“一业多会”行政审批中的自由裁量探讨

李 鹤

社会组织登记成立作为民政部门的行政审批事项，在实施时必须按照权力清单和责任清单的规定，依法履行职能，规范自由裁量行使。“一业多会”作为对行业协会商会登记管理的改革举措，面临着“什么样的行业类别可以一业多会”和“同一类别的行业可以注册多少”的问题，本文就如何规范“一业多会”行政审批中的自由裁量问题作简单探讨。

一、 关于“一业多会”中“业”的思考

在行业门类的规定上，大部分地区明确指出可以按照国民经济行业分类的小类标准。如山东省民政厅在《关于创新社会组织登记和管理工作的通知》中要求，探索引入竞争机制，可按国民经济行业分类的小类标准设立行业协会商会，允许同一行业按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会商会，允许成立跨区域性行业协会商会。但是这种分类不是越细越好。以农、林、牧、渔业门类（代码：A）为例，其中第一大类为农业（代码：01），第一中类为谷物种植（代码：011），第一小类为稻谷种植（代码：0111）。在实际中，稻谷按照不同的分类方法还可以细分。分类过细容易导致以下问题，一是会员数量相对较少，行业或地区内不具有代表性；二是容易对该地区的行业产生分化，背离行业整体发展的初衷。因此，在登记审批时，按照国民经济行业分类的小类标准可以细化到稻谷种植，但是不适合再继续细分。如果确有必要或者由于当地政府大力扶持发展的小产业或某一品种，可以考虑将其列入已有的相对较大门类协会的专业委员会。

由于地区的差异性，并不是每个地区、每个行业都可以细化到小类标准，可能某一行业在该地区只有到中类或大类，才具备成立行业协会的可行性，因此在登记审批时就不能单纯地以小类标准予以许可。对于过去已注册成立的某同一类级的行业协会，“一业多会”的实施，可允许使用字号，也可允许同一行业按产业链环节、经营方式或服务类型设立行业协会商会。如日照市作为江北最大的区域性绿茶种植和加工地区，虽然已经注册成立了日照市茶行业协会，但是一两家的协会数量显然与当地茶叶种植、炒制、加工环节以及销售公司、合作社、农户数量等不匹配。日照市民政局按照市委市政府根据大力发展茶叶产业的指导意见和相关规定，对日照市清心茶业协会、日照市茶叶流通协会等行业协会的申请登记予以许可。

二、 关于“一业多会”中“多”的思考

如何把握“一业多会”中的“多”，究竟成立几个才合适？有没有定量的标准？首先，要了解“一业多会”政策制定的目的。“一业多会”的举措是为了加快建立现代社会组织体制，促进协会组织向竞争方向发展，激发协会组织活力，更好地维护会员利益，打破“一业一会”的垄断局面，避免效率低下、扼杀创新、社会停滞等问题。

“一业多会”制度下的“多”是不是越多越好呢？如果同业协会过多的话，也是有弊端的。一是过多的同业协会数量可能会弱化行业自律，分化行业利益。由于登记数量的变化，协会的最优规模缩小，会员个体利益分化，行业自律规范和整体利益诉求被弱化。二是可能会造成无序化发展。协会间相互争抢会员，甚至以邻为壑，使整个行业无法形成完整可控的管理链条，部分会员单位可能会为了获得更多的协会服务，只能选择同时加入两个或多个行业协会，加重了会员负担。为了避免过“多”问题的出现，民政部门需要综合考量当地政府扶持某行业发展的文件精神和具体部署、本地区本行业发展情况、以及现有行业协会发展现状等因素，来自由裁量同业协会组织的许可数量，而不是用具体的数字来确定同业协会的数量。

因此，“一业多会”既不能简单地“放”，更不能无所适从地“限”。社会组织登记管理人员要按照合理行政的要求，科学行使自由裁量才能真正落实好“一业多会”制度，才能在源头培养一批项目服务清晰、市场认同和覆盖率高的行业协会商会组织，同时严格落实事中事后监管制度，让行业协会商会中的多会形成既相互竞争又团结合作的良好局面。