预警、应急培训演练、捐款捐物、现场救助等方面发挥了积极的作用。但无论与西方发达国家相比，还是与缓解现实巨大应急管理压力的要求相比，我国应急管理社会参与力都存在很大差距，主要表现为：一是停留在“表面参与”水平上，仅仅发挥了服从和配合政府行动的“行政性”参与作用，发挥了配合人民政府采取应急处置措施、协助维护社会秩序的作用，主要表现为自防自救、社会捐助等，积极参加应急救援工作的深度不够。二是参与主体缺乏协同性，参与行动存在盲目性、临时性、随意性，参与人员利益和安全缺乏保障性，参与机制缺乏畅通性。社会民众和各类组织参与应急管理的经验缺乏，渠道和措施单一，社会危机意识、参与责任意识、参与动力都不够。长期以来，社会自治精神不足，依赖性人格、依赖性习惯存在，危机意识教育、风险教育缺失，导致整个社会缺乏危机意识和风险意识。三是缺乏应急管理社会参与的专业知识、经验、技术技能。应急管理是集智慧和勇气为一体的工作，对各参与主体的智慧、经验、技能、勇气的要求近乎苛刻，但目前的事实是因为长期缺乏教育培训，社会民众对应急知识的掌握和应急管理的复杂性、挑战性和危险性极不相称。

三、我国应急管理社会参与力不足的原因

（一）治理理念滞后

长期以来，社会上存在着凡是公共事务都去找政府解决的普遍认识，政府本身也存在全能万能理念，有心无心地总是把自己置于治理“垄断”地位或作为唯一治理中心，习惯于大包大揽，不屑于与社会组织合作，这种思维理念限制了社会力量在应急管理中的角色扮演、力量释放和作用发挥。无论行政治理文化、行政治理职能还是行政治理体制机制都匹配了政府大包大揽的模式。我国有自己的特殊国情，建立与工业化、信息化社会完全适应的多元主体治理模式需要时间，目前政府完全放手让社会充分发挥应急管理作用是不现实的，社会也没有这样的承接基础和能力。而且我国这方面的法律和制度性保障不够，对应急管理社会主体参与资格的认定、具体作用和义务、参与组织以及参与的利益损失的补偿等方面均缺乏法律具体规定，尤其是社会参与激励保障机制极其缺乏，不利于充分发挥应急管理社会参与作用。有序社会参与需要法律秩序、法律保障，涉及参与的合法性以及处理应急事务的合法性。西方发达国家法律相对完善，对于社会参与的各种情况的处理均有可以依据的法律规范，我国虽然在2007年制定出台了《中华人民共和国突发公共事件应对法》，从法律上规定了突发事件的应对流程，明确各级人民政府是应急指挥机构，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，但其作用主要体现为四点：一是自我管理，参与本单位、本社区突发事件预防和应急工作；二是获悉信息的公民、法人或者其他组织向应急专业机构进行信息报告；三是提供物资、资金、技术支持和捐赠；四是开展应急人才培养，开发应急管理新技术、新设备和新工具。这就要求村（居）民委员会、企事业单位定期组织开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练，新闻媒体无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传，学校将应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识培训，培养学生的安全意识和自救、互救能力。可见，《中华人民共和国突发公共事件应对法》规定了社会参与应急管理的基本原则，但在组织协调、合作途径、合作范围、合作中政府与社会组织的职能定位、合作的协商机制和基本规则等方面缺乏法律和制度性规范，使社会参与仅仅停留在原则性阶段，操作性不强，限制了社会组织与政府合作的空间和参与应急管理的范围。

（二）公民社会发展和社会公共组织发育不良，企业社会责任意识不足

西方发达国家的实践表明，在社会治理中，社会组织作为第三部门可以弥补政府职能不足。从参与应急管理过程来看，社会组织和公民主要是依靠其接近民众、接近现场、接近信息的优势发挥作用，应急管理的挑战性决定了其无论对社会组织的数量、结构还是公信力都有很高的要求。但现状是社区组织单一，非营利组织发育不良，管理混乱，公信力不够，应急公共资源不足，不能充分发挥应有的作用，不能确保参与的有序有效。企业社会责任不足，承担风险的意识不够，影响了应急管理能力的发挥。

