生态文明制度建设之思考——以苏北大云山为例

张 莉

（首都师范大学 管理学院，北京 100089）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”［1］该决定明确提出了要加快生态文明制度建设，并给出了许多具体的措施，为我国建设生态文明国家指明了方向，也充分体现了中国共产党对生态文明制度建设的高度重视。本文拟以江苏省盱眙县境内的大云山生态系统恢复、建设为例，阐述作者对生态文明制度建设的一些思考。

一、健全自然资源资产产权制度

地处江苏省北部盱眙县境内的大云山，由火山喷发形成，其山体石材优良、质地坚硬，是建筑房屋、修筑公路的良好石材，行政上属于江苏省盱眙县马坝镇、东阳乡等乡镇。20世纪90年代前，大云山山清水秀，植被茂盛、动植物资源丰富。但是到了20世纪90年代初期，由于大云山自然资源资产产权不明，导致个人私自开采、个人经集体审批后开采、集体开采、县政府吸收外资引进的外地商贩开采等乱象。一时间，大云山上机器轰鸣、尘土飞扬，每天往返于山间的采石机、运石车络绎不绝。至2010年，大云山上的植被已不复存在，动植物资源荡然无存，山体被挖的千疮百孔，山体整体下降10余米。原先需要站在山顶俯视才能见到的仙人洞，现在孤零零地耸立在一个高高的土包上。恢复、重建大云山生态，并使之得到保护，是建设生态文明的需要，也是当地人民的梦想。实现恢复重建大云山原生态首先必须建立大云山自然资源资产产权制度，实现资产产权统一管理，并在此基础上取消各类严重破坏大云山生态的采石公司，取消、整顿各类无资产产权审批权限的所谓审批机构，逐步恢复大云山生态系统。令人高兴的是，2011年，盱眙县人民政府已经下令，永久停办大云山的一切采石企业，积极致力于建立健全自然资源资产产权制度。要健全自然资源资产产权制度，必须综合考虑以下几个方面：第一，根据自然资源的资产属性，规定相应的所有权、占有权、使用权、处置权等。例如，对于大云山自然资源资产产权，要明确其山体所有权、承包经营者的占有权、实际经营者的使用权、相关所有权者的处置权等，使其适合分割处理，管理有序。健全自然资产产权制度不仅要明确大云山自然资产产权权属，而且要有明晰的大云山植被所有权、山石所有权、蕴涵文物所有权、旅游所有权等细则。第二，科学评估自然资源资产价值，防止国有资产流失。自然资源资产是属于国家或者集体的公共财产，必须建立科学合理的价值评估体系，准确地对自然资源资产进行价值评估。只有这样，才能合理转让自然资源资产的占有权、经营权，使得国家或者集体享受应有的公共财富。第三，规范自然资源资产产权获得程序。对于自然资源资产产权，应该在充分调研的基础上，广泛征求社会各界，包含原产权人、属区村民、企业等相关人员的意见，明确权属关系。在所涉各方充分知情的情况下，通过公开、公正、公平的程序，以公开招标等形式，获得或者转移自然资源资产产权。

二、规范用途管理制度

全国应根据粮食、生态等的总体情况对各地土地、山林的功能定位进行合理规划。完善土地、山林用途管理评估、核定和颁证制度，并使之程序化、制度化。以大云山为例，当地政府首先应根据国家及江苏省的相关规划，组织相关专家、有关部门和当地群众对大云山进行综合评估，在综合评估的基础上确立大云山生态的恢复与重建途径。苏北土地、湖泊资源比较丰富，山地资源却相对缺乏（因为地处华东平原，整个江苏也是如此），为了充分发挥其生态自我调节功能，应重视恢复重建山林于适宜山林的地区。例如大云山，如今被开采得乱石遍地，不适合作为农田，但其本身固有的山体、水系、山林等有着不可替代的生态功能，应当进行恢复，培育其山林、水系。在用途管理上，可适当考虑如下做法：第一，组织专家、学者提出用途规划方案。大云山地处北温带气候区，平均海拔100米左右，适宜林木种植。历史上，大云山曾经是森林密植地区，有大片的银杏林，最粗的银杏树直径达2米多。大云山生态恢复、开发应尊重其历史原貌。第二，公示方案，充分征求生态区内居民、单位的意见。大云山周围历史上隶属东阳郡，为东汉著名开国功臣陈婴故里，这里世代生活着楚国遗民，民风淳朴，他们对大云山有着深厚的感情。在大云山乱挖乱采的过程中，当地居民曾多次自发地组织起来阻止这些乱挖乱采行为。因而，他们有着强烈的生态环保意识。大云山生态恢复、发展的用途规划则应征求他们的意见。第三，召开听证会或辩论会听取各方意见。大云山周边地区既有大量世代生活于此的居民，也有油田矿工，还有一些私营企业人员，大云山的生态用途定位，应该让他们充分阐述自己的观点，并在此基础上取得一致，只有这样，才能使得用途规划得到周围群众的支持。第四，修改用途规划方案。用途规划方案应如此多次征求意见，直到大家满意为止；还要确立用途方案及相关空间规划体系，公示方案实施细则，随时听取周围群众的意见；最后接受周边村民、上级主管部门的监督，及时纠正超出规划的经营行为。

