有序推进农业转移人口市民化

中共运城市委党校课题组

（中共运城市委党校，山西运城044000）

有序推进农业转移人口市民化

中共运城市委党校课题组

（中共运城市委党校，山西运城044000）

有序推进农业转移人口市民化，要充分认识其对我国经济社会发展的积极作用，把握正确方向；优化就业创业环境，增强农业转移人口落户城镇的实力；通过积极推进城乡居民养老保险制度实施，加快推进医疗卫生体制改革等措施，完善公共服务体系，满足农业转移人口的现实需求；落实产权保护制度，打消农业转移人口的顾虑。

农业转移人口；市民化；公共服务；就业创业环境；产权保护制度

农业转移人口市民化是我国新型城镇化建设的重要内容，当前，农业转移人口市民化工作正在积极开展。为有序推进这项工作，需要我们正确认识其重要性，优化就业创业环境，完善公共服务体系，落实产权保护制度。

一、充分认识有序推进农业转移人口市民化对我国经济社会发展的积极作用，把握正确方向

首先，农业转移人口市民化对于加快推进全面小康进程具有极大的促进作用。我国是一个传统的农业大国，农业人口多，但人均土地资源相对较少，耕地质量总体不高，如何持续提高农民收入，始终是历届政府需要解决的重大问题。习近平总书记强调指出，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。事实证明，“要想富裕农民，必须减少农民”，只有将富余农民从农村转移出来，才能提高农业劳动效率，增加农民收入。所以，积极推进农业转移人口市民化，既有利于农村居民生活质量的提高，又有利于农业转移人口生活水平的提升，对于加快推进全面小康进程意义重大。

其次，农业转移人口市民化对构建社会主义和谐社会具有极大的促进作用。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，“和谐”既包括城市内部的和谐，也包括城市居民的和谐。农业转移人口市民化是构成社会和谐的重要内容，从农民转为市民不仅仅是户籍制度的改变，更重要的是认同城市、融入城市等心理转变。2014年我国城镇化率已达54.77%，近2.7亿农民在城市中工作生活，而且今后数量还会继续增加。农业转移人口如何从农民转为市民，这是构建社会主义和谐社会无法回避的命题与挑战。如果农业转移人口长期处于城市边缘，不能融入城市文化，无法与城市生活契合，社会和谐就难以保证。构建社会主义和谐社会，必须高度重视农业转移人口市民化问题，强化转移人口对城市的心理认同，增强城市对他们的亲和力，逐步缩小城乡文化差异。

再次，农业转移人口市民化对积极稳妥推进新型城镇化具有极大的促进作用。城镇化是推动经济发展的重要方面，是中国经济增长的重要潜力。城镇化过程是生产要素集聚、产业集聚、人口集聚、公共服务集聚的过程，城镇化持续发展的过程是生产效率不断提高的过程。目前，发达国家已经基本实现城镇化，与它们相比，我国正处于城镇化发展中期，在加速推进过程中，发展潜力巨大。有资料显示，我国城镇化每增加1个百分点，就会带动GDP增加1.5个百分点。城镇化发展的一个重要特点是人口集聚，农业转移人口市民化是众多城镇人口形成的一个重要途径。农业转移出来的人口既为城镇化建设提供了大量劳动力，又为城市发展增添了新的消费能力，在这个过程中，城镇化进程不断加快。

二、优化就业创业环境，增强农业转移人口落户城镇的实力

当前，推进农业转移人口市民化面临落户城镇实力不足的问题。相对来讲，在城市工作的农村人，有相当大一部分是靠简单劳动为生，在工厂打工或从事建筑、装潢等行业。他们收入不高，且易受经济波动影响，收入极不稳定，再加上身体万一出现一些问题，收入会急剧减少，因此，农业转移人口存在参与城市社保积极性不足、子女入学困难等问题。《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》发布的数据显示，2014年年底，全国农民工参加城镇养老保险的比重仅为19.97%，参加城镇医疗保险的仅为19.08%，参加失业保险的仅为14.86%。在子女入学问题上，由于城市上学成本高，父母难以将子女带在身边上学，使很多农村产生“留守儿童”现象。这些问题的大量存在，造成了农业转移人口落户城镇的意愿强烈但能力不足。就业是民生之本，必须加快经济发展，增强农业转移人口落户城镇的能力。

首先，建立经济发展和扩大就业的联动机制，健全政府促进就业责任制度。李克强总理指出，要保持经济在合理区间运行，并明确了区间的上限与下限。下限就是就业，必须保证一定数量的就业规模，在稳定就业规模基础上合理确定经济增长速度。“十二五”期间，我国每年需转移的农村富余劳动力大约有800万人，这就需要结合国情和本地实际，提供大量的适合农业劳动力转移的工作岗位。

其次，大力扶持农业转移人口创业，以创业带动就业。应完善政府扶持创业的优惠政策，通过税费减免为创业者减轻负担；对创业资金缺乏的，给予小额担保贷款扶持；鼓励发挥各方资源优势，为创业者提供场地便利、创业孵化和跟踪服务。通过以上措施形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业的新机制。当前，要抓住“大众创业，万众创新”的有利时机，用足用活国家支持创业的优惠政策，努力形成农业转移人口创业的新局面。

