全面深化改革总目标解析

□齐卫平

(华东师范大学政治学系，上海 200241)

党的十八届三中全会谋划全面深化改革，提出的总目标是:完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在许多场合讲话中，反复强调不能把这个总目标的两句话割裂起来，必须完整地加以理解。这一精神十分重要。在“四个全面”战略布局下，中国特色社会主义制度与国家治理现代化紧密关系的实现，关系全面深化改革的成败。本文拟围绕这个总目标的两句话进行一些解读，以期加深理解，统一思想认识，增强行动自觉。

一、全面深化改革总目标为什么要讲“两句话”

从党的十一届三中全会到党的十八届三中全会，历时35年，中国社会的巨大进步将国家建设带到一个新的境界，改革开放的不断深化将历史发展推进到一个新的阶段。党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届党中央谋划全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，成为改革开放新阶段继往开来的标志性话语。这两句话之所以进入全面深化改革总目标，可以从以下几个方面加以认识。

第一，总目标讲“两句话”是全面深化改革的必然要求。改革开放是不断深入的推进过程，中国社会发展到今天，“全面”和“深化”的要求越来越凸显出来。从全面的角度看，以往的改革虽然也讲全面，但“摸着石头过河”的探索侧重从局部改革做起，各项改革举措的协调性和关联性的矛盾还不突出。从深化的角度看，先期改革的启动一般走的是先易后难的路径，深层次的问题往往放到后面去解决。当今中国改革已经到了一个重要关头，新的部署势在必然。习近平总书记指出:“在中国这样一个拥有13亿多人口的国家深化改革，绝非易事。中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。改革再往前走，就不能就事论事、零敲碎打、碰软避硬，就必须“注重改革措施整体效果，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼”。全面深化改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度要求增强系统性、整体性、协同性，爬坡过坎、攻坚克难要求全面深化改革必须在国家治理中坚定不移地走自己的道路。总目标“两句话”完整地揭示了这样的时代特点，“提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求”。

第二，总目标讲“两句话”是对改革开放实践历史经验的深刻总结。改革开放不断推进的过程，也是认识不断深化的过程。1956年社会主义制度在我国的建立奠定了国家建设的根本方向，为一系列重大成就的取得提供了制度支撑。然而，改革开放前承接的历史基础有两个严重缺陷:一是照搬苏联模式，二是没有真正弄清楚什么是社会主义以及怎样建设社会主义的根本问题。这两大缺陷意味着改革开放实践必须在中国特色社会主义建设探索中重新思考新的国家治理之道。改革开放以来，党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，改革开放的过程就是体制机制创新和完善、制度成熟和定型的过程，全面深化改革总目标的“两句话”，将制度建设与国家治理紧密相联系，是对改革开放历史经验的的深刻总结。改革开放丰富的历史经验体现在很多方面，而最为重要的就是处理中国特色社会主义制度与国家治理相互关系的经验。习近平总书记指出，“过去，我们也提出过改革目标，但大多是从具体领域提的”，“党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，并在总目标统领下明确了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度深化改革的分目标。这是改革进程本身向前拓展提出的客观要求，体现了我们党对改革认识的深化和系统化”。从改革开放实践经验和认识深化的角度解读，有助于加深理解总目标讲“两句话”的重要涵义。

第三，总目标讲“两句话”是对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的深刻把握。尊重客观规律是马克思主义政党建设的基本要求，中国共产党领导革命、建设和改革的历史实践中，从违反客观规律而遭遇挫折和失败的沉重教训中深深懂得了遵循客观规律的极端重要性。共产党领导社会主义建设时间不长，一些基本规律掌握程度不够，许多规律还未充分展露出来，尤其是社会主义国家搞改革开放还是新鲜事，离达到思想自觉还有较大的距离。改革开放新时期，认识和把握规律成为党的建设日益自觉的要求。从把握规律的角度看，总目标讲“两句话”是对共产党执政、社会主义建设和人类社会发展核心问题的集中提炼。完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，融执政党、国家、社会发展于一体，以它为全面深化改革总目标，是深刻把握共产党执政、社会主义建设和人类社会发展三大规律的新成果。

