坚持“两个可持续”努力建设美丽伊犁

哈尔克木



坚持“两个可持续”努力建设美丽伊犁

哈尔克木

（自治区党校新疆经济与社会发展研究中心新疆乌鲁木齐835000）

[内容提要]伊犁的可持续发展，必须按照科学跨越发展的要求，统筹考虑经济、社会、资源、生态、环境和能力建设等领域综合配套措施，注重体制机制创新，增强可持续发展能力，努力实现经济社会发展与人口资源环境相协调，确保伊犁山川秀美、绿洲常在。为此，必须遵循科学发展的规律，转变经济发展方式，研究和探索伊犁“两个可持续”发展的实现路径和保障措施。

[关键词]可持续发展经验对策

党中央、国务院历来十分关注新疆（伊犁）的生态文明建设。张春贤书记在自治区第八次党代会报告中把“资源开发可持续、生态环境可持续”（以下简称“两个可持续”）提到了前所未有的突出位置。这是保障新疆科学跨越、后发超越的大政方针，符合十八大精神，符合全区各族人民的根本利益和意愿。突出“两个可持续”是新疆实现跨越式发展的必然选择。伊犁自然条件优越，气候宜人，物产丰富，是新疆最大的绿洲，是新疆生态环境的天然屏障，也是我国西北生态屏障，素有“中亚湿岛”、“塞外江南”美誉。张春贤书记在伊犁河流域生态环境保护座谈会上提出，伊犁要走“两个可持续”发展道路，曾明确提出把伊犁建设成为“资源开发可持续、生态环境可持续”示范区。为此，必须认真研究伊犁“两个可持续”发展的基础和优势，加快转变经济发展方式，统筹考虑经济、社会、资源、生态、环境和能力建设等领域综合配套措施，注重体制机制创新，增强可持续发展能力，努力实现经济社会发展与人口资源环境相协调，确保伊犁山川秀美、绿洲常在。

一、伊犁州直“两个可持续”探索实践取得的成效及经验启示

第一次中央新疆工作座谈会以来，伊犁州深入贯彻落实中央和自治区党委、人民政府关于生态文明建设和环境保护工作一系列决策部署，将生态文明建设理念内化于心、外化于行，不断加大生态环境保护和建设力度，在伊犁河谷绘就了一幅绿染全州的壮美生态画卷。虽然实现“两个发可持续”是个艰巨、长期、系统的建设过程，但经过几年的不懈努力，伊犁州直可持续发展的探索实践取得了重大进展和积极成效。

（一）伊犁州直“两个可持续”发展实践取得的积极成效

11..国土空间发展格局逐步优化

2012年发布实施的《自治区主体功能区规划》，在伊犁河谷划分了生物多样性保护区、水源涵养区、绿洲农业区、绿洲牧业区、草原牧业区等多项生态功能区。伊犁州依据《新疆主体功能区规划》，进一步整合区域资源、生态和空间，强化空间管制和生态环境保护，对重点开发区域的用地和空间布局作了进一步规划，对限制开发区域和禁止开发区域进一步明确了控制范围和控制要求，国土空间发展格局逐步向良性方向推进。

22..资源利用效率得以提高

2010年以来，伊犁州直认真贯彻落实自治区出台的一系列矿产资源勘查开发和保护工作的重大政策措施，规范了矿产资源管理秩序，努力实现矿产资源开发效益的最大化。大力推进绿色矿山建设、生态补偿试点和节水型社会建设，积极开展开发区土地集约利用评价工作，切实提高土地利用效率和土地集约利用水平。节能降耗工作取得积极成效。

33..制度建设日益完善

制度建设是推进可持续发展的重要保障。实现“两个可持续”发展，一定要坚持规划先行，强化顶层设计。5年来，伊犁州直根据《自治区主体功能区规划》，确定了州直重点开发区、限制开发区和禁止开发区。根据《新疆生态环境功能区划》，确定了州直生态环境保护红线，全面落实新修订的《新疆维吾尔自治区环境保护条例》、《煤炭石油天然气开发环境保护管理条例》等地方性法规以及自治区颁布实施的环境保护“十二五”规划及8个专项规划。从2015年起，伊犁州直全面贯彻落实自治区生态环保体制机制十项改革措施，明确建立和完善污染物排放许可证制度、环境违法案件移交等工作内容。

