充分利用民族自治地方立法权为新疆社会稳定和长治久安营造良好的法治环境

甄敬霞

（中共伊犁州委党校新疆伊宁835000）

社会稳定研究

充分利用民族自治地方立法权为新疆社会稳定和长治久安营造良好的法治环境

甄敬霞

（中共伊犁州委党校新疆伊宁835000）

如何利用民族自治地方立法权，加强立法工作，为伊犁跨越式发展和长治久安营造良好的法制环境是当前伊犁州迫切需要解决的实际问题。本文从阐述伊犁州立法的成功经验入手，分析了当前伊犁立法工作中面临的困难与挑战，提出了加强和完善契合伊犁实际的立法工作的思路和路径选择。

伊犁自治州 地方立法 经验 挑战 路径选择

改革开放以来，在党的民族政策的指引下，伊犁州地方立法取得了显著成绩，促进了伊犁州改革开放和现代化事业的建设进程，增强了各族干部群众对中国民主政治发展道路的自信。但随着国际国内形势的不断变化，如何充分利用民族自治立法权，加快伊犁州地方立法步伐，建立、健全既与《民族区域自治法》相配套，又能适应伊犁州新形势的法律法规体系，进一步推进依法治州的建设步伐，为伊犁州社会稳定和长治久安营造良好的法制环境，就成为了当前迫切需要解决的实际问题。

一、伊犁哈萨克自治州地方立法工作的成功经验

（一）积极行使立法权，完善了法律法规体系

民族自治地方制定的单行条例是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。自1983年4月设立伊犁哈萨克自治州人大常委会以来，自治州党委和人大常委会高度重视民族立法工作，以《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》为依据，紧密结合伊犁州实际，充分利用自治地方的立法权，加快立法步伐，完善了依法治州的法律法规体系。截至2012年底，自治州人大共制定、修改单行条例12部，涉及婚姻家庭、经济发展、社会管理、环境资源保护等内容。这些单行条例，对于全面有效地行使自治权，加快推动自治州“五位一体”全面发展，发挥了十分重要的作用。

（二）具有较为突出的地方和民族特色，保障了少数民族的各项权利

在立法实践中，充分运用宪法和有关法律授予的权力，准确把握和运用好变通权，是突出立法地方特色和民族特色的有效手段。如《伊犁哈萨克自治州实施中华人民共和国婚姻法补充规定》及其《修订》，对少数民族群众中存在的包办、买卖婚姻，近亲结婚，借婚姻索要财物，早婚早育，不领结婚证而同居的现象以及各种传染病的预防都进行了相应规范，为各族人民确立新型家庭关系，促进自治州精神文明建设起到了积极的推动作用。伊宁市、塔城市《边境经济合作区管理条例》为规范两地合作区管理，有力促进了合作区经济的发展。

（三）立法选项较为准确，保证了民族地方立法的实用性和有效性

伊犁州始终从改革发展稳定的大局出发，围绕能牵动全州经济社会发展的一些重大问题进行立法实践，保证了地方立法的实用性和有效性。比如，近几年来，围绕经济发展与环境保护间的关系出台了一系列条例：制定了《伊犁河额尔齐斯河渔业资源保护条例》，对伊犁河、额尔齐斯河渔业资源保护、增殖、开发、利用活动进行了规定。制定了《额敏河流域生态环境保护条例》和《伊犁河流域生态环境保护条例》，对两大流域的生态环境保护，作了进一步的细化规定，突出了在开发中保护，在保护中开发这一根本宗旨，优化了发展的法制环境，体现了立法选项准确性的特点。

（四）坚持民主立法，一定程度上确保了单行条例的民主性和科学性

立法要做到体现民意、符合民心，走群众路线是必由之路。近年来，伊犁州注重立法调研论证，对涉及面较广、调整范围较大的法规通过专题调研、召开座谈会、论证会等方式，广泛征求各方面的意见和建议。特别是近几年来，单行条例草案都在《伊犁日报》、《绿河谷》网站等媒体全文刊登，对来自各方面，尤其是基层群众的意见和建议进行认真研究、梳理，在广泛民主的基础上集中，努力使条例草案能充分反映人民群众的愿望和要求，确保出台的各项单行条例符合民意、科学实用。