（三）对传统应急文化的挖掘弘扬不够，社会应急文化影响不足

我国应急文化在不断进步。从危机根源探究的角度来看，经历了认为是“上天的安排”、“命中注定”到对自然社会因素的探寻的过程；从危机预防的角度来看，经历了从求助神灵、祈福消灾到“居安思危”、“一方有难八方支援”、“仓中有粮，心中不慌”的过程；从危机预警的角度来看，经历了从谶语预测吉凶到运用科学来预测灾难的过程；从危机规避的角度来看，经历了从选择良辰吉日到通过探究自然社会规律来规避灾祸的过程。但不可否认，应急文化无论在理论构建、发展方面，还是在“走到民众中去武装群众”方面，都与转型期我国对应急文化发展的要求相去甚远。

四、提高应急管理社会参与力的切实路径

（一）转变治理理念，优化社会参与协同体系

改变过去政府大包大揽的状况，走政府与社会协同合作治理之路，提高社会参与力，是我国应急管理的必然选择。社会参与内在地要求政府转变理念、推进改革，扶持、规范而不是限制社会力量发挥应急管理参与作用。一是理念协同。西蒙认为，政府并不具有完全理性，而是具有有限理性。它的能力是有限能力，并不是无限能力。因此，政府包办一切、管理一切、管好一切是不现实的。如果要这样做，也只能是顾此失彼，“种了别人的地，荒了自己的田”，造成越位、缺位、错位。在应急管理中也是如此，如果政府无视社会参与的作用，必然使危机危害加大、管理成本提高。所以要转变观念，确立治理与合作的协同理念，放手让社会组织参与公共事务治理，从而从根本上改变长期以来形成的政府包揽社会事务的现象。二是组织协同。要提升社会参与力，应建立促进参与的组织协调机制、实现参与的不同主体的联动机制、为参与提供保障的动力机制、信任机制等。推进组织协同，需要建立互信机制，复旦大学肖巍教授认为政府公信力对提高社会参与力至关重要，其实社会公信力同样重要，只有政府和社会各方都有诚信，互信才能建立起来。三是角色协同。社会组织作为一种社会资本，如何做到最大化，关键之一是做到角色协同。在应急管理中，政府与社会需要合理分工，形成民间参与的协调联动机制，以提高社会参与力。社会参与要坚持发挥自身优势、弥补政府劣势和不足的原则。按照这个原则，明确各自的责任义务、职责分工和工作程序，从而建立起公共危机与社会风险治理责任分担机制，在这个基础上形成政府与社会参与的合作互动、协作协同机制，使政府和社会真正形成伙伴关系，通过法律、政策和制度的作用，实现资源整合和社会协作，从而提高社会参与力。四是动员协同。社会动员是确保社会参与力的基础，广泛动员公众、企事业单位、非政府组织等社会力量共同参与应急管理是预防、处置危机事件的保障。建立健全社会动员机制，需要采取多种动员方式，将政府的政治行政动员和社会组织的自我动员、激励动员相结合，确保社区自治组织、志愿组织、其他社会组织自主动员的效力。五是信息协同。信息平台的搭建是确保政府和社会协同的基础，要建立统一的应急管理信息共享系统，构建社会参与的网络平台，推进信息透明，解决政府与社会信息不对称问题，实现信息快捷传播，从而确保社会参与的有效性和高效性。

（二）完善社会参与机制，提供政策支持

完善应急管理机制，其中一个重要方面是完善社会参与应急管理机制。按照政府负责、政府主导、社会自主参与、量力参与、依法参与、分类参与、有序参与的原则，推进社会参与和应急管理的有效对接。政府应完善相关政策，对参与危机管理尤其是作出特殊贡献的个人和组织给予表彰嘉奖，对参与应急管理的工商企业实行税收减免和资金奖励扶持，对由于参与应急管理而遭受损失的个人和社会组织按照一定的标准进行补偿，从而使积极参与社会应急管理的各类主体政治上有荣誉、事业上有发展、社会上受尊重。

