全面实施宪法创新中国特色军事法治体系

丛文胜

全面实施宪法创新中国特色军事法治体系

丛文胜∗

党的十八届四中全会对深入推进依法治国做出了全面部署，明确提出了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的重要任务。这是首次在党的重要文献中专门将实施宪法作为一项重要任务，不仅全面提升了宪法在依法治国，建设社会主义法治国家中的重要地位作用，也为宪法在国防和军队法治建设中的全面实施提出了明确要求。同时，十八届四中全会还明确提出，“构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平”。构建中国特色军事法治体系的核心是宪法，构建作为国家法治体系重要组成部分的军事法治体系也必然要以宪法为核心。构建完善的中国特色军事法治体系必然要严格遵循宪法原则，将全面实施宪法作为基本任务，必须按照治国治党治军一体推进的战略部署，实现依宪治军的根本目标，“建设一支与法治国家相匹配的现代法治军队”。①丛文胜:“深入推进依法治军全面建设法治军队”，载《法制日报》2014年7月3日；《中央军委印发关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》中指出:“一个现代化国家必然是法治国家，一支现代化军队必然是法治军队。”资料来源新华网。从过去长期形成的以保证军事行政权力行使为主体的军事法制体系，到构建中国特色军事法治体系是一项全新的任务，涉及国防和军队法治建设的方方面面。当前，从宪法实施的角度出发，构建中国特色国防和军队法治体系，应重点把握以下方面。

一、加快推进军事立法体系完善与创新

构建国防和军事法治体系的前提是必须有完备的立法，要通过军事立法的规范、引领和推动作用，将现代法治精神贯穿于国防和军队法治建设的全过程，使每一项军事立法都符合宪法精神，反映广大人民和官兵意志。

(一)完善以《宪法》为基础的军事立法体系

军事立法体系是由不同层级的立法主体构成的，其必须建立在国家宪法和法律规范的基础之上。立法权是国家权力的重要组成部分，必须来自宪法和法律的明确授予，各级立法主体及立法权限也必须由宪法和法律明确规定。在我国，军事立法活动除了国家权力机关外，主要是由法律授权的军事机关承担的。但是，在我国现行《宪法》中对中央军委职责的规定仅是“领导全国武装力量”，并没有明确的立法权限。因此，《国防法》第13条规定中央军委“根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令”，缺乏宪法依据。在2015年修订的《立法法》中仅将第93条调整为第103条，并增加了中国人民武装警察部队的相应立法权，也没有对中央军委的立法事项作出规定，但《立法法》对国务院制定的行政法规作了“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”不得授权国务院先制定行政法规的规定，也使中央军委的立法权没有法律的明确限制。虽然全国人民代表大会通过的《国防法》率先明确赋予了中央军委立法权，但从完善以宪法为主体的军事立法体系来说，还应在宪法中进一步明确中央军委的立法事项及权限。根据《宪法》将中央军委作为与国务院平行的最高国家军事机关的规定，为了保证中央军委行使宪法赋予的“领导全国武装力量”的职能，其应当赋予国务院作为国家最高行政机关制定行政法规的相应职权，以形成一个以宪法规范为基础的，由各级法定军事立法主体构成的军事立法体系。

(二)创新与时代发展相适应的国防和军事立法体制

党的十八届四中全会明确提出要完善立法体制机制。2015年新修订的《立法法》第70条中新增1款:“有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。”首次提出了“有关国防建设的行政法规”概念，可以简称为“国防行政法规”，对于加快提升我国的国防和军队法治化水平，完善社会主义立法体系都具有重大意义。根据以往的军事法学理论，通常将国务院与中央军委联合颁布的法规称为军事行政法规，新修订的《立法法》首次将有关国防建设的立法归类为行政法规，实际上是将国务院与中央军委联合颁布的军事行政法规直接纳入了国务院颁布的行政法规范畴，这是《立法法》的一个重大突破，也是我国法律体系建设发展的一大创新性发展，开创了军事法律体系或国防法律体系建设的新领域。在我国法律体系和军事法学理论中，一直没有正式出现“国防建设的行政法规”这个说法。提出这一概念，是明确将国防建设法规体系纳入国家法治轨道，对我国的立法体制和军事法学理论研究都将产生深远影响，将使国防和国防行政法规的概念成为军事法学的基本概念，对于繁荣、创新军事法学理论和探讨建立、开展国防法学理论研究提供了新契机，展现了国防领域法学研究发展的新前景。今后有关国防建设的事项将由国务院承担立法主体职责，通过制定行政法规来实施，将有利于发挥国务院领导国防建设的职责任务，充分发挥国务院的宪法职能，也有利于将有关国防行政法规的立法活动包括起草、备案审查和监督等完全纳入《立法法》的规范，提升国防行政法规的立法质量，使军事和国防立法纳入国家立法活动的统一规范体系，以国家社会主义法律体系为依托，与国家社会主义法治建设进程同步发展。