（五）立法程序较为规范，提高了立法的质量和效率

建立健全规范的立法程序和制度，是提高立法质量的关键所在。为使自治州制定的单行条例更加科学、规范，推进依法治州的进程，2004年《伊犁哈萨克自治州制定单行条例程序规定》出台，依法成立了统一的审议机构法制委员会。在具体实践中，认真执行该程序规定，充分发挥法制委员会的作用，使单行条例议案的提出、起草、审议、修改、通过到公布、修订、废止都有章可循，既维护了国家法制的统一，又强调了单行条例的制定必须“有特色，可操作”,为规范自治州地方立法行为，提高立法质量和效率提供了程序保证，促进了自治州地方立法工作的规范性、科学性。

二、伊犁哈萨克自治州地方立法工作面临困难与挑战

（一）缺乏具体科学的立法规划

立法规划是实现立法科学化、系统化的重要方式，有助于建立法律供给与社会需求的良性平衡。但长期以来，伊犁州在立法规划的制定中，依然缺乏统一、明确、可操作的立项标准。大多数立法项目为方便行政管理或为本部门的利益而提出立法需求。立法工作机构——人大常委会主要是督促有关部门申报立法项目，简单汇总申报的立法项目后，提交主任会议确定，导致政府部门报什么就立什么，谁的积极性高就给谁立，甚至可能根据领导人的意志或建议立项，对自治州当前和今后一个时期内需要制定哪些条例，立法工作机构和相关政府部门缺乏总体的思考与长远规划。同时立法部门对立法规划的调研、预测、论证也缺乏一定的深度，立法规划在实施的过程中随意性较大，缺乏应有的严肃性、稳定性。这些都影响了立法规划的科学性。

（二）自治权利未能得到充分行使

一是由于涉及多方面的因素，伊犁州的自治条例及细则，两个自治县——和布克赛尔蒙古族自治县和察布查尔锡伯族自治县的自治条例均未出台。同时自治法规数量太少、种类不多、质量偏低，结合伊犁的具体情况不够，这在一定程度上影响了自治州许多自治权利的实现。二是法律明确授予了民族自治地方变通权，但上级一些部门性法规、政策实行“一刀切”，没有考虑到民族自治地方的自治权益，自治地方根据实际需要一旦在条例中做出变通规定，往往难以审批通过，使民族自治地方的立法变通权受到了很大限制，造成应当变通的条款还没有变通或变通不到位。如:面对上级国家机关和中央、省属企业在民族自治地方开发资源、创办企业时，应当对民族自治地方予以的帮助和扶持，自治地方可以征收煤炭资源税、石油资源税等规定，我们只能望“法”兴叹；伊犁州的农牧民积极响应国家号召，退耕还林、退耕还牧，国家应给予适当补偿，但现实中农牧民得到的补偿很少或没有补偿。国家根据需要修建精伊霍铁路，312、218国道，铺设石油管线，占用了大量的土地、草原，进行了大量的房屋拆迁，出于公共利益的需要，补偿虽然到位但较低，引起霍城县清水河镇部分群众持续上访。

（三）立法项的选择仍然滞后于全面建成小康社会的现实需要

当前伊犁州在立法项目的选定上还存在与伊犁州改革、发展、稳定的大局，与全面建成小康社会的形势联系不够紧密的局限性，有些急需的地方性法规尚未制定或出台。最能反映宪法和法律赋予民族自治地方的变通权的《自治条例》迟迟不能出台，影响到其他地方立法内容的方向性和一致性。即使是数量最大的经济立法也滞后于实际需求，在发展小微企业、外向型经济和高新技术产业等方面的地方性法规还属空白，还欠缺统一的投资保障条例，不能充分发挥引导、规范、保障伊犁经济健康发展的作用；促进伊犁州“五位一体”全面发展的法律法规尚未形成系统化、统一化；在现行的地方宗教法规中，寺庙财产的管理、零散朝觐以及神职人员的现代教育等宗教管理中出现的新情况、新问题均未纳入依法管理的范畴；伊犁州突出的资源环境问题，矿产资源开发利用中破坏生态环境现象，迫切要求制定和修订与西部大开发和中央新疆工作座谈会精神相配套的法规。

