打造新常态下公共法律服务太仓模式”

顾潇军（江苏省太仓市司法局局长）

朱 强（江苏省太仓市司法局）

打造新常态下公共法律服务太仓模式”

顾潇军（江苏省太仓市司法局局长）

朱 强（江苏省太仓市司法局）

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。发展律师、公证等法律服务业，统筹城乡、区域法律服务资源，发展涉外法律服务业。”《决定》第一次以党的文件的形式，把肇始于太仓的公共法律服务概念上升为顶层设计，首次把公共法律服务作为政府服务民生的内容之一。

2011年以来，太仓市大力推进以“崇尚法律信仰，彰显司法公正，让人的尊严在法律的太阳下熠熠生辉”为主题的“光辉工程”，2013年7月出台了全国首个《太仓市公共法律服务均等化规划》，标志着法律服务正式成为政府公共服务产品，得到了上级领导以及城乡居民的肯定和欢迎，创造了公共法律服务“太仓模式”，连续多年在当地被评选为“群众最满意的优质服务品牌”。

一、从概念到实践——公共法律服务顺应了人民群众新需求

随着经济社会的发展，人民群众对公共服务的需求不再局限于公共教育、社会保障、医疗卫生等范围，对公共法律服务的需求不断增长，太仓市抓住了这个难得的机遇。

（一）提出公共法律服务概念，不断创新丰富其内涵。2011年，太仓市委提出，“加快建设市公共法律服务中心，努力构建覆盖城乡的公共法律服务体系”。这是富庶繁荣的娄东大地，首次吹响公共法律服务的号角，公共法律服务作为一个新概念进入了市民生活。全市逐步构建起政府主导、司法行政统筹，以公共财政为支撑、以全民为服务对象、以基层特别是农村为服务重点的公共法律服务体系。太仓坚持理论思考与实践探索相结合，依据北京大学周旺生教授的制度文明理论为公共法律服务找到了理论源泉；在《中国司法》刘武俊总编的启发下，于2013年1月提出了“法律消费指数”的概念，召开了全市法律消费服务体系建设推进会；在理论总结和实践探索的基础上，编写了《太仓公共法律服务均等化的理论与实践》，对公共法律服务的概念进行了明确，并不断深化、丰富了其内涵。

（二）构筑基本服务平台，公共法律服务方便可及。着眼于便利性，形成了“四纵三横”的公共法律服务网，即以市、镇、村、户四级法律服务资源有效配给，政府、社会、市场三者法律服务资源统筹的公共法律服务网。一是构建“四纵”公共法律服务网。在市镇两级，打造以公共法律服务中心为主体，以矛盾调处服务中心等专业性服务机构、人民调解委员会等专业性群众组织为两翼的体系架构。市镇两级公共法律服务中心是集多元资源于一体的综合性服务平台，担负着资源整合、服务供给、指挥协调的功能。司法行政各块业务在平台相互协调的基础上独立运作，接受中心日常管理。在市级公共法律服务中心设置了专业调解、援助案件受理、公益律师岗、农民工门诊等10个窗口，分别由局机关对口业务科室挂钩负责提供后台支持，实现职能窗口化，将机关部门压向实战一线。市级中心主任由一名局领导兼任，主要负责中心的日常管理、窗口绩效考核，保障业务工作纵向独立、横向联动。在镇级层面，结合基层实际，中心由司法所负责管理，市局统筹推进“一镇一律所”挂钩服务，推行“云服务”工作模式，通过资源整合和部门联动，形成强大的服务能力。在村级层面，遵循政社互动理念，在新一届村（居）委会中统一设置村（社区）法律事务和人民调解委员会，奠定制度基础。目前已建成集律师工作室、法律援助联系点、特殊人群教育帮扶站等“七位一体”的121家村（社区）便民法律服务“阳光屋”，覆盖率达82.3%。在户级层面，按照网格化管理的模式，以住宅小区或村民小组为一个网格，配备1名法律服务需求信息员。二是统筹“三横”法律服务资源，实现横向贯通。统筹政府、市场、社会三者资源平行参与公共法律活动。在政府层面，强化司法行政统筹能力，积极协调各部门共同参与公共法律服务体系建设工作。在社会层面，践行社会协同机制，积极培育各类社会组织，形成包括娄城老娘舅联合会、经济社会发展法律服务团等15支社会协同力量。在市场层面，充分发挥全市法律服务机构等专业团队作用，为公共法律服务提供专业支持。

