《暂予监外执行规定》的理解与适用

王 磊 曾志滨（司法部法制司）

《暂予监外执行规定》的理解与适用

王 磊 曾志滨（司法部法制司）

暂予监外执行制度是《刑事诉讼法》规定的一项刑罚执行变更制度。为了正确贯彻实施新《刑事诉讼法》，进一步完善暂予监外执行制度，2014年10月31日，司法部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家卫生计生委印发了《暂予监外执行规定》（以下简称《规定》），自2014年12月1日起施行。《规定》坚持问题导向，针对暂予监外执行执法实践中存在的突出问题，进一步严格了适用条件、执法标准、程序和责任，强化了法律监督，完善了人民法院、人民检察院、监狱、看守所分工负责、配合制约的体制机制，是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，规范执法程序，完善刑罚执行制度，保障司法人权的一项重要举措。《规定》的制定施行，对于保证暂予监外执行工作严格依法规范进行，促进人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关严格依照《刑事诉讼法》公正执法具有重要意义。

一、制定《规定》的背景和过程

我国适用暂予监外执行的法律依据是《刑事诉讼法》、《监狱法》。但是，法律中对暂予监外执行制度规定非常原则。最高人民检察院、公安部、司法部1990年制定的《罪犯保外就医执行办法》仅对保外就医情形进行了规定，且关于审批、执行、监督等具体环节的规定滞后于法律制度和实践的发展，已经不能适应规范执法行为、保障司法人权的客观需要。同时，《罪犯保外就医执行办法》实施中也在一定程度上存在执法不严格、不规范的情形。暂予监外执行制度迫切需要回应社会关切，与时俱进地进行健全完善。

中央高度重视监狱刑罚执行工作，对完善暂予监外执行制度提出了明确要求。党的十八届三中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度”，党的十八届四中全会《决定》明确要求“完善刑罚执行制度”。贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，对于制定符合国情、体现宽严相济刑事政策的《规定》，提出了新的更高要求，也为加快文件制定提供了难得的机遇。

司法部高度重视、积极推进《规定》的起草制定工作，早在2007年就研究形成了初稿，多次征求有关部门和监狱系统意见，在中央政法部门工作层面形成了一致意见。但在进一步推进规定制定进程中，适逢《刑法》、《刑事诉讼法》修改，社区矫正立法工作同期推进，涉及到监狱刑罚执行制度的修改及其与社区矫正法律制度的衔接，需要将规定稿的研究起草与上述立法工作统筹考虑。《刑法修正案（八）》、“两院两部”《社区矫正实施办法》发布施行后，特别是新《刑事诉讼法》进一步完善了暂予监外执行制度后，司法部加快了制定进程，会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家卫生计生委深入调研，广泛听取各方意见，多次召开座谈会和商谈会对有关问题进行协调、沟通，充分吸收《刑法修正案（八）》、新《刑事诉讼法》和相关条款立法解释的相关立法精神，在认真研究、充分吸收各方面意见的基础上，对暂予监外执行制度进行了整体设计，并完善了监狱刑罚执行制度与社区矫正法律制度的衔接规定。

二、《规定》的主要特点

《规定》在认真总结实践经验的基础上，本着严格执法、堵塞漏洞的要求，严密、科学地设计暂予监外执行的提请、审批、罪犯移交及收监等各个环节，进一步健全完善人民法院、人民检察院、监狱、看守所分工负责、配合制约的机制，对于构建监禁刑执行与非监禁刑执行统一协调、相互衔接、相互贯通的新型刑罚执行体系具有支撑性意义。主要有以下五个方面的突出特点：

一是落实了中央要求。为规范减刑、假释、暂予监外执行工作，中央有关部门出台了一系列文件，从不同侧面作出了规定。特别是，2014年2月中央政法委出台了《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》，提出了更为具体明确的要求。《规定》对上述文件给予充分吸收落实，体现了中央对特定人员从严适用暂予监外执行的精神，从严设计适用条件，建立了对有关职务犯罪罪犯适用暂予监外执行的逐案报备审查制度。同时，深化司法公开、狱务公开，建立了普遍公示制度，明确了法律文书上网公开要求，进一步严格法律责任，确保执法工作严格依法规范进行，切实防止司法腐败。

