政府购买公共科研服务研究

政府购买公共科研服务研究

曾建勋,许燕

(中国科学技术信息研究所,北京100038)

摘要：政府购买公共科研服务是当前科研管理改革的重要内容，是科研项目管理方式的创新，承载了新的科研管理理念。本文以政府购买公共科研服务为研究对象，主要分析了政府购买公共科研服务的概念和优势；构建了政府购买公共科研服务的制度框架，提出了在中国推进政府购买公共科研服务的策略和建议。

关键词：公共科研服务；购买；科技报告

基金项目：国家软科学研究计划项目“科技报告制度法律问题研究”(2013GXS5K183),国家社科重点项目“中国科技报告资源体系构建研究”(11ATQ006)。

收稿日期：2014-10-28

作者简介：曾建勋(1965-)，男，湖北沔阳人，博士，研究馆员，中国科学技术信息研究所信息资源中心主任；研究方向：信息资源管理与知识组织、数字出版与数字图书馆。

中图分类号:C93

Study on the Government Purchases of Public Scientific Research Services

Zeng Jianxun,Xu Yan

(Institute of Scientific and Technical Information of China，Beijing 100038,China)

Abstract：The government purchases of public scientific research services is the important content of the reform of scientific research management，is the innovation of scientific research project management mode，which carries a new idea of government management.This paper，taking the government purchases of public scientific research services as the object of study，analyzes the concept and advantages of government purchase of public scientific research service.It builds the system framework of the government purchases of public scientific research services,and puts forward strategies and suggestions in China.

Key words:Public scientific research service;Purchase;Technical report

1政府购买公共科研服务之概念解析

1.1公共服务

1912年，法国学者莱昂·狄骥首次提出了“公共服务”的概念[1]。现在通常观点认为公共服务是社会福利最大化意义上的公共产品，包括公共产品和服务，既包括基础设施等有形产品，也包括科教文卫等无形产品。公共服务是指政府为满足社会公众需求，使用公共资源，向公众提供的有形与无形的公共产品和服务。公共服务具有目的上的公益性；消费对象的公共性；资金来源的公共性等特点。

1.2公共科研服务

为社会公众提供科学技术信息、成果和知识服务，促进中国科技和经济发展是公共服务的重要内容之一。政府以国家科技计划项目的方式，通过财政支持，组织相关机构进行实验开发等一系列科学研究活动，并将研究成果服务于社会公众，达到为公众服务的目的。首先，科学研究的最终目的是为了促进科技和经济发展，实现公共利益；其次，主要利用公共资源，即财政资金。最后，服务对象为社会公众。政府通过服务平台将科技信息和成果公开、共享，供公众查询、利用，促进科技成果转化，服务于民。

1.3政府购买公共科研服务

政府购买公共服务的类型丰富多样，包括养老、卫生、医疗、教育、交通、项目评估、科学研究等。2013年财政部发布的《政府采购品目分类目录》将科学研究和实验开发服务列为政府采购的内容之一。2014年财政部印发的《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》根据服务受益对象，将购买的服务项目分为三类，公共科研服务属于第三类，即为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。

政府购买公共科研服务不同于其他服务，科学研究除了产生有形的科技产品外，主要产生无形的智力成果，而智力成果的产生并不能实现公共服务的最终目的。首先，它只是实现了从“科学”到“技术”的转变，而 “技术”到“市场”这一最终服务于民的过程并没有实现。调查显示，中国科技成果的转化率只有不到10%，也就是说有90%的科技成果没有被利用，对国家财政和科技资源造成了巨大的浪费[2]。因此政府购买公共服务作为新形势下的科研管理方式，其公共服务行为并不能止于“科学”到“技术”这一阶段，而是贯穿于从“科学”到“技术”再到“市场”的全过程。其次，科学研究是科技信息和实验数据的积累过程，前人的研究信息、数据和成果对后续科研工作具有传承和借鉴作用。智力成果产生后如果被封存，束之高阁，对后续的科研起不到借鉴和交流的作用，就失去了为公众服务的目的。