（四）立法质量有待于进一步提高

一是地方立法未能完全进入同级党组织的视野，重政策决策，轻立法决策的倾向仍较为明显。如何及时把党的政策转化为法规规章的机制还没有真正形成。如伊犁州未以法规形式对旅游业的发展加以规范，导致盲目开发，旅游资源的破坏，管理难以到位。二是由政府职能部门负责起草法规草案的现实，不可避免地存在着部门保护主义。伊犁州曾经制定过《出租车管理条例》，但由于涉及建设局、公安局、客管处的部门利益问题而夭折。三是地方特色不够突出，创新性法规较少，条文互相抄袭较为普遍。与伊犁州的发展需要、与各族群众的愿望和要求脱节，直接影响了法规的地位与实施。如伊犁州畜牧局制定的有关草原管理的规定，与国家农业部、自治区的相关办法大同小异，创新性明显不够。四是仔细分析伊犁州立法的全过程，从项目建议的提出、审定，到正式提交审议，再到最后通过、出台的整个过程，基本上都是在国家机关内循环，向社会公开征求意见不够，社会公众特别是行政相对管理人和有关专家的参与程度较低，召开听证会方面还存在问题等，缺少立法的透明度。有时受立法程序的限制，为赶会期造成有些立法项目审议过短，这些必然对立法工作的民主性、科学性提出了挑战。此外，立法工作缺乏相应的人力、物力的保障。

三、依法加快伊犁州地方立法的路径选择

（一）重视制定立法规划，提高科学化水平

立法规划是保障法律法规相互协调、统一，使法律体系整体有效的重要环节。编制立法规划是立法工作的基础性任务。一是编制立法规必须针对伊犁州的新形势、新任务，新挑战，充分利用立法资源，制定真正有利于解决伊犁的特殊问题，有利于促进伊犁跨越式发展和长治久安的法律法规，不贪大、不求全，增强地方立法规划的地方性和适应性。二是立法规划要按照立法项目的轻重缓急组织实施，处理好重点与非重点、全局与局部、规划稳定性与改革变动性、条件变化性的关系，提高法律的针对性、及时性、系统性、灵活性。三是建立完善相关的程序细则和选择标准，进一步转变立项方式，争取立法项目来源的多样化，建立健全立法项目可行性报告制度、立法项目论证制度以及立法项目听证制度，加强对立项必要性、可行性、制定时机等内容的分析论证，保障立法规划编制的规范化、法制化、透明化和科学性、实践性。四是编制立法规划时，要从伊犁实际出发，坚持制定一般地方性法规与制定自治条例和单行条例的有机结合，充分运用民族自治地方立法权，避免地方立法权限的闲置和浪费，达到从伊犁的特殊性出发保障和促进伊犁经济社会发展的目的。

（二）充分利用自治权利，推动《自治州自治条例》的出台

伊犁哈萨克自治州地域辽阔、建置特殊、民族众多、问题复杂，地方立法内容范围涉及到地方政权、经济发展、社会稳定、环境保护、资源开发、民族自治等多方面，更需要用足、用好、用活民族自治地方立法权，制定出既符合实际，又适合伊犁州地方经济和社会全面发展，既体现与国家大法的统一性，又体现出地方立法灵活性、针对性的《自治条例》，解决好“五位一体”全面、协调发展问题，加快伊犁州民族法制建设的步伐，充分保障少数民族的合法权益，从而进一步促进伊犁的经济发展和社会稳定，最终保障实现伊犁和全疆全国同步全面实现小康社会。

（三）突出地方特色，提高立法质量

切实增强质量意识是进一步做好伊犁立法工作的首要任务。一是抓住重点，以解决实际问题，急需立法，并且已经具备条件的标准合理确定立法选项。立法条件还不成熟的不能急于立法，不为立法而立法。二是建立科学的调研论证评价机制，对国家法律、行政法规已有规定但是比较原则、不好操作的；对国家立法没有解决或者不宜解决的问题，立足州情，努力突出伊犁的地方和民族特色，制定管用、便于操作的单行条例，增强立法的实际社会效果。三是人大常委会有关工委要提前介入条例草案的起草，充分了解情况，在立法技术上提供帮助，防止部门利益法制化，及时发现和协调解决“立法不公”问题。