第一，强化了我国《宪法》明确规定的国务院领导和管理国防建设事业的职责，完善了国务院对国防建设立法的功能。《立法法》将有关国防建设的行政法规纳入国务院制定的行政法规系列，是与全面实施宪法和全面依法治国相适应的。对国务院国防立法职责和功能的进一步强化，有利于充分发挥《宪法》规定的国务院对国防建设事业的领导管理职责。今后有关国防建设的事项将由国务院承担立法主体职责，通过积极主动制定行政法规来实施，有利于充分发挥《宪法》规定的国务院对国防建设事业的领导管理职责，有利于充分发挥国务院的宪法职能。如关于退役军人安置的法律制度，长期以来没有得到很好落实，退役军人包括退休军官反映十分强烈，早在2000年修订的《现役军官法》第51条规定，“军官退出现役后的安置管理具体办法由国务院和中央军事委员会规定”，但国务院与中央军委的立法主体责任不明晰，协调难度大，已经过去了15年，至今还没有一个法规类的规定，由于军人退役安置管理缺乏国家行政法规层级的法律依据，退役安置的法律依据不足，安置矛盾十分突出。今后国务院作为国防行政法规的立法主体必将成为相关国防事业立法的积极推动者和责任承担者。

第二，有利于走军民融合式立法发展道路，充分发挥中央军委在制定颁布有关国防建设的行政法规的重要作用，也是在全面依法治国方面推进军民融合的又一重大举措。过去中央军委不参与国务院的行政法规制定，军民分开。对于事关国防的军事行政法规，是由中央军委与国务院联合颁布。现在中央军委要参与签署国务院负责的有关国防建设行政法规的签署，实际上也是赋予了中央军委对相关国家行政法规的立法权。在理论上和从法条表述上看，也可以看作中央军委军事立法职权在国家行政法规领域的拓展，为军民融合式立法开辟了新路。

第三，强化了国防行政法规的地位作用。过去关于国务院和中央军委联合制定的军事行政法规的效力问题有不同认识和争议，包括在军事行政法规、军事行政规章在各级法院审理案件中的效力，能否作为审判依据等。因为其是被认为是属于军事法规类。现在《立法法》将其定性为国家的行政法规，在各级法院审理案件中，必然具有与其他国务院颁布的国家行政法规同等的法律效力，可以直接作为各级法院在审理案件中的法律依据，实际上是强化了国防行政法规的法律效力。

第四，增强了有关国防建设行政法规制定的公开、民主、科学透明和规范。过去《立法法》对有关国防建设的行政法规是不适用的，《立法法》中的条款约束不了国务院与中央军委制定的军事行政法规。现在与国防建设相关的行政法规都要按照《立法法》对行政法规立法的规定，有利于将有关国防行政法规的立法活动包括起草、备案审查和监督等完全纳入《立法法》的规范，都要遵循公开民主，包括广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见，可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，《立法法》规定社会公众都可参与，广大官兵和退役军人必然也应当参与有关国防建设事业的立法，尤其是与国防和军队，与个人切身利益密切相关的立法事项，这又将是一个重大突破，将从立法体制、立法规范上有效提升国防行政法规的立法质量。

第五，为完善军事立法，提高军事立法质量提供了重要借鉴，开辟了新路，开创了发展契机。过去军事法学界对《立法法》修改寄予厚望和提出意见最多的是希望《立法法》将军事立法纳入国家《立法法》的统一规范，将《立法法》中的军事立法部分从附则中解脱出来，纳入《立法法》规范的主体内容，希望借助国家《立法法》对立法事项、立法程序和保证立法质量的基本要求和统一规范，将军事和国防立法活动都纳入国家立法活动的统一规范体系，以利于全面提升军事立法的法治水平与立法质量。因为《立法法》第2条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”其中并没有包括第103条规定的:“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。”《立法法》正式将国务院和中央军委颁布的国防行政法规纳入了行政法规，并按照《立法法》的要求，纳入《立法法》对行政法规的规范，这对于提高仍然是军事法组成部分的国防行政法规质量，带动和提高整个军事法体系构成法治水平与其他军事立法质量等都具有借鉴和推动作用。