政府购买公共科研服务不仅要保证科研工作的完成，还要保证科研效果的实现，真正实现科学研究为公众服务的目的。在这一过程中，科技报告起着关键作用。科技报告是科技人员为了描述其从事的科研、设计、工程、试验和鉴定等活动的过程、进展和结果，按照规定的标准格式编写而成的文献[3]。科技报告是科研成果的主要载体，是政府科研投入的主要产出形式，政府将科技报告通过特定的服务系统向公众公开，供公众查询、利用，实现科技成果的转化和利用，最终实现国家科研计划项目为公众服务的目的[4-5]。

2政府购买公共科研服务是科研管理方式的创新

政府购买公共科研服务是科研管理体制改革的重要内容。它以促进知识转化生产力为中心，以为公众服务为根本目的，强调科研管理中公平、公开、竞争、监督、责任机制的建立，以科研管理和市场经济发展相结合，提高了科研绩效，促进了科技成果的利用和转化。

2.1以为公众服务为根本目的，具有先进管理理念

传统政府资助科研计划项目管理建立在计划经济体制下，国家科研投入具有盲目性，强调数量和速度，而忽略了科研的产出以及科研成果的利用和转化，浪费了财政资源。政府购买公共科研服务建立在市场经济体制下，以为公众服务为根本目的，强调政府科研计划及其管理的宗旨是为公众提供所需的科研服务，实现公共利益。因此，科研投入具有方向性和准确性，注重科研产出以及科研成果的转化、利用，真正实现科研为公众服务的目的。

2.2强调市场和竞争因素，能节约财政开支，提高科研的质量

市场经济下，政府通过一次性拨款资助科研项目的形式会越来越少，取而代之的是公开招投标等竞争性购买的方式。各个项目申请者通过自由竞争的方式获得平等争取政府科研资助的机会，政府通过严格的标准和程序选择、确定符合条件的项目承接者。因此政府购买公共科研服务是基于市场经济条件下竞争性项目的科技资源配置方式。政府通过层层筛选，择优确定成本最低、资质最高、信誉最好、效率最高的服务承接者，进而降低财政成本，提高科研的质量。在美国，政府购买采用充分竞争原则，认为竞争保证政府购买活动能够以最优惠的价格采购到最优质的商品和服务，实现政府采购的最佳价值[6]。

2.3重视评估和监督程序，强调科研绩效

传统科研计划项目管理中普遍存在重申报、轻研究的特点，对科研项目的监督、评估以及验收比较宽松，很难保障科研质量。政府购买公共科研服务则投资慎重，通过建立严格的评估、审核、监督、验收标准及程序保证科研绩效。 2014年1月，财政部发布的《财政部关于政府购买服务有关预算管理工作的通知》规定，政府购买公共服务实施预算绩效评价，将预算绩效管理理念贯穿于购买服务预算管理全过程。

美国是十分注重绩效管理的国家，国会于1993年通过了《政府绩效与结果法案》，规定政府应当实施绩效管理。同时美国将《政府绩效与结果法案》引入科研领域，对政府公共资金支持的美国国家科学基金会(NSF)、美国国立卫生研究院(NIH)、能源部(DOE)和国家航天航空局(NASA)所管理的科研项目实施绩效评估，分别建立了专门的项目绩效评估机制，对项目绩效评估的目标、主体、方式、标准以及对评估的监督等内容做出了明确规定[7-9]。

2.4强调权利义务关系，双方的法律责任更加明确

传统科研计划项目管理体制重审批和纵向控制，程序复杂、效率低下，政府和项目承接者的权利义务不明确。政府购买公共科研服务更注重现代契约精神，倡导购买双方的合意和平等，更多使用合同等方式明确约定科研项目申请、科技成果归属、资金使用、项目完成时间、评估验收标准、纠纷解决方式等问题，双方责任明确、程序简单明了。例如美国政府采购条例对政府采购合同的类型、管理、审计、变更、解除、分包、评估、异议，申诉，纠纷解决等问题做了明确规定，并进一步就科研项目采购合同的方法和类型做了专门规定。能够规范政府的科研管理活动，提高政府科研管理的效率。