（三）规范运行机制，公共法律服务优质高效。整合各方力量，形成以群众法律需求为导向的资源配置体系，努力构建规范有序、富有效率、群众满意的公共法律服务运行机制。一是建立中心指挥运行机制。结合信息指挥中心建设，成立领导小组，对公共法律服务事项集中决策，以中心为平台发布指令，各部门按照原有工作职能担负项目推进、绩效考核等工作，所有信息汇总市中心，进行分析研判。二是建立市镇两级中心联动服务机制。市级中心与镇级中心是业务指导关系，在功能发挥上具有相对独立性。两级中心之间及时共享工作信息，定期召开分析研判会议，在服务资源上相互支持，镇级中心遇到疑难问题可以请求市级中心予以支持，市级中心可以调动全市服务资源，并负责对镇级中心工作开展情况进行评价考核。三是建立法律服务资源长效下沉机制。每月10号左右常态化开展司法“光辉日”活动，组织律师、法律工作者、法律志愿者等深入村（社区）为群众提供公共法律服务。“阳光屋”采取“定时+及时、集中+分散”的服务模式，驻村（社区）律师定期到“阳光屋”值班，村居和基层群众也可随时与驻村（社区）律师联系。所有专业服务力量的配给和评价由市局业务部门负责，专业服务力量作用的发挥由各级平台负责。四是建立法律需求收集和服务质量评估机制。在三级公共法律服务平台设置法律需求征集窗口，定期对群众需求进行分析研判，及时调整服务内容。结合教育实践活动，发放法律需求意见征求表1000余份，召开基层群众代表参加的座谈会10余个，形成了基层群众的法律需求菜单。将法律服务机构参与公共法律服务的成效，作为每半年开展的诚信质量综合指数评估的重要内容，修订完善评估标准，公开发布法律服务机构诚信质量综合指数。

（四）落实保障政策，公共法律服务可持续发展。积极争取市委、市政府支持，加大财政投入力度，强化人才队伍建设，确保公共法律服务工作落到实处。一是构建组织保障机制。为推动公共法律服务工作，市委、市政府专门成立了公共法律服务均等化领导小组，67个部门为领导小组成员，凝聚起齐抓共管的合力。我市召开了公共法律服务均等化推进会，在全市范围内对公共法律服务工作进行安排部署。二是构建政策保障机制。出台了《太仓市公共法律服务均等化规划》，明确了公共法律服务工作的主要目标、基本任务等。在市委、市政府《苏南现代化建设示范区规划太仓实施方案》中，明确将公共法律法服务纳入基本公共服务的范畴。三是构建政府购买机制。太仓市按照每镇10万元、市级50万元的标准设立了120万元的公共法律服务专项资金，用于购买社会组织、法律服务机构、法律志愿者协同开展法治宣传教育、法律咨询、专业调解等公共法律服务。通过政府购买服务形式，在市公共法律服务中心设立公益律师岗、青年律师服务岗，向社会组织购买公共法律服务产品、法治文艺创作和演出服务等，不断提高公共法律服务供给能力。

二、从规划到实施——公共法律服务的生命力在于为民服务

公共法律服务在太仓的三年实践表明，公共法律服务是政府公共服务的重要内容，其生命力在于为民服务，为广大城乡居民提供公共法律服务产品，这是对司法行政工作方式的一次“革命”。公共法律服务体系建设，均等化要求的全面实现，需要举全社会之力、整合司法行政系统内外资源来协同推进。

（一）坚持规划引领，法律服务真正成为公共服务产品。公共法律服务是体现现代服务型政府的重要职能之一。《太仓市公共法律服务均等化规划（2013-2015）》，明确将法律法服务纳入公共服务的范畴，并提出了为城乡居民提供以下公共法律服务产品：一是免费提供法律知识普及教育和法治文化活动、产品等服务；二是免费提供法律咨询、维权指导、代写简单法律文书等基础法律服务；三是为城乡低收入居民提供代理、辩护、公证等法律服务资助；四是为社会公益性事务提供基本法律服务和法律服务资助；五是为经济困难的公民和特殊案件的当事人提供咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务；六是针对城乡居民提交的矛盾纠纷，提供调解、仲裁等非诉讼法律服务。规划的实施，让法律服务逐步成为公共服务产品。