第四，总目标讲“两句话”是党领导中华民族伟大复兴和社会主义现代化使命的内在规定。实现民族复兴和现代化是中国进入近代社会以来中华民族的历史夙愿，成为中国共产党使命担当的一项重要内容。90多年来，党领导人民为实现这个伟大的中国梦不懈奋斗，“现在，我们比历史上任何时期都更接近实现中华民族伟大复兴的目标，比历史上任何时期都更有信心、更有能力实现这个目标”。中国梦的本质是国家富强、民族振兴、人民幸福，在中华民族追求中国梦的历史延伸中，人民懂得了一个道理:方向、道路、制度选择是实现中国梦的关键。2012年11月15日，习近平总书记和新一届中央领导集体在第一次与中外记者见面时庄严承诺:“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”［1］2014年 2月8日，他在接受俄罗斯电视台专访答问时进一步强调:“中国共产党坚持执政为民，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。我的执政理念，概括起来说就是:为人民服务，担当起该担当的责任。”［2］改革开放是决定中国命运的关键一招，但改革开放本身不是目的，全面深化改革的最终目的是发展国家、强大民族、福祉人民，与中国梦的本质相统一。这就要求把完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化相结合，全面深化改革总目标的准确定位与党领导中华民族实现中国梦的使命担当是完全一致的。

第五，总目标讲“两句话”是运用顶层思维开拓中国特色社会主义新局面的鲜明体现。战略实施需要顶层设计，“改革推进到现在，必须在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划”。完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，就是这样的顶层设计和总体规划。它内涵着一个极其重要的意思，即中国特色社会主义制度必须在推进国家治理体系和治理能力现代化中完善和发展。在方法论上，这是全面深化改革顶层思维的体现。改革开放前，党领导人民在建设社会主义上取得了重要的理论和实践成果，为开辟新的道路打下了重要基础，提供了重要启示，但在国家治理体系上还没有找到一种完全符合我国实际的模式。在党的领导下已经确立起来的制度及其体制机制，为国家有效治理奠定了扎实的基础，但现实发展中出现的一系列严峻问题表明，与国家治理现代化要求相比还有较大的距离。总目标讲“两句话”抓住了问题的实质，体现出从顶层设计上中国特色社会主义制度的优势发挥与现代国家治理的方式运用相统一，着眼于对各项改革关联性的研判，推进改革的全面深化，体现了宏观与微观相统筹、全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进的顶层思维特征。

二、如何理解总目标“两句话”是统一的整体

习近平总书记指出:“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这里面有一个前一句和后一句的关系问题”。总目标“两句话”作为整体具有统一性。

首先，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，体现了全面深化改革的统一指向。党的十八届三中全会的任务是全面地统筹推进各领域改革，形成管总的目标，回答推进各领域改革最终是为了什么、取得什么样的整体结果这个问题。党中央基于新时期最鲜明特点的判断，对改革开放的目的作出了明确表述，即“是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命，目的就是要解放和发展社会生产力，实现国家现代化，让中国人民富裕起来，振兴伟大的中华民族，就是要推动我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力，建设和发展中国特色社会主义”。总目标的“两句话”是对全面深化改革目的集中提炼。习近平总书记指出:总目标中的“前一句，规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路……，后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义的鲜明指向”。全面深化改革要求正确的方向，国家治理现代化要求明确的指向，“方向”和“指向”的定位，使完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化统一于达到全面深化改革目的的要求之中。

其次，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，既有不同的要求和内容，又相辅相成地浑然一体。总目标“两句话”中的第一句涉及的是制度层面的问题，第二句涉及的是施政层面的问题，两者各有其自身的规律，但施政离不开制度，任何国家治理都是在一定的制度框架下进行的。从两者的关系来说，中国特色社会主义制度是国家治理的灵魂，国家治理是中国特色社会主义制度的实现路径。国家治理体系包括中国特色社会主义制度，国家治理能力包括中国特色社会主义制度执行能力。可以说，中国特色社会主义制度与国家治理两者是你中有我、我中有你的内包含关系。党治国理政必须坚持辩证思维，完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化“两手抓”，在完善和发展中国特色社会主义制度中推进国家治理体系和治理能力现代化，在推进国家治理体系和治理能力现代化中完善和发展中国特色社会主义制度，以期达到“把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。

第三，完善和发展中国特色社会主义制度，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供根本保证。制度是国家治理的重要路径依赖，推进国家治理体系和治理能力现代化，首先必须解决制度选择的问题。“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的”。一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。近代中国的历史演进，经历了各种国家治理方式的尝试，中国特色社会主义制度选择是长期发展、渐进改进、内生演化的结果。它既不是移植国外价值取向带来的，也不是照搬别国制度模式形成的。从世界范围的国家治理经验看，各国的发展水平相差很大，变数也很多，因此，国家治理面对的情况和采取的方式迥然不同，但制度则是治理的灵魂，选择正确的制度是国家有效治理的保证。中国依然是一个发展中国家，13亿多人口、区域不平衡、前进中的问题等等，决定了经济社会发展水平对国家治理现代化诸多限制的存在。然而，这不是要害问题，在寻求国家治理现代化的时代潮流下，中国特色社会主义制度的完善和发展决定着国家治理体系和治理能力现代化的推进。