要建立健全社区和单位自我管理的参与机制。社区和单位是突发事件的第一道防线，也是应急事件中自我管理的主体和第一时间第一反应人。公民、各单位、社区主体首先是自我避险和自我救助的主体，要实行自我管理、自我负责、自我避险、自我救助、群防群治、综合治理。中央编译局的陈雪莲研究员认为应重视应急管理领域民间团体、商业力量和国际组织的作用，引入民间社会自治与自救机制，提高其参与力。北京清华城市规划设计研究院副总工程师顾林生认为，要提高社会参与力，应借鉴我国社会治安群防群治的经验，以居民为主形成群防群控机制。只有依靠社区和单位的守望相助、快速反应，才能对突发事件做到最大限度的早发现、早报告、早处置。要强化社区自救、互救、共救的责任意识和能力，做好突发事件的预防预警和应急工作。

要建立健全志愿者组织、其他社会公共组织志愿参与机制。志愿者组织可以通过有效的组织和对话将分散的个体民众聚合到一起，从而形成一股集体力量。志愿者组织在应急物资运输、应急救援技术开发，以及救助灾民、维护秩序、提供心理疏导和人文关怀等方面发挥着非常重要的作用，需要建立志愿者整合机制和分类参与机制，让志愿者闻之即来，人人有事做，事事有人做，使整个志愿参与活动有序有效。

要建立健全工商企业社会参与机制，加快推进政府购买工商企业尤其是应急企业服务。政府应与工商企业合作，以合同、付费购买等市场化形式开展应急管理合作，提高应急管理效率，降低管理成本，减少危机损害。如签订灾害应急救援协议，可以形成一个制度化的灾害救援合作关系，对于形成应急救援网络、整合应急救灾资源具有积极意义。除了购买工商企业服务，政府还可以购买社会公共组织服务，实现政府购买服务的社会化、市场化和规范化。

（三）创新社会参与方式，提升社会参与技能

应急管理对参与主体的专业技能和知识要求都很高，要求参与者能接受正规的专业知识培训，学习突发事件管理的成功经验，熟悉应急管理的过程以及应急管理过程各个环节的要求，了解应急管理机制，对于不同类型危机事件发生的特点、规律以及危害和应急救援要求给予高度关注，熟记于心。社会参与发挥作用的范围不同，对经验技术掌握的要求也是不同的。应急专业队伍需要专门技术，普通参与者则需要掌握自救、互救等方面的技能。

首先，应急技术开发对提高应急管理社会参与力意义重大。应急技术主要包括风险评估技术、应急预测预警技术、应急信息处理技术、应急避险、逃生与救援技术、应急舆情引导技术等。

其次，要研究宣传西方发达国家社会参与应急管理的成功经验。美国、德国等西方发达国家社会参与机制完善，社会参与热情高，民众是应急救援的关键角色，发挥着关键作用，有很多可资借鉴的经验。学者们应在深入研究的基础上对其进行条理化、通俗化加工，将其作为应急管理培训内容，通过媒体传播，从而向社会推广。同时，要总结2003年非典事件以来我国应对突发事件的经验。近十年来，我国在自然灾害、公共卫生、社会安全等突发事件处置方面还是有些经验或教训的，有许多案例可循，有许多经验值得借鉴，也有许多教训值得吸取。所以，有必要将这些变成具体案例知识，编成培训教材，进入学校、社区、单位。另外，要认真总结应急管理社会参与的经验和教训，过去十年来，社会力量在参与应急管理方面发挥了积极作用，参与了应急培训、信息预警、社会动员、物资募捐、物资运输、现场救援、心理抚慰等各类工作，总结出很多经验，这些经验都值得很好地借鉴。

再次，创新社会参与方式，使民营企业、社会组织和个人通过多种方式积极参与应急管理。清华大学薛澜教授等认为政府可以广泛采用协议与合同的方式和社会合作，互相支援，建立政府与社会协同的公共危机治理网络结构，实现社会的有序参与。一是直接与政府合作，协助政府行动；二是通过传媒方式发挥作用；三是采取自主方式，即自愿地、选择性地直接与危机受害者发生关系，发挥参与作用，构建社会参与政策制定、预案编制、演练演习、隐患排查、信息报告、先期处置等活动机制，尤其要构建以协议、授权、委托为主要方式的政府与社会合作机制，提高社会参与的全面性。

