信访“透明”改革：阳光下的大考

谈乐炎

履新刚满一年的国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴，刚刚宣布今年年底前全国要建成网上信访信息系统，进行信访透明化改革。继去年取消信访排名之后，这是信访走向法治的重要一步

淮安市淮阴区南陈集镇西村农民陈玉标一到汛期就犯愁——道路、农田一片水淹，望着萎靡不振的庄稼，他突然掏出手机，给淮安市信访局短信平台10639360发出了一段信息：国家农业综合开发施工队在镇西村3组地段施工时，导致村组排水系统堵塞，给百姓出行带来不便，请求解决。

陈玉标心里有些没底，发个短信就能解决问题吗？——很快相关部门向他核实情况，最后查明排水系统堵塞是当地农民建房不当所致，当地政府立即与水利部门协调修缮事宜，不久村民出行畅通无阻。

这只是淮安“阳光信访”实行7年来的一个缩影——2007年淮安市利用信息网络技术首创“阳光信访”综合服务系统，所有信访事项全部“上网”（详见《小康》2010年5月刊）。而这片“阳光”不久将会在全国铺开——今年4月11日，全国网上信访工作现场推进会在江苏淮安召开。在这次会议上，国家信访局局长舒晓琴宣布，各省要在今年年底前建成网上信访信息系统，进行信访透明化改革。

当改革进入深水期，社会矛盾日益凸显，原有的信访体制已显得有些“力不从心”，一系列信访“转型”也在悄然进行——3月底中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，确保贯彻实施好“诉访分离”制度，建立涉法涉诉信访依法终结制度，而在去年2月，国家信访局取消了困扰地方政府多年的信访排名制度。

让百姓都能在阳光下信访，将政府办事过程透明公开，这是信访制度走向法治的重要一步。

“全景监控”倒逼就地信访

淮安信访改革并不是第一个吃“螃蟹”者，但却可能是尝试最好的一个。

“阳光信访”试点7年，淮安市委副秘书长、市信访局局长邱金义最大的感受是：这一系统让信访工作的办理和监督更加透明，更多的信访都在区县第一时间化解掉了。

家住淮安金湖县吕良镇的雷恒虎在与朋友的一次偶然交谈中发现，同为一个市的县（区）对离休干部遗孀的补助却不一样，雷恒虎母亲一个月能拿到610元生活补助，而淮安市区的补助标准是1100元。怀着疑虑，雷恒虎通过淮安市“阳光信访”网上平台反映此事，两个星期后，雷恒虎又上网查询了信访进程情况，得知这是因为金湖县人社局接到政策调整文件滞后所致，相关部门承诺将按新标准给予雷恒虎母亲补偿，雷恒虎满意地在信访评价栏上点了“赞”。

某种程度上，这种信访过程更是政府提高服务能力的一种体现。

“现在我每天上班第一件事情就是打开信访共享平台，看到信访人‘点赞就心情大好，一有差评就如坐针毡，以前可不会这样，干好干差谁知道呢！”淮安一区国土局员工向记者坦露心境。

人们之前概念中的“信访”，变成了另外一种对公务员政绩的评价。

邱金义表示，上述员工的心态非常具有代表性。以往，由于没有有效的平台，在信访事项转办各政府职能部门后，信访部门对各个政府职能部门办理信访事项的过程很难及时了解，对每一个信访事项也很难做到全程跟踪，缺乏监督，政府部门容易出现工作责任心不强，甚至推诿扯皮的现象。“这就会让一个很小的信访事件演变扩大。”邱金义说。

“阳光信访最大的特点是全景监控，对信访责任人进行实时追究，倒逼基层单位及时解决问题。”淮安市委副书记、市长曲福田介绍说，阳光系统试运行期间，曾有15家政府职能部门因“赖账”被通报，个别职能部门的一把手还被叫到市领导办公室“挨批评”。

在这一机制之下，“阳光信访”系统会定期对各个部门的办理情况进行汇总，定期报给淮安市委、市政府主要领导。如果某个部门多次出现效率低或信访事项一直不办理的情况，信访部门会上报淮安市纪检部门，纪检部门将对此进行调查，甚至追究部门一把手的责任。