第四，推进国家治理体系和治理能力现代化，为完善和发展中国特色社会主义制度提供强大动力。制度不仅具有刚性，而且具有韧性，它一旦形成便要求具有稳定性和持久力。但是，制度建设是个动态的过程，稳定不是僵化，制度的持久发力依靠它的不断完善和发展。从1956年我国社会主义制度的建立到改革开放新时期中国特色社会主义制度的形成，是一个动态的过程，全面深化改革的进程也必然伴随中国特色社会主义制度的完善和发展。习近平总书记指出:“我们全面深化改革，不是因为中国特色社会主义制度不好，而是要使它更好;我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久”。中国特色社会主义制度经过30多年改革开放实践发展的积淀和打造，正处于更加成熟更加定型的过程中，从总体上说适应国家建设和社会发展的要求，但就整个制度体系而言还存在着不适应国家治理体系和治理能力现代化要求的地方。制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。“面对新形势新任务，我们必须通过全面深化改革，着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展”。推进国家治理体系和治理能力现代化实践的新要求以及产生的问题，倒逼全面深化改革，中国特色社会主义制度因此而汲取不断完善和发展的动力。

三、怎样做到总目标“两句话”相统一

习近平总书记反复强调完整理解总目标的“两句话”，是在提醒人们:全面深化改革中，坚持把完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化相统一，不是一件容易做到的事。习近平总书记指出:“两句话都讲，才是完整的。只讲第二句，不讲第一句，那是不完整、不全面的”。这段话很有针对性。完善和发展中国特色社会主义制度是经常讲的话，而“国家治理体系和治理能力现代化是第一次讲”，它在党的十八届三中全会后成为热议的话题而倍受社会关注，是自然的事情。然而，丢掉完善和发展中国特色社会主义制度这句话，是片面理解党中央提出的全面深化总目标。做到总目标“两句话”相统一，应注重以下四个相结合。

第一，在协调推进“四个全面”战略布局的过程中，把实现全面深化改革总目标与建设社会主义法治国家紧密结合起来。全面建成小康社会、深化改革、依法治国和从严治党，都不是党的十八大后才形成的新命题，习近平总书记提出“四个全面”战略布局的深刻意义，并不是因为在前面加上“全面”两个字，而是因为这四个命题结合成为具有内在逻辑的一个战略整体。中国特色社会主义从改革开放初期的创新探索发展到今天，焦点的方面已经不再是要不要坚持的问题，而是究竟怎样坚持的问题;困惑的地方也已经不再是中国特色社会主义有没有发展优势的问题，而是创造出什么样的国家运行状态。“四个全面”战略布局形成的历史逻辑是，继思考和回答“什么是社会主义，怎样建设社会主义”、“建设什么样的党，怎样建设党”、“实现什么样的发展，怎样发展”三个根本性问题之后，进一步思考和回答“形成什么样的国家治理目标，怎样治理国家”这个根本问题。“四个全面”战略布局形成的思想逻辑是，把全面小康社会的既定目标、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党联接成为相辅相成、互推互动、共举并进的行动战略。党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会显示了一条清晰的路径:朝国家治理的现代化和法治化迈进。全面深化改革确立完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，与确立全面依法治国的总思路，反映了党中央在思考和回答“形成什么样的国家治理目标，怎样治理国家”这个根本问题上一气呵成的战略思维。2014年10月27日，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第六次会议时指出，党的十八届三中全会和四中全会通过的两个决定形成“姐妹篇”的关系，正是基于这样的思想逻辑。因此，坚持做到总目标“两句话”相统一，必须立足社会主义法治国家建设，将制度建设、国家治理、法治推进统一在中国特色社会主义新的实践之中。