三、严格损害赔偿制度

生态资源培育是一个长期的过程，生态系统一旦被破坏，重新恢复往往需要更长的时间。因此，必须建立严厉的生态损害赔偿制度，加大处罚力度，使得破坏者对生态高压线产生足够的畏惧心理。建立损害赔偿制度，制定处罚额度，不仅要考虑破坏生态直接造成的损失，还应考虑其生态恢复成本、生态缺失的时间成本等等，政府应通过立法来构建生态损害赔偿制度系统［2］。大云山原本山清水秀，山上生长着人参、何首乌、山里红、山药等珍贵野生中药材，生活着野兔、石蟹、蜈蚣、野鸡等野生动物，但是经过这20余年的狂挖乱采，山体自然生态被严重破坏，野生动植物资源赖以生存的生态环境不复存在，各类中药材动物已难觅踪影。不仅如此，在自然生态不复存在的情况下，即使人工栽培中药材、放养野生动物也难以成活。要真正恢复原先生态至少需要做好以下工作：人工种植各类中药材，培养生物适应性；逐步恢复生态环境，尤其是在被狂开乱采的山石裸露地带种植植被，以培养生态活性，使其逐步恢复自然生态功能；中药材等植物资源野生化培育。这仅仅是植物资源的培养，这些工作中的每一项均需要大量的时间成本，并且缺一不可，只有各环节顺利、配套完成，才有可能恢复原先的植物生态，而动物资源培养则更加复杂，动物生态的恢复则需要更长的时间。这些成本，难以估算，绝非采矿挖石所获利润可以偿还的。因此，假设通过新建立的损害赔偿制度对这些采石企业进行处罚，即使穷其所有，也不足以赔偿其所造成的巨大生态损失。建立生态损害赔偿制度，应充分考虑如下情况：第一，建立科学的预防损害措施，防患于未然。可建立各类警示标志、警告用语，明确标示处罚力度，让损害倾向提前终止。第二，建立科学的生态损害评估体系。综合考虑直接损害与间接损害、现实损害与长远损害、个体损害与生态环境损害等因素。第三，建立损害赔偿追缴体系，可考虑建立环境、生态损害赔偿执法队伍。第四，建立赔偿款规范使用制度。要确保生态赔偿款用于损害消除、生态恢复上，一旦发现用作他用，将实行严厉处罚。第五，建立生态恢复追踪、评估两次甚至多次赔偿制度。有些损害所造成的生态损失在损害之初是难以评估的、是被忽略的或是预料之外的，这就需要在恢复的过程中重新进行损害评估，进而做出合理赔偿。作为生态损害赔偿制度特殊性的一个重要体现是：赔偿制度要充分考虑生态损害的区域性、长期性，特别是其中的不可逆因素。生态赔偿制度尤其要加大不可逆损害的处罚力度，因为从经济上讲，一旦所造成的损失是不可逆的，就意味着赔偿再多，也无法挽回其所造成的生态损失。生态损害一般都是区域性的，并且其恢复的时间成本尤其巨大，考虑到恢复之前对该区域内人类以及其他生物的损害，其评估要足够充分。只有充分考虑这些因素，加大处罚力度，才能防生态损害于未然。