第六，对国防行政法规体系的构建和社会主义法律体系的完善都将产生重要影响。根据《立法法》，今后在我国的行政法规中新增加了国防行政法规类，在国家行政法规体系建设中也必然要包括国防行政法规建设。随着我国国防行政法规立法实践的发展，将使各级政府的国防立法职能得到进一步确立，对国防行政法规领域的研究也将逐步加强，这不仅拓展了行政法学乃至宪法学的研究视野，也必将为推进国防行政法规体系建设与健全国家社会主义法律体系提供新的发展契机和动力。在法律体系和学科结构将产生一系列变化的情况下，在法律体系和学科划分以及相关法学教材，特别是军事法教材的编写中，都需要对此加以研究完善和增补。

(三)严格规范军事立法程序

党的十八届三中全会提出，要健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。规范和完善军事立法程序是构建军事立法体系不可或缺的重要内容。程序正义并不必然导致实体正义，但却是实现实体正义必备条件，在立法活动中程序正义对于保证和实现立法正义更为必要。根据法治原则，国家的任何立法活动都必须纳入宪法和法律的规范，任何组织和个人都不能有法律之外的特殊权力。但《立法法》对中央军委制定军事法规、中央军委与国务院联合制定军事行政法规的立法程序没有任何规定的立法现状也很难保证这些军事法律规范制定的程序合法性。我国《立法法》总则中没有将军事机关的立法活动纳入该法的适用范围，因而也没有对军事立法权的行使作出具体规范。这实际上造成了“军事立法的各项制度由中央军委自行制定，而不由《立法法》具体调整(第2条)”①李步云:“关于起草《中华人民共和国立法法(专家建议稿)》的若干问题”，载《中国法学》1997年第1期。的立法指导思想，势必造成军事机关立法在立法事项、立法程序、立法解释、立法审查、立法冲突解决等方面不受国家立法基本法律规范限制，违反了法治原则。虽然中央军委颁布的《军事法规军事规章条例》对军事机关的立法权作出了较为全面细致的规定，但其本身也是中央军委制定的军事法规，由军事法规规范军事规章的制定尚可，但由军事法规规范军事法规的制定则很难在法理上立足。同时，《军事法规军事规章条例》在附则中概括规定:“军事机关拟定由中央军委或者国务院、中央军委提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议的法律草案的活动，拟定由国务院、中央军委联合发布或者批准发布的军事行政法规草案的活动，以及拟定由国务院有关部门、中央军委有关总部联合发布的军事行政规章草案的活动，参照本条例的有关规定执行。”这一条款并未明确军地联合立法的事项范围和遵循程序，并且该条例本身也是中央军委制定的军事法规，因国务院与中央军委是处于同一层次的国家机关，互不存在隶属关系，该条例也无权规定国务院的国防立法职权。①丛文胜著:《国防法律制度——宪法视角下的国防法律制度研究》，解放军出版社2012年版，第177页。因此，《立法法》还应对军事行政法规的立法事项和程序、军事行政规章的立法事项作出具体规定，为大量存在的军地联合立法提供法律依据和立法规范。需要强调的是，如果《立法法》不对军事机关立法权作出更加全面细致的规范，则将难以保证军事机关按照国家立法活动的基本法律规范行使立法权，而军事机关立法权的不确定性和随意性无疑将减损军事法规、军事规章以及军事行政法规、军事行政规章的正当性、合法性和权威性，弱化这些军事法律规范的信仰力和执行力，动摇构建中国特色军事法治体系的根基。

二、着力推动构建宪法实施体系

党的十八届四中全会明确提出要“高效的法治实施体系”。在全面加强国家法治实施体系中，必然包括国防和军队法治建设实施体系，国防和军队法治建设实施体系的核心是宪法实施体系。强调依宪治军的目的就在于推进依法治军和提高国防与军队法治化水平的进程中，找准问题存在的短板，将宪法的实施放在最为突出的位置上。依宪治军不仅是表述上的新提法，更是具有极其深刻的时代内涵，要在国防和军队法治建设上全面推进宪法的贯彻实施，构建宪法实施体系，真正落实好宪法确立的各项原则和规范。