第二，强化使命感和紧迫感，把制度科学化与治理现代化紧密结合起来。完成使中国特色社会主义各方面制度更加成熟更加定型的目标，是邓小平1992年巡视南方讲话中提出的，至今已23年，距离邓小平当年30年左右的预期只剩下7年的时间了。党的十八大考虑全面深化改革总目标时，将这项任务提上议程，认为“要完成党的十八大提出的各项战略目标和工作部署，必须抓紧推进全面改革”。习近平总书记在几次讲话中都表现了强烈的使命感和紧迫感。从一定意义上说，国家治理现代化就是治国理政的制度化。中国经历了两千多年封建统治的历史，以皇权为轴心的人治成为国家治理的传统，至今仍有影响。现代国家治理的重要特征是依赖制度运作，任何掌握权力的政党或个人都必须在制度框架下施政。全面深化改革总目标鲜明地体现了把制度科学化与治理现代化相结合，“两句话”作为一个整体，都很重要，不能畸重畸轻。制度建设在总目标中的分量举足轻重。党中央关于完善和发展中国特色社会主义制度有两个要求。一是“系统完备、科学规范、运行有效”，二是“更完备、更稳定、更管用”，角度不同，体现是同一个精神，即使制度的科学化与治理的现代化相统一。“两句话”中完善和发展中国特色社会主义制度指的是体系。按照党的十八大报告阐述，这个制度体系既包括根本和基本政治制度，也包括“中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”。科学化与现代化都是价值取向。现代化为价值取向，科学化是要把认识和把握客观规律的科学探索运用到完善和发展中国特色社会主义制度之中，现代化是要把时代发展的各种现代元素理念融入到国家治理之中。科学化与现代化互相借力，相得益彰。现代化要求科学化，科学化促进现代化;现代化水平以科学化程度为基础，科学化程度以现代化水平为表现。国家治理现代化内含着制度科学化的要求，制度科学化体现着国家治理现代化的指向。在中国特色社会主义建设实践中，制度科学化与国家治理现代化是全面改革开放总目标下紧密相联系的两项任务，只有同步发展和齐头并进，才能以共同发力来保证全面深化改革总目标的胜利实现。

第三，以制度自信创造治理智慧，把推进国家治理体系现代化与政治体制改革紧密结合起来。党的十八大提出坚定中国特色社会主义道路、理论、制度自信，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的政治定力。制度自信必须转化为治理自觉，治理自觉必须体现党治国理政的智慧。中国特色社会主义制度已经展示出许多独有的优势，然而，妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端客观存在，其中政治体制机制改革的任务尤其繁重。改革开放以来，以社会主义市场经济为轴心的经济体制改革取得了突破性的发展，政治体制改革虽然也适应经济体制改革在不断向前推进，但受到的障碍比较严重。这是因为政治体制改革比经济体制改革更为复杂，难度更大。在全面深化改革中，政治体制改革是难啃的硬骨头之一，既要谨小慎微，又必须大力推进。按照国家治理体系现代化的要求提高政治体制改革的水平，是全面深化改革总目标的题中应有之义，国家治理体系现代化的总体效果体现在政治体制改革的成效上。

第四，坚持全面从严治党战略，把推进国家治理能力现代化与提高党的执政能力科学化水平紧密结合起来。相对国家治理体系而言，国家治理能力现代化的任务更重一些。国家治理是个综合观念，从广义上说，它不仅包括政府治理，而且也包括社会治理、基层治理、城市治理、乡村治理、社区治理、环境治理等等。近些年一些社会矛盾激化、群体性事件呈上升趋势，公共安全恶性案例时有发生，这些现象表明国家治理能力还有不少软肋。完成全面深化改革的任务，必须实现两种能力的对接。一种是国家治理能力，一种是党的执政能力。推进国家治理能力的现代化与提高党的执政能力科学化水平具有内在统一的逻辑关系。在中国特色社会主义制度下，国家治理能力最为重要的是执政党的领导力。坚持党的领导不仅是国家建设的方向保证，而且是国家发展的力量支柱。国家治理能力现代化对党的执政能力科学化提出新的要求。当代中国，国家治理有两个明确的目标。其一，推动国家实现经济、政治、文化、社会和生态文明的全面协调可持续发展。这就对党如何在科学发展观指导下不断开创中国特色社会主义新局面提出了新要求。党中央确立科学发展观作为党的指导思想，为党的执政能力科学化提供了思想指南。推进国家治理能力现代化，要求党的执政能力必须体现在落实科学发展观，通过全面提高党的执政能力科学化水平来达到有效提高国家治理能力现代化水平。其二，构建民主法治、公平公正、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会。这就对党如何在新的历史条件下增强凝聚力提出了新要求。和谐社会的构建能力是党的十六届四中全会概括提出的一种执政能力，其核心是考验执政党对社会和人民群众是否具有强大的凝聚力量。随着改革开放进入攻坚期和深水区，各种历史积压的问题、体制机制深层次的矛盾以及新情况新问题的发生，使和谐社会建设面临空前严峻的挑战。构建和谐社会很多具体事务涉及国家治理的有效运作，党的执政能力只有不断提高科学化水平，才能推进国家治理能力建设的现代化发展。

［1］人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标［N］.人民日报，2012－11－16.

［2］习近平接受俄罗斯电视台专访［N］.人民日报，2014－02－09.