二是实现了严格依法。严格依据新《刑事诉讼法》、《监狱法》和全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法〉第二百五十四条第五款、第二百五十七条第二款的解释》，以及六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》等法律、立法解释，明确暂予监外执行制度中的适用条件、审批程序，严格罪犯收监执行程序，明确收监执行的执行机关，将法律原则要求细化分解为具体的条件、程序要求，确保依法规范执法。

三是贯彻了宽严相济刑事政策。《规定》体现制度设计的人道主义关怀目的，规定对未成年人、65周岁以上老人、残疾人等罪犯适用暂予监外执行可以适度从宽，明确对于身患严重疾病，短期内有死亡危险的罪犯，可以不受执行刑期的限制等。同时，根据实际需要，对《刑法修正案（八）》规定的累犯和8种严重暴力犯罪分子适用保外就医实行严格的执行刑期的限制；进一步严格审批程序，对相应的诊断、检查、鉴别作出高标准要求；进一步缩小了保外就医疾病范围，疾病范围从原来原则列举的29个大类减少为18个大类，取消了原有的概括性原则规定，对需要适用保外就医的严重疾病程度要求更高等等。

四是强化了法律监督。明确了检察机关在暂予监外执行工作各个环节的监督措施，明确要求所有法律文书一律抄送检察机关，涉及罪犯交接的，要将情况报告检察机关，进一步明确了人民法院、监狱、看守所主动接受法律监督的基本要求，实现暂予监外执行工作的全程同步监督。

五是体现了科学性原则。依法适用暂予监外执行的目的就是实行人道主义，将暂时不适合关押的罪犯放在社会上治疗、护理等。考虑到社区矫正制度已经确立，相应监管措施可以满足监管需要。因此，《规定》取消了原有的保外就医固定期限，只要需要适用暂予监外执行的情形消失，就一律严格依法收监执行。同时，科学界定“生活不能自理”的鉴别标准，参照《劳动能力鉴定—职工工伤与职业病致残等级分级》（GB/ T16180-2006）执行，并进一步明确认定为生活不能自理需要经过6个月以上治疗、护理和观察。此外，《保外就医严重疾病范围》进一步明确了疾病的严重程度和标准，规定了详细的医学判定标准，为严格依法规范办理保外就医提供了依据，操作性更强，疾病分类也更加科学系统。

同时，对于暂予监外执行制度与社区矫正执行制度规范之间关系进行了正确处理。暂予监外执行罪犯是社区矫正工作对象之一，《规定》的调整范围主要限定在规范暂予监外执行适用方面，并对社区矫正机构与监禁刑罚执行机关的衔接工作环节作出了明确规定。暂予监外执行罪犯在被依法实行社区矫正中相关问题要适用《社区矫正实施办法》的规定，《规定》除作出衔接性规定外，没有重复规定。因此，《规定》的执行要与《社区矫正实施办法》统筹起来。

三、《规定》确立的主要制度规范

《规定》共34条，对暂予监外执行的适用范围、条件、程序、各有关部门的工作职责、衔接和配合制约机制等作出了具体规定，并将《保外就医严重疾病范围》作为附件，疾病范围后有详尽的注释。可以说，《规定》的34个条文、一个疾病范围、一套注释，构成了规范暂予监外执行的有机统一完整的制度体系，要通盘理解和把握。《规定》确立的主要制度内容包括：

（一）关于暂予监外执行的适用条件问题。《规定》依据新《刑事诉讼法》规定，明确了适用暂予监外执行的三种情形，并明确了适用暂予监外执行的排除性、限制性条件。

一是明确对需要保外就医或者属于生活不能自理，但适用暂予监外执行可能有社会危险性，或者自伤自残，或者不配合治疗的罪犯，不得适用暂予监外执行。

二是明确对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪以及组织（领导、参加、包庇、纵容）黑社会性质组织犯罪的罪犯适用保外就医应当从严审批，促进刑罚执行公正。