（四）健全促进伊犁州全面发展的地方立法，提升政府管理水平

1．完善推动经济发展的相关立法

一是创新使用自治地方立法权，将西部大开发和中央新疆工作座谈会的基本政策法律化，营造有利于伊犁经济跨越式发展的法律环境。二是立足伊犁资源优势，健全发展伊犁优势产业和特色经济，进一步把资源优势转化为经济优势的相关法律法规。三是建立健全扶持伊犁各类企业发展，特别是促进小微企业发展的相关法规，鼓励企业走向市场，不断发展壮大，为伊犁经济跨越式发展注入活力。四是完善推进农村改革相关法规内容，依法解决好“三农”问题，巩固伊犁社会主义新农村建设的成果。五是发挥地缘优势，研究周边国家法律政策，加强边境贸易等方向的立法，努力实现边境贸易规范化和规模化发展。六是加强引进外资，引进人才，招商引资等方面的立法，创造良好的法制环境。七是开展以促进兵地融合发展为内容的立法。如加快制定《奎屯天北新区管理条例》，对天北新区这一兵地融合发展的新生事物，予以扶持、引导、规范，探索兵地经济社会融合发展的新模式，等等。

2．完善维护社会稳定的相关立法

为实现伊犁州社会稳定和长治久安，一是根据国务院《宗教事务条例》、《新疆宗教事务管理条例》和伊犁州宗教管理事务工作的实际需要，制定和完善宗教事务管理方面的法律、法规，明确宗教立法的基本原则和程序性规定，切实将“保护合法、制止非法、打击犯罪、抵御渗透”的宗教工作要求转化为法律依据，依法加强宗教事务管理，遏制和打击宗教极端势力，制止和抵御包括“瓦哈比”等非法宗教思想的渗透，使伊犁州宗教管理工作从过去单一依靠政策指导转变为依法管理和政策指导相结合的管理方式；二是加紧制定与伊犁反分裂、反恐怖斗争相适应的单行条例，将相关部门出台的有关打击“三股势力”的意见及加强“危安犯”教育、管理改造的工作办法，上升为地方立法，增强其法律效力和威慑力；将出入境管理和边防管理方面一些行之有效的规章办法提升为地方立法，以适应实践中出现的新情况。三是完善相关法律、法规，规范国家工作人员和教职人员的行为，依法管住、管好所有的宣传舆论阵地和学校讲台，特别是对违反规定的要明确法律责任。

3．重视加强社会管理方面的地方立法

一是围绕构建和谐伊犁为目标，以改善民生为切入点，以加强社会管理领域的立法工作为重点，将社会建设和管理的新方法、新制度上升到立法层面。当前伊犁迫切需要制定《自治州流动人口和房屋租赁管理条例》，形成一套强化流动人口服务与管理的新机制。二是应将关系民生的教科文卫行政管理方面属于地方立法权限范围的事项、越权制定的规范性文件、必要的管理措施通过立法予以加强和完善等等。依法保障各族群众共享改革发展成果，强化社会管理是充分利用民族自治地方立法权的题中应有之义。

4．健全促进生态文明建设的相关立法

随着伊犁州新型工业化进程和城镇化建设的推进，加强以生态环境保护为内容的立法，永葆伊犁的青山绿水蓝天，构建美丽伊犁是我们义不容辞的责任。一是立法机关应当遵循环境与自然资源保护优先原则、生态规律原则和合理利用自然资源原则，完善对伊犁发展起到关键性作用的水资源、森林资源、土地和矿产资源等的法律法规，形成科学体系。当前伊犁州应尽快制定《自治州湿地保护条例》，对自治州的湿地资源进行抢救性保护。制定《自治州草原生态环境保护条例》，将草原生态环境补偿机制，草原禁牧休牧制度、草场专场时间等政策性规定上升为地方立法；出台《自治州物种资源保护条例》，避免伊犁物种资源严重流失，保护伊犁的珍稀物种；制定《自治州矿产资源管理条例》或《自治州能源资源管理条例》，规范能源资源使用生产秩序，进一步促进伊犁州能源资源的合理开发和利用；制定《自治州工业园区管理条例》，规范工业园区的发展，提高企业入驻门槛、加强节能减排、促进循环经济、推动经济发展和生态环境保护实现“双赢”。二是对因退耕还林还草、牧民集中定居，退人还山工程、严禁采伐林木和捕猎野生动物后受到影响、做出贡献的地方和群众；对从事生态建设、绿色产业和清洁生产的企业，给予合理补偿、财政补贴的相关规定，以法律法规的形式给予明确，强化规定的法律权威性，避免纸上谈兵。