（二）坚持科学定位，是公共法律服务全面发展的关键。某种程度上，科学定位决定了公共法律服务事业的成败。公共法律服务体系建设是对以司法行政各项职能为核心的各类服务资源的整合与重新配置，其目的在于呼应群众需求基础上的司法行政综合服务能力的提升和惠民形象的重构。在此定位下，原有工作职能不应是冲突与取舍，而是合作与共建；工作机制不应是制造矛盾，而是凝聚合力；内外环境不应是相互独立，而是互动交融。因此，在工作中，凡是有利于实现上述定位的就应坚持，反之则需要反思调整。为此，太仓大胆打破了原有的“四大中心”格局，实现了资源利用效益的最大化。

（三）坚持需求导向，是提升公共法律服务实效的根本。要突出群众的主体地位，围绕群众的需求，不断增强服务能力，提升服务质量，努力提供更多更好的公共法律服务产品。在服务内容上，太仓紧贴时代主题、紧跟基层需求，推出一批群众喜闻乐见的公共法律服务项目。要建立群众公共法律服务需求的表达、信息反馈机制，通过多种形式，畅通参与渠道，倾听群众意见，满足群众多层次多方面的公共法律服务需求。在三级公共法律服务平台设置法律需求征集窗口，定期对群众需求进行分析研判，及时调整服务内容，形成了基层群众的法律需求菜单，有效增强了服务的针对性。

（四）坚持有效供给，是推进公共法律服务的源动力。按照“项目化、品牌化、特色化”的惠民工作思路，太仓每年都确定司法惠民实事项目，四年间建成闵阿姨调解沙龙、光辉法治艺术学校、乡音调解室、新太仓人法治俱乐部等60余个覆盖城乡的司法惠民实事项目，加快公共法律服务产品的研发供给。“51维权”手机软件为广大劳动者提供即时的维权指导服务，该软件下载量已突破三万次;东林村基层民主法治建设成绩斐然，被誉为“中国政社互动第一村”。

（五）坚持社会协同，是推动优质资源下沉的有效途径。2012年起，太仓连续开展了“光明万家”司法惠民专项法律服务活动，组织百名法律服务人员、百名调解员，下村入户，促村居和谐、谋家庭幸福。2013年以来，太仓每月组织律师、基层法律工作者、公证员、法律志愿者等，深入基层一线开展司法“光辉日”活动，为群众提供现场法律服务。2014年以来，建立司法“光辉日”和“阳光屋”常态化运行机制，驻村（社区）律师、法律志愿者定期到“阳光屋”值班，村居和基层群众也可随时与驻村（社区）律师、法律志愿者联系，改变了以往优秀法律服务资源集中在城区的局面，达到了共赢。

（六）坚持人才培育，是公共法律服务事业发展的基础支撑。太仓出台了《关于加快推进律师行业规范发展的意见（试行）》，明确法律服务机构当年缴纳个人所得税地方留存部分、营业税增加部分，由司法行政部门根据考核结果进行返还的政策。我局设立诚信质量综合评估制度，以评估机制推动法律服务行业发展壮大。3年来共向法律服务机构颁发“诚信质量奖”200余万元。对新引进的硕士以上优秀律师和全国优秀律师事务所都有相应的奖励规定，对实习律师有补贴政策，这些措施为推进公共法律服务事业发展提供了强有力的人才支撑。我市律师事务所和执业律师数量比2010年分别增长50%和33%。

三、从量变到质变——“太仓模式”的目标是提升法治现代化水平

公共法律服务是十八届四中全会确定的政府服务民生的重要工作，大力推进全市公共法律服务体系建设，对建设法治城市、提升本地区法治现代化水平具有奠基作用。全面推进和创新发展新常态下公共法律服务“太仓模式”，在太仓率先全面实现均等化目标，是司法行政工作的机遇和挑战，作为司法行政人，只有抓住机遇，迎接挑战，才能开创司法行政工作的崭新局面。