三是明确对需要保外就医或者属于生活不能自理的累犯和故意杀人等8种严重暴力犯罪的罪犯适用暂予监外执行实行执行刑期的限制。

四是明确对在暂予监外执行期间因违法违规被收监执行或者因重新犯罪被判刑的罪犯，如果需要再次适用暂予监外执行时，应当从严审批。

（二）关于人民决定暂予监外执行的程序问题。新《刑事诉讼法》规定，在交付执行前，由交付执行的人民法院决定适用暂予监外执行，明确赋予了审判机关依法适用暂予监外执行的职责。新 《刑事诉讼法》施行后，实践中对于需要人民法院决定适用暂予监外执行的，由哪个部门来组织罪犯进行病情诊断、妊娠检查或者生活不能自理的鉴别存在不同认识。此问题通过全国人大常委会立法解释给予了明确。《规定》明确人民法院应当在执行刑罚的有关法律文书依法送达前，作出是否适用暂予监外执行的决定；对被告人、罪犯的病情诊断、妊娠检查或者生活不能自理的鉴别，由人民法院依照《规定》对监狱看守所的程序要求组织进行。人民法院决定暂予监外执行的，应当制作暂予监外执行决定书，写明罪犯基本情况、判决确定的罪名和刑罚、决定暂予监外执行的原因、依据等，在判决生效后七日以内将暂予监外执行决定书送达看守所或者执行取保候审、监视居住的公安机关和罪犯居住地社区矫正机构；人民法院决定不予暂予监外执行的，应当在执行刑罚的有关法律文书依法送达前，通知看守所或者执行取保候审、监视居住的公安机关。

（三）关于监狱管理机关、公安机关批准暂予监外执行的程序问题。《规定》将批准暂予监外执行的程序细化为提出（申请）、审查提请（包括病情诊断、检查和鉴别）和审批三个环节，对每个环节的具体操作流程、相关法律文书送达、转递的要求及办理时限都作出了明确规定。同时，对于罪犯出监、出所的程序也作出了细化要求，明确规定，监狱、看守所应当向罪犯发放暂予监外执行决定书，及时为罪犯办理出监、出所相关手续；在罪犯离开监狱、看守所之前，应当核实其居住地，书面通知其居住地社区矫正机构，并对其进行出监、出所教育，书面告知其在暂予监外执行期间应当遵守的法律和有关监督管理规定，确保工作有效衔接，避免推逶扯皮。

（四）关于保证人制度问题。为了加强对保外就医罪犯的监督管理，《规定》根据《刑事诉讼法》立法精神，建立了保证人制度，明确了保证人的提出、保证人的条件和应当履行的义务。罪犯需要保外就医的，应当由罪犯本人或者其亲属、监护人提出保证人，监狱、看守所负责审查确定保证人。《规定》特别明确，保证人的条件之一就是，能够与被保证人共同居住或者居住在同一市、县，目的是确保保证人必须具备协助监管的客观条件。为落实保证人监管责任，更好地帮助罪犯进行治疗、护理，《规定》特别明确了保证人协助社区矫正机构进行监管的具体职责，要求保证人应当为被保证人正常生活、就医提供帮助。如果保证人未依法履行承诺的保证义务，意味着适用保外就医的条件发生了变化，应当由罪犯申请变更保证人。

（五）关于暂予监外执行罪犯的交接程序问题。对适用暂予监外执行的罪犯进行交接执行，情形较为复杂。《规定》根据不同的情形，对罪犯的交接问题规定了不同的程序。

对于人民法院决定暂予监外执行的，《规定》明确，人民法院应当通知罪犯居住地社区矫正机构，罪犯被羁押的，社区矫正机构应当派员持暂予监外执行决定书及时与看守所办理交接手续，接收罪犯档案；罪犯被取保候审、监视居住的，社区矫正机构应当与执行取保候审、监视居住的公安机关办理交接手续。这一规定对于《社区矫正实施办法》第6条第二款规定作出了修改完善。