5．加强以保护旅游资源为主要内容的立法

伊犁州拥有秀美的山水景观、厚重的文化底蕴、浓烈的民族风情和古朴的历史风貌，保护好、开发好、利用好这些丰富的人文、自然景观，将会极大地拉动伊犁经济特别是旅游经济的发展。一是尽快制定《伊犁哈萨克自治州旅游资源管理条例》或《自治州旅游景区管理条例》以及《特克斯县历史文化名城保护条例》等，将旅游资源的保护和管理、旅游产业及市场的规范和发展与环境资源类法规融为一体，协调一致，使旅游资源的保护有法可依，有章可循，到保护旅游资源与拉动区域经济共同发展的双赢目的。二是抢抓今年包括伊犁州的喀拉峻和库尔德宁在内的新疆天山成功申遗的机遇，着手探索以自治州自然遗产和非物质文化遗产保护为内容的立法。

6．加强伊犁州实施人才工程的地方立法

根据伊犁州人才现状和人才开发利用的实际，伊犁州要留住人才和发挥现有人才的作用，制定一部实施人才工程，促进经济腾飞的地方立法就成为了当务之急。当前迫切需要将零散的分布于各类文件中有关选拔、培养、使用、评价、留住、引进人才的各项政策法制化。用法律规定政府在人才工作中的权限与职责；构建公正高效的纠纷解决机制和权利保障机制；完善人才在创新、服务、流动中的法律保障制度，使人才管理的各个环节都做到有法可依，严格按照法律办事，积极营造机制健全、监督有力的人才法制环境，保护各类人才的合法权益，真正做到让人才来了放心，留下安心，工作舒心，为其施展才华提供支持和保证。

7．建立健全弘扬伊犁民族文化的相关立法

当前，以现代文化为引领，促进文化大发展、大繁荣的时代号角，给伊犁带来了千载难逢的发展机遇，迫切需要立足本土特色，逐步建立健全弘扬伊犁民族文化的相关立法。一是在对伊犁本土文化资源进行全面普查、系统研究和科学评价的基础上，依法推进伊犁草原游牧文化、丝绸之路文化、屯垦戍边文化、宗教文化、民族民俗文化和伊犁近当代文化、现代文化等文化资源的深入研究和挖掘，抢救濒临消失的民间文学、民族音乐、民族工艺、舞蹈、典籍、碑刻等，打造具有民族特色的原创性作品，在发展方向、市场定位、开发步骤、保护措施、扶持政策等方面给予法律规定，拓展和深化民族特色文化与民族特色经济的有机结合，增强民族文化产业的整体实力和竞争力。二是加强民族文化品牌的知识产权保护，做好著名文化品牌注册工作，提高伊犁的可持续发展力。只有建立完善的法律保障体系,伊犁少数民族文化才能获得全方位的、多层次的保障，树立起伊犁民族文化的整体形象，才能促使伊犁优秀的传统文化能够代代相传。

（五）加大立法队伍建设力度，为自治州立法工作提供人才保证

一是切实加强队伍建设，逐步建立立法人才库。自治州地方立法队伍应包括以下三个方面人员：州人大常委会组成人员和在常委会工作委员会中从事法规条例的起草、审查、修改人员以及人大常委会专门委员会成员，政府法制机构人员，负有地方法规、条例起草任务的其他单位人员。人才库应当由立法工作者、法律工作者和专家学者等方面的人员组成。二是在伊犁州人大专门设立一个条例起草机构，配备专业水平较高的人员。三是应注意适当增加法学专家、学者和实际法律工作者在人大常委会组成人员中的比例。四是建立对立法人员的业务培训、培养机制，不断提高他们的法学理论素养，改善和更新他们的知识结构，增强他们的立法技术应用能力。五是大胆引进竞争机制，面向党政公务人员和社会公开招考，择优录用，竞争上岗，不断为自治州立法工作补充新鲜血液，增添活力。只有培养出高水平的立法队伍，才能为尽快制定出台自治条例和其它高水平的的地方立法提供人才保证。

[责任编辑：唐旻星]

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1674-6287(2015)01-0041-05

2014-11-10

甄敬霞（1969～），女，伊犁州委党校行政学法学科技教研室副教授、副主任。