（二）伊犁州直“两个可持续”发展实践

11..统一思想，提高认识，加快转变

长期以来，经济发展较为落后的地区存在两种观点：一种是侧重于生态环境保护。这种观点认为只要保护好环境就可以，忽视了经济发展的要求；另一种是侧重于发展，这种观点认为必须要加快发展，可以在短时间内或一段时间内不大顾及生态环境保护。在一段时间内，伊犁州直为了寻求经济发展牺牲了一定的生态环境。如：一些小煤矿的开采对周边生态环境造成了影响。新疆著名的风景名胜区——唐布拉草原因水电站的建设曾一度遭到严重破坏。而在伊犁河流域生态环境保护工作座谈会上，自治区提出将伊犁州建设为“两个可持续”发展的示范区后，伊犁州直各县对生态文明建设的认识得到了统一。在一个时段、一个区域，宁愿牺牲一点速度，也要保护好伊犁生态环境的生态文明理念得到了普遍共识，经济发展方式得到了根本转变。

22..建立长效机制，促进各领域协同发展

“两个可持续”发展实践是一个系统工程，需要建立长效机制来约束各方行为，促进各领域协同发展。生态产品也是政府公共产品的重要组成部分，需要发挥政府的作用。近几年，伊犁州直从组织机构、规章制度、规划制订、产业布局以及选商引资等多个方面加以规范，“两个可持续”发展的长效机制已初步建立。伊犁州直建立了从州、县、乡到各个部门从事生态环境保护和建设的专门领导机构与办事机构，正真做到了责任明确。先后出台了《伊犁河流域生态环境保护条例》、《落实“两个可持续”60条具体措施》等规章制度，使“两个可持续”发展落到实处。加强了规划指导，制定了《伊犁州直生态环境保护总体规划》，并在各产业制定规划时，充分融入生态文明理念，加大了产业布局优化，完善了保障措施。同时，将原来的招商逐渐改为选商，严格选商标准，对既符合国家和伊犁州直产业发展要求，又符合生态环境要求的项目才允许进驻。这些举措的实施，有利地保护了伊犁河谷的生态环境。

33.实施差别化考核政策，以生态政绩考核增强政府执行力

伊犁河谷中的昭苏、特克斯县，植被茂密、风景优美、工业基础薄弱，但其原始的自然风貌保留完整，生态优势突出。伊犁州直将这两个县划定为生态保护重点县，并对这两个县采取了差别化的绩效考核政策，昭苏、特克斯县不再主要考核工业增加值、GDP、财政收入，不再突出工业项目招商引资.而主要考核生态环境保护与建设、现代畜牧业、特色高效种植业、旅游业的发展情况以及农牧民增收情况。推动两县率先创建“两个可持续”示范区。对工业基础较强的新源、巩留、尼勒克县也在原来的基础上提出了一些生态环境质量考核要求。这些举措大大促进了各级政府生态文明建设的积极性，增强了政府生态文明建设的执行力。

三、伊犁州直实现可持续发展的有利条件和制约因素

（一）伊犁州直实现可持续发展的有利条件

11..生态资源丰富、生态地位突出

伊犁河谷气候温湿，降水丰沛，森林和草甸植被繁茂，是新疆气候和自然环境最优区域和新疆生物多样性最为集中的地区，自然风貌独特，素有“中亚湿岛”和“塞外江南”的美称。伊犁州直拥有1个国家级的自然保护区（西天山国家级自然保护区）、2个自治区级的自然保护区、3个自治区级风景名胜区（新源县那拉提风景名胜区、特克斯县喀拉峻草原风景名胜区、科桑溶洞风景名胜区）和4个国家级森林公园以及野苹果、野杏、野核桃、野山楂等世界果木种质资源。“天山西部森林草原生态功能区”担负着重要的水源涵养功能，生态地位突出。