（一）强化集聚培育，实现公共法律服务供给多元化。加快转变职能，更加自觉地树立服务意识，更加主动地承担主导责任，不断提高公共法律服务工作水平。充分发挥太仓市公共法律服务均等化工作领导小组作用，履行公共法律服务职能，真正形成司法行政部门牵头，各成员单位齐抓共管的局面。加强内部资源的整合，发挥好市局公共法律服务均等化工作领导小组在总体谋划、统筹推进、组织协调、督促落实公共法律服务均等化工作方面的作用，打破科室界限，统一调配力量，形成工作合力。加强系统外资源的集聚，继续培育新的社会组织，提高现有社会组织的发展水平，将“阳光屋”培育为新型社会组织，提高公共法律服务的社会承接力，实现公共法律服务供给模式的多样化。

（二）突出均等普惠，促进公共法律服务资源合理配置。围绕公共法律服务的均等性、普惠性特征，加大对农村和社会弱势群体的倾斜力度，推动公共法律服务覆盖全民。全面构建“15分钟法律服务圈”，发挥村（社区）便民法律服务“阳光屋”贴近群众的优势，健全“阳光屋”常态化运作机制，加强对驻村律师工作实绩的考核，提升服务效能，将“阳光屋”打造成服务群众的第一窗口。通过组织“光辉三人行”等措施，鼓励和引导优质法律服务资源向农村延伸，促进农村居民共享优质法律服务。加强农村普法队伍建设，结合农村、农民实际，创新手段，分类施教，提升农村普法工作的科学性和实效性。完善农民工等流动人口公共法律服务制度，进一步推进法律援助服务网络建设，拓展服务领域，优化服务举措，发挥“乡音调解”优势，开展针对性的法治宣传教育，提升农民工公共法律服务水平。

（三）把握效能导向，创新公共法律服务制度建设。不断提升市级公共法律服务中心的服务能力和对外影响力，优化市镇两级中心之间的联动机制，推进12348公共服务平台建设，实现实体服务与网络服务有机结合。完善公共法律服务政府购买机制，拓展购买范围，加强服务质量的监督，提升服务实效。大力发展公益法律服务志愿服务，完善志愿服务管理制度，促进志愿服务经常化、制度化和规范化。加快建立健全公共法律服务水平综合评价机制，制定评价指标体系，开展公共法律服务社会满意度调查，不断提高广大群众对公共法律服务的满意度。发挥好财政资金的撬动作用，调整法律服务行业财税扶持资金、公共法律服务专项资金、人民调解个案补贴等的引导方向，放大财政资金的使用效果。

（四）贯彻以人为本，丰富公共法律服务产品。坚持量力而行、可持续的原则，不断丰富公共法律服务内容，制定并发布公共法律服务产品目录，使广大群众能够清楚了解有哪些公共法律服务产品。紧紧围绕群众需求，高质量推进每年度的司法惠民实事项目建设，发挥好已建成的实事项目作用，促进法治惠民。主动对接普法受众的需求，完善法治文化传播体系，丰富“太阳”系列法治文化产品库，提升普法工作的实效性，使法治思维真正走进普法对象的心灵深处。健全法律援助质量监督机制，不断提高办案质量，完善便民服务长效机制，更好地维护受援人的合法权益。加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合，大力加强人民调解组织、队伍和制度建设，努力提高化解矛盾、服务群众的能力和水平。

（五）引导法律消费，提升法治现代化水平。党的十八届四中全会提出：“推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”全社会守法程度是法治现代化的标尺，我们将把握系统性、整体性、可操作性的原则，引导社会公民逐步养成法律消费意识，研发符合当代社会和公民实际需求的公共法律服务产品，研究完善法治现代化指标体系，以“法律消费指数”来全面、准确、科学地反映法治发展的现状和水平。制定科学的考核标准和程序，采取主管部门评价与行业评价相结合,定性分析与定量评分相结合,职能部门负责与公众参与相结合的方式，对法治现代化进展水平进行综合评价。

（责任编辑 张文静）