(一)完善军委主席负责制，顶层推进宪法实施

《宪法》第93条明确规定:中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量，“中央军事委员会实行主席负责制”。这是党依法执政和自觉运用国家法律制度领导国防和军事工作的具体体现。作为执政党的中国共产党能够坚定和富有远见地将武装力量的领导和建设纳入国家制度体系，创立了在宪法规范下的以军委主席负责制为核心的中国特色国防和军事制度。国防和军事工作的显著特点也决定了必须强化统一的领导。军委主席负责制在我国历次宪法中都得到了确立。例如，1954年我国第一部《宪法》第42条明确规定:“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”这实际上也是规定了主席负责制。但是，长期以来由于对遵守宪法和实施宪法的认识不到位，对强化宪法规范具体落实的自觉性不够强烈，使宪法确立的军委主席负责制原则受到各种干扰，没有得到很好的有效落实。实际上，往往是以中央军委的集体负责制代替了主席负责制，以“四总部”体制行使了中央军委的相应职权，甚至是分别行使了军委主席的相关职权，使宪法确立的军委主席负责制没有得到全面落实，妨碍了党的领导原则在军队建设的中的有效贯彻，导致军队建设出现“山头主义”、部门利益和各行其是等各类问题。在推进依宪治军和国防与军队建设法治化过程中，要将完善中央军委主席负责制作为重点，构建以军委主席负责制为核心的军事领导体制和工作机制，确保强军目标的实现。要加强对现行“四总部”和军委办事机构职权的论证，理顺以军委主席负责制为主导的军事领导体制和运行机制，不能重复设置部门，相互掣肘，浪费国家国防和军事资源，必须适应信息时代的需要，形成保证军委主席对军队重大事务决策和领导的高效统一的领导体制和运行机制。

(二)发挥国务院宪法职能，保证宪法实施

国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关，具有管理国家所有重大政务包括与国防和军事相关事务的职权，在推进宪法在国防和军队法治建设领域的实施，提高国防和军队法治化水平上具有非常重要的作用。在推进依宪治军和建立宪法实施体系的过程中，必须将充分发挥国务院及其组成机构的宪法职能及作用作为重要内容。