“让百姓躺在被窝里也能上访，同时又能让相关信访处理部门没有回避问题的余地。”邱金义说，他将“阳光信访”比喻成大数据分析的现实模型。“倒逼”机制下，2013年淮安全市进京上访率比2007年下降69%，赴省上访下降52%，到市上访下降41%。

“没有信访这个老大难问题，我这个市长可以全身心投入到经济建设工作上去了。”在淮安市市长曲福田的设想里，淮安将努力打造阳光信访“升级版”——一方面优化提升“阳光信访”系统本身，另一方面把“阳光信访”探索的成功经验广泛运用到社会治理各个领域。

在淮安首创“阳光信访”模式后，来自地方政府乃至国家层面的“学习仿效”就没有间断，2009年国家信访局开通网上投诉受理平台，试运行期间，专门受理三农、社保等方面的投诉。去年7月1日，国家信访局全面放开网上投诉受理内容，得到社会普遍赞誉。

此间，全国有条件的省份纷纷创新网上信访平台，网上信访覆盖面进一步扩大。截至去年底，全国已有29个省份、275个地市和1831个区县开通了网上信访平台。

“抽板断桥”的时间表

网络化时代的社会矛盾，该如何处理？传统的信访模式如何用信息化手段化解？

地方的试验颇具特色。山西省推出了一单式“阳光信访卡”，这好比是访民的“诊疗手册”，这张卡可以对信访全过程给予追踪服务，并把每一个环节都纳入网上流转和处理。而广东省信访局则将网上信访平台打造成“全景一站式”体验中心，当访民对信访事项摸不着头脑时，可以进入在线服务板块寻求解惑——那里有信访工作人员指引、省直部门工作人员在线答疑，更有在线律师接受咨询，大部分时候他们会引导涉法涉诉信访案件到有关政法部门反映，下一步广东信访局还将探索网上信访第三方评价机制、网上信访代理机制，将“线下”信访模式创新运用到“线上”信访中。

从各地探索来看，效果颇为明显。上海市从2009年开始实行网上信访，2013年网上信访按期办结率达到99.9%，公开回复率达到68%，工作效能大大提升。endprint

2012年7月，广州市汽车限购令出台后，很多二手车市场的经营者在信访平台上表达不满，担心库存二手车无法销售出去影响生计，广州市信访局联合相关部门连夜开会研究，第二天召集辖区经营者座谈，及时向他们解释相关政策，告知他们市里制定的过渡期一揽子解决办法，消除了他们的疑虑，避免了可能发生的二手车经营者集体上访事件。

而淮安市淮安区则将信访大数据运用到风险管控中去——实时监控系统运行情况，根据65个风险因子145项指标进行全方位体检，根据乡镇定量和定性数据得分及时发出预警信息。2013年8月南陈集镇得分最高，这意味着当地信访矛盾日益突出，当地信访部门通过数据分析，对访民集中反映的案件重点调查，提前排除了矛盾，不久该地的“信访指数”恢复正常。

“‘阳光信访，关键在制度创新。”淮安市委书记姚晓东说，以往群众信访方式单一、信息传递管道狭窄、办访过程不够透明、监督管理缺乏力度、信访群众往返奔波等长期困扰信访工作的难题得到有效破解。

在很多地方政府主政者看来，网络阳光信访不仅是一个信访平台，更可以有准确的“预警”作用，通过网上信访数据捕捉苗头性、倾向性、敏感性的信息，可以提前化解可能发生的社会矛盾及群体性事件。

各地“阳光信访”渐成趋势，但是全国范围内的信访系统却还没有完全跟上“脚步”——目前尚不能将有权处理信访事项的责任单位全部接入系统，达不到“纵向到底、横向到边”。由于没有开发性的数据接口，一些地方信访工作的创新应用无法融入，使得各地存在多种应用平台，不能很好地实现信息共享，全国信访系统目前只有一套统一的设计软件，而没有考虑到各级信访部门工作实际和需求，软件操作较为繁琐，基层工作人员应用积极性不高，而一些偏远落后地区的信访部门甚至都没有机房。显然，将所有信访事件拿上“台面”不是一蹴而就的事情。