22..水资源、旅游资源、农牧业资源开发潜力巨大

伊犁州直水资源丰富，伊犁河是新疆水量最大的河流，地表水资源年径流量为164.59亿立方米，占新疆地表水总量的18.62%，人均占有地表水量为全国的3.7倍。旅游资源丰富且极具特色，草原、湿地、森林景观众多。其中，那拉提景区被评为国家5A级景区。伊犁也是中亚草原文化的发源地之一，是我国内地通往中亚诸国的“丝绸之路”要冲之一。伊犁州直有47个民族，民俗风情浓郁，各民族文化既相互交融，又各具特色。伊犁州直农牧业资源开发潜力巨大，拥有天然草场344万公顷，占新疆草场总面积的6.4%。其中，可利用草场312万公顷，占草场总面积的90.78%。牧区人均耕地面积0.26公顷，是新疆人均耕地面积的1.42倍。天然的优质农牧业资源为伊犁州直发展绿色、有机的农畜产品提供了特殊的、纯天然的优势条件。

33..顶层设计，定位准确

中央新疆工作座谈会以来，新疆维吾尔自治区党委、人民政府先后确立了“环保优先、生态立区”的战略理念和“资源开发可持续、生态环境可持续”的发展方针，为新疆实现科学跨越和可持续发展确立了明确的方向。伊犁州直作为新疆自然生态较好的地区，其生态环境治理与保护受到自治区的高度重视。伊犁州党委、人民政府也提出了“生态立州、绿洲常在”的发展战略，将昭苏县和特克斯县定位为示范区中的生态文明试点示范县。顶层的设计、准确的定位为伊犁州直生态环境保护和建设提供了政策支撑，有效地统一了民众的思想，增强了民众生态环保的自觉性和主动性。

（二）伊犁州直实现可持续发展面临的制约因素

11..建设美丽伊犁的内容广、任务重

经济发达地区开展生态文明建设具有一定的经济基础，而新疆大多数县市经济发展还较为滞后，财力不足，基本公共服务能力较低，支撑发展的基础设施条件差。目前，伊犁生态产业发展具有很大优势，但基本都处于初级发展阶段，生态农产品的绿色价值还没有完全体现；旅游业基础设施建设滞后，发展层次低，效益不高；农产品加工、手工业等规模小；水电、风电等清洁能源产业也处在开发和待开发阶段，生态产业促进经济增长的能力还十分有限。建设美丽伊犁涉及自然生态系统和环境保护、产业结构调整、空间布局优化、资源集约节约利用、生态文明体制机制创新、生态文化培育、绿色循环低碳生产方式和生活方式等多个方面，建设内容广、任务重。

22..全面恢复草原生态任重道远

草原是构成伊犁州直生态环境的重要组成部分，伊犁河谷拥有天然草场344万公顷，占伊犁河谷土地总面积的60.9%。但是，由于多年来的粗放利用，伊犁河谷天然草场退化严重，据统计，退化面积占天然草地总面积的64.65%。为了更好地保护草原生态，实现草原的持续发展伊犁州直大力实施退牧还草、牧民定居工程以及草原生态补偿机制，有力地推动了草原生态的恢复。但是，总体来说草原的退化问题还没有得到根本解决。目前，伊犁州直已恢复的草原生态仍十分脆弱，全面恢复草原生态任重道远。

33.公众的环保意识有待提高

由于收入水平、文化水平和生活设施条件的制约，部分民众对生态环境知识了解较少，资源过度消耗现象普遍，如过量使用化肥、农药、农膜、除草剂、塑料袋等。部分民众对节能惠民产品缺乏了解，在消费时没有选择节能产品。在基层，特别是在偏远的农牧区，仍有部分民众对生态建设和环境保护的认识不到位。在广大干部群众中，生态文明还没有内化为意识，外化为行动。部分领导干部仍存在着“重经济增长，轻环境保护”的思想，加快产业结构调整、下大力气治理突出环境问题的积极性、主动性不够；部分企业经营者缺乏社会责任意识，守法治污的自觉性和加快转型升级的积极性仍不高。

44..促进生态文明建设的体制、机制还不健全

有利于资源节约、环境保护的价格体系还不健全，公众参与生态文明建设的机制尚未建立当前伊犁州直在实践中重经济轻环保的现象一直存在，部分县市以牺牲资源环境为代价来发展经济，经济发展方式粗放，环境与发展一直都是“两张皮”，环保部门与经济部门相互合作与制约机制不强，生态文明建设监督机制不完善。公众参与生态文明建设还相当滞后，公众参与程度不高，参与的领域窄，对政府环境决策参与较少。究其原因，主要是公众参与缺乏相应的制度保障，参与程序、途径、方式不明确。