四、完善责任追究制度

每个生态系统并不是一个孤立的系统，而是与周围其他的生态系统相互依存、相互促进，共同形成一个更大的自然生态系统。因此，有必要对相关生态系统保护确立责任，建立科学、合理的责任追究制度。例如，大云山的水资源。大云山地处苏皖交界，其依赖上游安徽省天长市的水资源供给，涉及下游江苏省金湖县的水资源使用与保护。因此，要保证大云山生态系统的健康发展，必须上下游配合、与上下游的相关责任单位加强沟通、协调，建立区域生态责任制。完善责任追究制度，应考虑以下几点：第一，明确各自所应承担的责任。大云山生态系统的生态责任可分为生态区山林责任、生态区上游水资源责任、生态区周边空气责任、生态区周边噪音责任等。第二，明确责任人或者单位。例如关于对大云山上游水资源保护的责任，就要落实到水流两岸的具体住户、两岸排污企业的主管领导等具体责任人。第三，明确处罚措施。例如对于大云山水资源造成污染的住户，明确对其罚款数额，明确其造成损失后必须采取的去除污染的措施以及承担的相关法律责任。第四，协调相关主管部门和企业责任人签订责任状，并接受群众监督。追究制度应该体现在实际生态保护的行动上，可根据具体的责任，制定一些可操作的生态保护常规管理制度，通过定期的检查或者抽查来约束责任的落实，防患于未然，既能起到生态保护的作用，又能保护责任人。

五、制定生态补偿制度

为了发展生态文明，国家可适当征收生态税，并按照对生态系统健康发展贡献的大小发放生态补偿款。第一，国家可划定生态红线，对各生态系统的健康发展进行贡献评估，像对农业进行耕种补偿一样，对生态资源进行生态补偿。例如，大云山地处苏北，位于徐扬公路、宁淮公路等路口，对苏北、皖北的空气净化、水土涵养、生态恢复都有着重要的生态意义，苏、皖可组织专业的生态专家对其生态贡献进行科学评估，根据补偿制度进行补偿。生态补偿的基本依据是生态贡献评估。生态贡献评估的基本指标可考虑如下因素：一是生态面积，主要包括水面、山林、草地、沟渠、荒地等面积；二是植被覆盖率，主要包括森林、草原等覆盖面积；三是水土涵养体积，主要包括年无雨天气山泉排水量，沟渠出水量以及植被产出量等；四是碳吸收总量，可参考山林产出量，野生动植物资源产出量等；五是氧释放总量，可参考生态区山林覆盖面积等因素；六是可持续动、植物资源年产值；七是其他空气净化能力；八是其他生态价值。第二，国家可建立一支专业的生态评估队伍，依据科学的生态评估指标对各生态系统进行评估，并以此为依据发放生态补偿。生态补偿应该和生态贡献奖励相结合，对于生态贡献突出的生态资源所有者、经营者，不仅要落实生态补偿，还应给予额外的奖励，以充分激励生态资源所有者、经营者进行生态事业的积极性和主动性。国家可进行年度生态资源评比和优秀生态区环境展示，在全社会形成关注生态的良好氛围。

六、建立合理的收益制度

只有使生态系统的所有者、经营者获得合理的收益，才能更加充分调动所有者、经营者的积极性和主动性，生态系统的建设、保护也才能得到可持续的发展［3］。因此，必须建立合理、规范的收益制度，必须综合考虑以下几个方面：第一，资源性收益。例如，大云山在获得合理的生态开发、保护之后，在生态系统内可持续获得的动、植物资源收益应归生态所有者、经营者所有。第二，开发衍生产品收益。大云山石材优良，在大云山按照规划进行生态布局、调整的建设过程中，可能产生一定数量的石材资源，这些石材资源的收入应归生态所有者、经营者所有。大云山历史上处于禹王河故道，其河道曾经是著名的商贾干道，在大云山生态开发的过程中，对于从河道中挖掘出的文物，应该对其生态资源所有者、经营者进行适当的奖励。第三，生态区经营性收入。如大云山新出土汉墓，是2011年全国十大考古新发现之一。如果其旅游资源得到合理的开发，其合法的旅游收入应归生态所有者、经营者所有。第四，网络、广告收入。生态区可通过生态图片展示、网络实时图景共享等吸引网络关注，不断提高生态区网络关注度，在此基础上所获得的广告收益应归生态所有者、经营者所有。第五，吸收碳排放、生态环境贡献性收益。生态区碳排放为负值，与碳排放为正值的生态处罚相应，负值的碳排放理应获得合理的生态补偿和收益。这些收益应归生态所有者、经营者所有［4］。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］.北京：人民出版社，2013.

［2］龚哲.生态文明制度建设若干问题研究［J］.科学社会主义，2013，（4）.

［3］王小涛，高淑桃.生态文明制度建设研究［J］.学理论，2013，(27).

［4］顾钰民.论生态文明制度建设［J］.福建论坛（人文社会科学版）.2013，（6）.