(三)健全宪法解释、推进宪法实施

宪法解释是宪法实施的必备配套制度，是宪法实施的重要保证。没有宪法实施就不会有宪法解释，失去了宪法解释则宪法实施就缺少生命力。宪法解释也是检验宪法实施的标尺，我国在宪法的实施问题上走过了曲折的道路，重视和发挥宪法解释在宪法实施中的作用也是伴随着国家民主法治建设发展进程中逐步认识的。1954年《宪法》中并没有对宪法解释作出明确规定，在1978年《宪法》修改中增加了宪法解释的内容，并现行《宪法》对此也作了规定。但是从对宪法作出宪法解释的规定以来，我国的宪法解释及其在推进宪法实施上的功能和作用并没有得到有效发挥，也反映了我国在宪法实施方面的“短板”。党的十八届四中全会在对宪法实施提出明确要求的同时，首次提出要“健全宪法解释程序机制”，这就为全面实施宪法提供了有效保证。在全面推进依法治国的过程中，在依宪治国、依宪执政和依宪治军方面必然会遇到大量的宪法问题，如何使治党治国治军的一体部署和治理措施都有明确的宪法依据并符合宪法的精神、原则和要求，就必然要强化宪法解释工作。例如，在武装力量领导体制上，宪法规定了国家军委主席负责制，同时《国防法》规定“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导”，这与《宪法》规定的党的领导原则是一致的，实际上党的中央军委与国家中央军委是同一个机构，并由同一人担任主席，两者并不矛盾。但当党的5年一届新的中央军委主席产生时，通常是当年的11月，而国家军委主席的换届是在第二年的3月，就会在长达三四个月的时间里出现党的军委主席与国家军委主席不是同一个人担任的情况，这期间国家军委主席职权的行使就需要宪法作出相应解释，既可以避免出现宪法机构职权的空档，也有利于保证军委主席权力行使的合宪性。①1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新的《宪法》。这部宪法在通过的当天由第五届全国人民代表大会第五次会议主席团公布施行。与1978年《宪法》相比较，这部宪法新增加了国家主席、副主席及中央军事委员会。而第五届全国人民代表大会第五次会议在通过新宪法的同时，并没有产生国家主席、副主席及中央军事委员会(国家主席、副主席及中央军事委员会是在1983年6月6日召开的第六届全国人民代表大会第一次会议上产生的)。由于新宪法已经生效，从理论上说，旧宪法当然应该失去效力。这样，执行新宪法关于国家机关权力分配的规定处于两难的境地:如果严格按照新宪法执行，新宪法中规定的国家主席、副主席及中央军事委员会还没有产生，其职权也就无法落实；如果按照旧宪法的规定执行，旧宪法此时已经失效。正是在这种情况下，第五届全国人民代表大会第五次会议在通过新宪法的同时，通过了《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》。该决议规定:在第六届全国人民代表大会第一次会议根据本次会议通过的《宪法》选出中华人民共和国主席、副主席和下届全国人大常委会以前，本届全国人大常委会和全国人大常委会委员长、副委员长继续分别按照1978年的第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》第25条、第26条的规定行使职权。这一决议中止了新宪法关于国家主席、副主席、中央军事委员会、全国人民代表大会常务委员会及其委员长职权规定的效力，肯定了1978年宪法中关于全国人大常委会和全国人大常委会委员长、副委员长职权规定的效力。这一决议实际上是全国人大常委会对我国行宪过程中出现的新问题所作的解释，也类似于一些国家宪法中的“过渡条款”。从这一解释的机关和内容上看，认定其为全国人大对宪法所作的解释是不应该存在任何问题的。参见胡锦光、王从虎:“论我国宪法解释的实践”，载《法商研究》2000年第2期。在推进宪法实施过程中，如何维护官兵合法权益也需要加强宪法解释。例如，《宪法》仅规定了“实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度”和“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”，但对退役军人、退休军官的社会保障和相应优待却没有规定，导致存在的问题较为突出。这都需要通过宪法解释加以完善，加快建立国家统一的退役(退休)军人管理机构和保障制度。此外，在国防和武装力量建设的活动中，执行参加各类多样化军事任务包括反恐维稳、联合军演、保交护航、参加国际维和行动等都需要相关的宪法解释。

三、推动建立宪法监督体系

在国防和军队法治建设中强化宪法实施和推进依宪治军，必须建立完备的监督体系，尤其是宪法监督体系。如果没有有效的宪法监督，那么宪法实施就很难推进。党的十八届四中全会首次提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。宪法监督不同于一般的法律监督或行政监督、党内监督等各类监督，是所有各类监督活动中最有权威性和具有最高法律效力的监督。因此，在国防和军队法治建设中也必须与国家宪法监督制度建设相适应、相衔接，及时建立以宪法为统领、与国家宪法监督相一致、与依宪治军相协调的宪法监督体系。构建国防和军队法治建设的宪法监督体系，主要有以下方面:

(一)理顺国防和军事工作的宪法监督体制

宪法监督主要是按照《宪法》规定的监督原则、监督主体、监督权限、监督事项和监督程序等开展实施的监督活动，是国家所有监督体系中最顶端的、法律效力最高的监督体系。宪法的根本法地位和最高的法律权威性决定了宪法监督的权威性，在实施宪法监督过程中，必须始终严格按照《宪法》规定的内容和事项开展实施监督，既不能将没有《宪法》的规定和不属于宪法监督的内容纳入宪法监督，也不能将《宪法》明确规定事项束之高阁、视而不见。现行《宪法》第67条明确规定:“全国人民代表大会常务委员会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”同时，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。《宪法》明确规定的国家机构都必须按照《宪法》的规定，接受全国人大常委会的监督。因此，《宪法》关于全国人大常委会监督中央军委工作的规定，已经明确将全国人大常委会作为中央军委工作监督的责任主体，将国防和军队法治建设领域纳入宪法监督范围，既提升了国防和军队法治建设的重要地位，也明确将中央军委的工作纳入了宪法监督的范围，以保证中央军委工作在宪法和法律的范围内活动。目前，全国人大常委会有效实施了对国务院和最高人民法院、最高人民检察的工作监督，但对中央军委工作方面的监督还相对较弱。在全面实施宪法和推进依宪治国、依宪治军中，如何发挥宪法监督条款的作用，并以《宪法》规定为依据，创新在国防和军队建设领域的宪法监督体制，将全国人大常委会对中央军委工作的监督职能纳入国防和军队法治建设监督体制，保证全国人大常委会宪法监督职权的充分行使，是宪法全面实施的重要任务。