（四）健全社会参与的法律法规，实现社会参与法治化

应建立健全应急管理法规，充分发挥法律对社会参与的保障和支持作用。美国芝加哥大学赵鼎新教授认为，提高社会参与力，要防止社会公众的负参与，将社会参与纳入制度化轨道。当前我国需要开展进一步的立法工作和制度性设计，细化法律规范，出台应急管理社会参与的相关法规，明确规范社会参与主体、参与程序、途径与方式、权利保障、奖惩机制、监督机制、政府与社会参与主体的关系等方面的内容，对不同类型、不同等级、不同过程的应急管理，设立具有可操作性、执行性的合作协议与制度规范，实现社会参与法治化。要明确规范政府与社会在应急管理中的角色定位、职责分工、责权行使、行动程序，确定政府和社会的合作伙伴关系。

（五）发展应急产业，打好社会参与的产业基础

发展应急产业不但具有经济意义、福利意义，而且对于充实应急物资准备、推进应急管理专业化、高效化具有重要意义。当前要发展的应急产业主要包括应急教育培训、应急物资产品制造、应急物资和资金募集与管理、应急物资运输与管理维护、应急技术研发、心理医疗等，同时，推进应急救援产业化也是其中一个重要方面。要形成以应急救援产业为核心，以应急教育培训、信息处理、技术装备、物资保障、医疗保障、人力资源和生产储备为体系的产业群。应急文化产业发展是应急产业发展的重要内容，应急文化与产业融合可以形成良性互动发展。应急产业是一个新兴服务产业，其发展要走科学化、法制化、规范化之路，应通过立法规范保障应急产业发展，政府可以运用融资、税收等政策杠杆鼓励支持应急产业做大做强。

（六）推进应急文化和志愿文化建设，奠定社会参与的文化基础

应急文化决定应急管理的行为方式，影响着应急管理的有效性程度。应急管理既是一种理念，又是一种具体行动，有什么样的应急理念，就有什么样的应急行动。应急文化是多层面的，广义的应急文化包括应急物质文化、行为文化、制度文化和精神文化。狭义的应急文化包括：第一层次是价值观念和思维方式。应急文化首先是一种应急思维和危机应急意识，是一种防灾避险、自救互救的思想心理、精神和行为习惯方式。第二层次是社会规范，如应急制度规范等。第三层次是应急行为习惯和方式。应加强志愿文化的建设与传播，把志愿文化融入应急文化中，建设社会参与文化，弘扬中华民族扶危济困的传统美德，培育和践行社会主义核心价值观，动员社会各方力量共同参与、友善互助、守望相助。具体做法是：一要加强危机意识、应急意识的教育和培养。国民教育和社会教育都应把危机意识和危机责任教育作为重要内容。二要坚持对公民及社会组织的公共精神、自主精神、志愿精神、诚信精神和助人为乐的价值精神的教育培育，积极倡导“我为人人、人人为我”的社会价值理念，以知促行、以行促知，使奉献、友爱、互助、进步的志愿精神深入人心，增强公民、社会组织之间，以及他们与政府的合作意愿和参与应急管理的意愿。三要加强传统应急文化的挖掘，为今天所用。我国传统文化里不乏应急文化和社会参与文化，远古以来，风险、灾难就和人类社会相生相伴、如影随形，人们在与各种灾难抗争中，产生出无穷的智慧和科学的应急理念与应急文化，如夏禹治水的智慧和技术就彰显出应急处置文化的魅力。

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Practical Route to Promote Ability of Social Participation of Emergency Management

LUOZhong-huan
（Huaihua Administrative College，Huaihua 418000，China）

The ability of social participation of emergency management in China has greater gap，compared with western countries，as well as the requirement to relieve realistic pressure of emergency management，then it is urgent and necessary to promote it.For this purpose，we must change idea of management and optimize the collaborative system of social participation；complete mechanism of it and provide policy support；enrich experience，innovate way and promote skill of it；perfect laws and regulations，realizing society participating in legal governance；develop emergency production，making good industrial base；and boost construction of emergency culture and voluntary culture，establishing cultural base for social participation.

emergency management；ability of social participation；collaborative system of social participation；skill of participation；industrial base；cultural base

C936

A

1009-1203（2015）03-0060-05

责任编辑 梁华林

2015-04-08

湖南省哲学社会科学规划课题（2012YBA248）。

罗忠桓（1970-），男，湖南新化人，怀化市行政学院科研处副教授。