再次，积极构建农业转移人口终身职业培训体系，帮助其提升自身素质。时代在发展，社会在进步，农业转移人口要真正融入城镇生活，找到自己安身立命的谋生技能与事业进一步发展的空间，必须不断加强自身学习，努力提升技能与素质。国家要着力构建行业培训、群团组织培训、社会组织培训、社区培训等多种立体交叉培训网络，努力形成农业转移人口终身职业培训体系，不断提升他们的职业技能与职业素养。通过这些措施逐步让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业，不断增强其自身发展能力。

三、完善公共服务体系，满足农业转移人口的现实需求

近年来，尽管我国实行了一系列政策措施，改善了城市对农业转移人口的公共服务环境，但仍不能满足现实需求，制约着农业转移人口市民化进程。相关数据显示，一个农业转移人口转变为城镇居民，其相关公共服务成本大约为10万元。在当前的公共服务体制下，这些成本绝大多数都是由地方政府来承担的，这对地方政府来讲是一个很大的负担。地方财政收入与其承担的公共服务严重不匹配，2011年地方政府是以8倍于中央的财力，承担15倍的教育支出、21倍的社保就业支出、23倍的农林水利支出。显而易见，由地方政府承担农业转移人口市民化的公共支出是捉襟见肘。农业转移人口市民化的教育、医疗、住房等公共支出成为制约其落户城镇的主要因素。党的十八届三中全会指出，要“推进以人为核心的城镇化”。以“人”为核心，就要完善农业转移人口养老、医疗、住房、子女入学等多方面公共服务，提高他们的生活质量，进而扩大他们的消费需求。

首先，妥善解决农业转移人口子女入学问题。要加大公立学校建设力度和速度，破解当前教育资源紧张、学校人满为患的问题；设立针对农业转移人口子女的入学条件，简化程序，减少环节，方便他们就近入学。

其次，积极推进城乡居民养老保险制度实施。2014年2月，国家将新农保和城居保合并，在全国范围内实施统一的城乡居民基本养老保险制度，2014年7月《城乡养老保险制度衔接办法》施行。这些制度从基本养老保险标准、异地养老保险衔接等方面作出了具体规定，有利于保障农业转移人口的权益，提高他们的养老保险水平。

再次，加快推进医疗卫生体制改革。当前要加快县级公立医院改革，使其逐步回归公立医院的公益性质。同时，要加快大病医保全覆盖进度，落实民政部《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》，破解农业转移人口看病难、看病贵问题，解除他们的后顾之忧。2015年2月，国家发改委等11部委联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》，在试点地区建立农业转移人口市民化成本分担机制，“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制”。《方案》要求，到2017年试点地区要取得阶段性成果，形成成熟经验。要有序推进农业转移人口市民化，这些政策还有待于认真落实。

四、落实产权保护制度，打消农业转移人口的顾虑

农民本身对落户城镇还存在心理顾虑。近年来，中央加大了对“三农”的支持力度，财政投入不断增加，农业补贴持续攀升，新农村建设如火如荼，大量资金进入“三农”领域，农民得到了大量实惠，这对农民来讲是重大利好，但同时也给农民造成一种心理暗示：从事农业的收益会越来越多，农村生活条件会越来越好，农民收入会越来越高。在这种心理暗示下，很多农民觉得农业户口会越来越值钱，愈加珍视自己的农业户口，不愿到城市落户。虽然《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确规定，“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，但是农民更看重眼前利益，对落户城镇后收益的不确定性心存疑虑，农民转移人口市民化的步伐自然也就慢了下来。2014年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出：“建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度。”登记制度实施后，农民对土地的承包经营权将进一步明确规范，并受到法律的严格保护，这对保障农民权益、稳定农民心理预期具有巨大作用。当前，要做好以下几方面工作：

首先，切实做好土地确权登记颁证工作，使农民权利更加明确稳定。这项工作自2011年开始试点，目前已在9个省（市、自治区）全面铺开。这项工作的目的就是“妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户”。

其次，加快构建集体资产收益分配机制。党的十八届三中全会强调：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”所以，有条件的地区要积极探索集体资产折股到户、按股分红的机制，进一步明确农民集体组织成员的权利，确保农民收益。

再次，稳妥推进“试点”改革。党的十八届三中全会提出：“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”中央出台的政策是为了提高农民收入，保障农民权益，落实好这一政策在实践当中还有大量的工作要做。现行《物权法》、《担保法》都明确提出：农村集体土地使用权一般情况下不得用于抵押和担保。怎样解决好这一矛盾，需要在实践当中先行试点。2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国范围内选择33个县（市、区）行政区域进行试点，并提请全国人大常委会授权，在试点地区暂停相关法律实施并严格规定试点要求：坚持小范围试点，坚持依法改革，坚持封闭运行。以上事实充分说明中央实施农村土地制度改革的决心之大，表明了中央对维护农业转移人口利益的坚定信心。试点成功后，这项工作将会全面推开，届时将会对农业转移人口市民化带来巨大的推动效应。

今后一个时期，我们要按照中央要求，着重解决好现有“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。解决好现有“三个1亿人”问题的提出，表明了中央对农业转移人口市民化的坚定决心和必胜信心。在今后的工作当中，我们要继续积极努力，扎实推进这项工作取得新的成效。

（课题组成员：郝向耕，潘富国，王志刚，李翔）

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责任编辑 梁华林

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