对于监狱管理机关、公安机关批准暂予监外执行的，《规定》明确，监狱、看守所应当派员持暂予监外执行决定书及有关文书材料，将罪犯押送至居住地，与社区矫正机构办理交接手续。如果罪犯原服刑地与居住地不在同一省、自治区、直辖市，需要回居住地暂予监外执行的，原服刑地的省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关监所管理部门应当书面通知罪犯居住地的监狱管理机关、公安机关监所管理部门，由其指定一所监狱或者看守所接收罪犯档案，负责办理该罪犯的收监、刑满释放等手续，并及时书面通知罪犯居住地社区矫正机构。

（六）关于对暂予监外执行罪犯收监执行问题。为了畅通暂予监外执行罪犯的“出口”与“入口”，防止罪犯借暂予监外执行逃避执行刑罚，应当由社区矫正机构根据罪犯的身体状况、疾病治疗等情况来严格审查需要暂予监外执行的情形是否继续存在。

一是明确了收监执行审批程序。社区矫正机构发现罪犯不符合暂予监外执行条件、依法应予收监执行的，应当提出收监执行的建议，报决定或者批准机关。决定或者批准机关应当依法审查后作出是否收监执行的决定。

二是明确了对罪犯收监执行的具体执行机关和接收机关。对于人民法院决定收监执行的，决定暂予监外执行时剩余刑期在三个月以下的，由居住地公安机关送交看守所收监执行；决定暂予监外执行时剩余刑期在三个月以上的，由居住地公安机关送交监狱收监执行。这一规定对于《社区矫正实施办法》第27条第一款规定作出了修改完善。对于监狱管理机关、公安机关决定收监执行的，分别由原服刑或者接收其档案的监狱、罪犯居住地看守所将罪犯收监执行。同时，《规定》明确，被决定收监执行的罪犯在逃的，由罪犯居住地县级公安机关负责追捕。

三是明确了发现罪犯有不计入执行刑期情形的办理程序。被收监执行的罪犯有法律规定的不计入执行刑期情形的，社区矫正机构应当在收监执行建议书中说明情况，并附有关证明材料。批准机关进行审核后，应当及时通知监狱、看守所向所在地的中级人民法院提出不计入执行刑期的建议书。人民法院应当自收到建议书之日起一个月以内依法对罪犯的刑期重新计算作出裁定。人民法院决定暂予监外执行的，在决定收监执行的同时应当确定不计入刑期的期间。

（七）关于对暂予监外执行的法律监督问题。暂予监外执行执法活动涉及暂予监外执行的决定或者批准机关以及监狱、看守所、社区矫正机构等多个机关。《规定》对人民检察院的依法开展法律监督作出了具体明确的规定，健全完善了暂予监外执行的同步法律监督制度。

一是明确了有关机关主动接受监督的情形和要求。人民法院在作出暂予监外执行决定前，应当征求人民检察院的意见。监狱、看守所应当将罪犯居住地核实情况、社区影响调查情况以及诊断、检查和鉴别活动情况向人民检察院通报。监狱、看守所应当将提请暂予监外执行书面意见副本和相关材料抄送人民检察院。暂予监外执行的决定或者批准机关在接到人民检察院的关于暂予监外执行不当的书面意见后，应当立即对决定进行重新核查。监狱、看守所在将罪犯与社区矫正机构交接后，应当向人民检察院通报。同时，《规定》明确，所有的执法文书一律抄送人民检察院。

二是强化了人民检察院监督职责。人民检察院有权派员监督有关诊断、检查和鉴别活动；认为必要时，可以自行组织或者要求人民法院、监狱、看守所对罪犯重新组织进行诊断、检查和鉴别；向暂予监外执行决定或者批准机关提出书面意见；发现暂予监外执行罪犯依法应予收监执行而未收监执行的，提出收监执行的检察建议；发现执法机关有违法情形的，提出纠正意见。

（八）关于暂予监外执行程序终止问题。除罪犯被收监执行导致暂予监外执行终止外，还存在罪犯刑期届满和执行期间死亡而引起执行终止的情形。《规定》明确了罪犯在暂予监外执行期间刑期届满时的办理程序。同时，规定罪犯在暂予监外执行期间死亡的，社区矫正机构应当自发现之日起五日以内，书面通知决定或者批准机关，并将有关死亡证明材料送达罪犯原服刑或者接收其档案的监狱、看守所。

（责任编辑 赵海鸥）