四、伊犁州直资源生态环境永续发展的总体思路和对策建议

((一))伊犁州直资源生态环境永续发展的总体思路

总体思路：以科学发展观为统领，牢固树立环保优先、生态立区理念，着眼资源开发可持续、生态环境可持续，以新型工业化为第一推动力，促进农牧业现代化和新型城镇化，加大绿色投资，促进绿色生产，倡导绿色消费，推动绿色增长，加强生态建设和环境保护，落实节能减排措施，大力发展循环经济，提高资源综合利用水平，增强可持续发展能力，实现经济社会发展与人口资源环境相协调，确保新疆山川秀美、绿洲常在。

（二）促进伊犁州直资源生态环境永续发展的对策建议

11.不断优化空间开发格局

围绕《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，推动形成符合生态文明要求的生产、生活方式。抓紧完善与主体功能区配套的规划体系，把规划实施与产业布局、项目建设、资金投向结合起来，实行差别化的产业准入、环保标准等，使规划成为经济社会发展的“红线”。加快形成符合主体功能定位的利益导向机制，细化落实财税、投资、产业、土地、农业、人口、环境等政策和差别化的绩效考核体系。

22.坚持科学合理有序开发资源

加快推进产业结构的生态化调整和传统优势产业改造升级，从高把关项目准入、从严淘汰落后产能、从快发展循环经济。加强水土资源的合理配置和集约节约利用，加快建立符合各地实际的水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”。坚持土地利用和水资源分布相匹配，严格划定生态脆弱地区城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线。

33.持续改善生态环境质量

加大对生态环境保护的顶层设计和高层推动，加大生态建设力度，提高环境容量和承载能力，加快构建资源节约、环境友好的经济体系，着力解决损害群众健康的突出环境问题。深化节能减排，加大水、大气、土壤等污染治理力度改善环境质量。加强农村环境综合整治，实现城乡生态环境基本公共服务均等化。

44..提高全民保护生态环境的自觉性

大力宣传、普及生态环境知识，倡导生态文明理念，树立可持续发展的生态价值观，提高全民保护生态环境的自觉性。建立保护生态环境的公众参与机制，通过非政府组织及环保义务志愿者行动、设立公众举报电话、奖励举报人员、建立环保问题公众听证会制度等途径，鼓励和维护公众参与环保活动的积极性。全面提高全民的生态素质，使生态道德成为市民的行为规范，使生态文明建设成为全民自觉的行动，并融人每个社会成员的日常生活之中，成为长久支配居民行为的准则，养成保护生态环境的良好习惯，在全社会形成环保、节约、适度的生活方式和消费行为。

55.建立完善的生态文明制度

实施综合且有差异的政绩考核政策，按照主体功能定位的差异性确定差异化的考核政策，同类区域进行比较。实施严格的产业梯度转移环境管制政策，必须在产业转出区域和产业转入区域共同实施严格的产业转移的环境管制政策。完善企业清洁生产的激励政策，对于实施清洁生产的企业给予税收优惠和奖励，推进清洁生产企业产品标识制度。加快实施生态补偿机制，明确生态补偿相关利益主体的权责关系；鉴于伊犁河流域重要的生态功能，建议国家将伊犁河流域各县市纳入国家重点生态功能区转移支付范围，每年给予固定额度的转移支付支持。扩大生态示范区建设范围，选取生态相对良好的县市，逐渐加大生态文明建设示范区和示范县市的数量，为各区域和县市保护生态环境给予一定的政策预期导向。

[责任编辑：何瑞霞]

参考文献：

[1]周生贤.走向生态文明新时代——学习习近平同志关于生态文明建设的重要论述［J］.求是,2013（17）.

[2]张春贤.坚定不移地走资源开发可持续、生态环境可持续的道路［J］.今日新疆,2012（08）.

[3]十八大报告辅导读本［Z］.北京：人民出版社,2012.

[4]自治区发改委经济研究院编.研究新疆2014［M］.乌鲁木齐：新疆人民出版社，2012.

[中图分类号]X321

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2015）04-0081-04

doi:[D OI编码]10.3969/j.issn.1674-6287.2015.04.26

[[作者简介]哈尔克木，新疆自治区党校新疆经济与社会发展研究中心主任、教授。

[收稿日期]2015-08-20