(二)明确宪法监督的重点事项

宪法监督在国防和军队法治建设领域的重点必须围绕着保证宪法实施来进行，既要将着眼点放在违宪事项审查上，也不能忽视与宪法实施相关的密切相关的事项，避免使宪法监督高高在上，脱离国防和军队法治建设面临的实际问题。必须通过宪法监督突出宪法实施的紧迫性和现实针对性，强化宪法的地位和作用。宪法监督首要的就是监督宪法和法律在国防和军队法治建设领域里的实施和落实情况，以及有无与宪法和法律相违背的情况。长期以来，国防和军队领域出现各种问题，甚至出现严重的腐败现象的一个重要原因就是没有将依法治军纳入宪法实施和宪法监督的轨道。一些领导和官兵对学习和宣传宪法存在各种顾虑，不敢大胆讲宪法，甚至潜意识中存在宪法会与党的领导相冲突等错误观念，弱化了宪法实施的观念，制约国防和军队领域法治建设的进程。要抓住影响宪法在国防和军队法治建设领域实施的关键和重点问题进行宪法监督，及时纠正和查处与宪法和法律相违背的行为，增强宪法监督的效力和震慑力。由于国防和军队领域所具有的保密性、封闭性和特殊性以及权力行使的命令性、服从性和受监督性弱等特点，使一些违法事项纠正难度很大，甚至一些违反法律规定的行为更为隐蔽，如在相应军事权力包括经费审批使用权、军需装备采购权、人事任命权、国防资产和营房管理权等行使中的越权和腐败现象逐步增多，则对国防和军队的危害性更为严重，纠正的难度也更大。仅靠过去长期形成的行政体制内的约束和管理、领导负责纠正和按级监督是远远不够的，仅靠主要是按照军队自己管理、自己制定法规、规章和政策制度来约束也是单薄无力、效果不佳的。国防和军队领域各种消极腐败现象日益严重和全方位发展的根本原因是缺乏强有力的国家宪法和法律层面的监督制约，而发生各种消极腐败现象的根本原因还在于宪法精神、宪法原则和宪法理念没有得到全面实现和落实。只有“将国防和军队领域的反腐败纳入依靠国家的宪法和法律的层面来进行，以强化宪法实施为重点，才能全面推进国防和军队反腐败进程”，①丛文胜:“发挥宪法重要作用推进军队反腐倡廉”，载《法制日报》2014年12月25日。才能突破种种权力的束缚和阻力，保证宪法在国防和军队建设领域的全面实施。

(三)与国家宪法监督体系相衔接配套

宪法是国家宪法监督体系的基石。国家法制的统一性、权威性决定了国防和军队建设领域的宪法监督必须与国家宪法监督体系密切衔接、相辅相成，并借助国家宪法监督的权威性和强制力推进国防和军队建设领域里宪法监督顺利实施。宪法监督覆盖了宪法所规范的国防和军队建设的各个方面，不仅要求在各个方面的监督制度要与国家领域的监督制度衔接一致，也要求其与宪法监督体系保持协调统一，以形成宪法监督的整体合力。例如，党的十八届四中全会明确提出了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的基本任务，又将“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系”作为中国特色社会主义法律体系的重要内容，以“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象”。国防和军队领域的反腐败体系必然要纳入国家反腐败法律体系，包括各项反腐败军事立法和组织体制、运行方式都要与国家反腐败体系衔接接轨，才能对国防和军队领域的腐败形成强大的威慑力和约束力，保证反腐败斗争的顺利实施和推进。同时，国防和军队反腐败法律体系也要与国防和军队领域的宪法监督体系相衔接，协调一致。国防和军队领域的宪法监督体系与国家宪法监督体系不仅是在监督体制、监督事项和运行机制上要协调一致，更重要的是要在遵循宪法宗旨、宪法原则和保证宪法实施上达到高度一致，形成国家完整统一的宪法监督体系及运行机制。

∗ 中国政法大学法学院教授。