“要强力推进信息化应用。”舒晓琴，这位履新刚满一年的国家信访局局长，显然对这种现状相当不满意，她相当坚定地要求各省（区、市）要制定“抽板断桥”的时间表。

有人在网上解释“抽板断桥”四个字，称就是破釜沉舟，毁掉退路，决心干到底。熟悉舒晓琴的人知道，这位国务院副秘书长此前在江西政法系统一手打造“网上办案”，将公安工作透明化时，最爱用的就是这几个字。

面对台下全国各地信访部门的负责人，舒晓琴直截了当地说：“强力推动市县乡无条件接入系统，做到都要用、都会用，确保实现对信访形式、工作过程、工作范围的全覆盖，做到‘一网通。”

在中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯看来，这种做法将会强化信访在化解社会矛盾过程中的前置作用，促进就地解决信访问题，应该在全国范围内推广。它对于提前化解社会矛盾，避免社会矛盾集中爆发具有重要意义。

信访向信“法”终结

悬在张强（化名）头上的达摩克利斯之剑终于卸下。

作为四川一个劳动力输出大县的信访工作人员，张强曾经花大力气在“截访”上——“以前，只要到了北京上访，不管有理无理，自省至市县，信访人的户籍所在地都要被通报，所以只能‘拦，更有地方政府到上级信访部门花钱销号的现象。”张强颇感无奈。

而从去年2月起，国家信访局开始取消信访排名，现在是“点对点、一对一”地对有关地方通报进京非正常上访的情况和问题。

“由于信访排名的倒逼，各地在信访方面一味‘堵截的做法完全背离了制度的初衷，甚至其中的一些做法与法制社会的要求根本是背道而驰的。因此，此番取消信访排名的改革举措，必然受到各界的广泛欢迎。”国家信访局有关人士曾公开表示。

值得关注的是，访民的正当权益日益被重视——3月底中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，强调“坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由”的行为。 这被各方解读为新一轮信访改革向法制化迈进的信号。

而最能体现此番信访改革核心的无疑是“实行诉讼与信访分离制度”——去年11月，党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。今后，涉诉涉法信访事项的上访群众不需要到信访部门上访，直接到相关的政法部门反映问题即可。

近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的现状，导致少数群众“信访不信法”。

“一个案子判下来，不服的一方通过上访获得改判；然后另一方又通过上访推翻了判决，没完没了，循环往复。“张强深有体会。

“与上访比起来，司法才具有终局性。以法治方式解决纠纷才是稳定的、可靠的。诉访分离有助于从根本上树立司法权威，有利于保护当事人合法权益。”中国社科院法学研究所研究员王敏远表示。

值得关注的是，去年年初至今，涉法涉诉类案件在党政信访部门接访总量占比发生了巨大的变化，从44%下降到18%，与此同时，中央政法机关的接访量则上升了近40%。“这些数字表明依法解决涉法涉诉信访问题的新格局正逐步形成。”中央政法委相关人士表示。

然而，如何啃下“涉法涉诉”这块信访“硬骨头”则充满挑战——据最高人民法院立案一庭副庭长高莎薇介绍，近年来申诉信访案件明显呈现“两头小中间大”的态势，需要再审改判和当事人纯属无理缠访都是极少数，绝大多数信访案件都有这样那样的审判瑕疵。“源头治理才是解决涉法涉诉信访的治本之策。”高莎薇分析指出。

北京大学法学院教授傅郁林认为，此次涉诉涉法信访制度改革，实质上是涉诉涉法信访程序和强化纠错方式上的重大变革。

据悉，为解决审判瑕疵问题，最高人民法院已经起草了《人民法院审判瑕疵处理办法（试行）》，计划在今年上半年出台。今后，对于因审判瑕疵引发当事人上访的，人民法院将追究承办法官和相关人员责任，从而在源头上保证裁判质量。同时最高法院还要求，各级法院建好网上申诉信访平台，确保信访群众在第一时间知晓案件所处的办理环节以及办理结果。

在业内人士看来，无论是开辟网络信访渠道，还是建立诉访分离制度，都是信访“透明化”改革的前奏，让“阳光”倒逼各级政府主动化解信访矛盾，而要真正破解中国信访难题，则必须尽快将“呼之久不出”的信访法搬上台面。endprint