2.5关注科研信息的公开、共享和应用，提高科技成果的转化使用率

据调查，中国科技成果的转化率只有10%左右，远低于发达国家40%的水平。这与中国对科技成果的管理方式有关，中国科研信息公开不足，缺乏科技成果公开、利用的平台，致使很多研究成果只停留在管理部门或实验室中。政府购买公共科研服务贯彻为公众服务的理念，认为科研工作的最终目的是为公众服务，因此强调科技报告等科技信息的公开、共享，通过科技报告服务平台，为公众提供科研信息等服务。美国要求对政府信息最大限度地传播和使用，并建立了科技信息的服务机制。例如《美国联邦采购条例》规定，凡承包由联邦政府拨款资助的科研项目者，必须向联邦政府提交合格的科技报告；《美国技术卓越法》规定，美国联邦单位必须将公用资助所产生的公开科学技术和工程信息传递给国家技术信息服务局；美国《国家技术信息法案》规定了国家技术信息服务局作为科学、技术及工程信息的收集、处理和传播职能；2014年3月1日，中国国家科技报告服务系统正式上线运行，为公众提供科技报告的查询、浏览、一定范围内的全文推送等服务，提高了科技报告的利用率[13]。

3政府购买公共科研服务的制度框架

3.1法律性质分析

政府购买公共科研服务是按照国家科技发展的需要，利用公共财政资金向社会购买的，为促进中国科技、经济发展而向公众提供的公共产品和服务，具有明显的“公”的性质，是政府行政行为。政府购买公共科研服务所签订的合同是行政合同(或政府合同)，这类合同具有特定优势：一方面具有普通合同所具有契约性质，例如通过双方协商一致签订，明确规定双方的权利义务、法律责任、纠纷解决方式等等；另一方面，由于合同一方是代表公共利益的政府，该合同还负有实现国家政策、维护公共利益的功能，因此政府地位与承接者并不完全平等，政府具有在特定情形下单方面变更、撤销合同，或者要求供应商遵守特定条款的权力[11]。例如，需要遵守政府信息公开的规定；可以不必遵守契约自由原则，而要求合同另一方遵守强制性条款，如强制提交科技报告；为了公共利益，政府可以行使介入权，影响科技成果的转让和利用等等。政府购买公共科研服务的法律性质构成了其特有的制度框架体系。

3.2制度框架

现代科研管理理念下所建立的政府购买公共科研服务，包括立项、公布、评审、签订合同、验收六个阶段，全程贯穿了公开、公平、竞争、绩效、市场化的理念。立项阶段要进行成本和风险评估；公布和评审阶段通过信息公开、监督程序保证购买的公平性；合同签订过程中要明确双方的权利义务；在项目验收阶段要通过评估、监督制度实现对项目承接者的考核和验收。

(1)专业评估和监督制度。政府购买公共科研服务涉及三方主体：政府、项目承接者、公众。公共科研服务完成的质量和效率直接影响财政资金的使用效果、公众的权利以及购买的目标能够实现，因此各国一般都建立了专业的评估和监督制度。在美国政府采购中，评估和监督贯穿采购的全过程和全方位。例如立项前的成本和风险评估、资金预算评估和审核、采购执行活动的监督、合同签订的监督以及承接者履约情况的验收和评估等[12]。形成了立法、行政、司法三位一体的采购监督体系。

(2)科技报告强制呈交制度。建立政府购买公共科研服务的科技报告强制呈交制度是确保政府购买公共科研服务目的实现的重要手段。科技报告是主要的科技成果载体，是科学研究成果的重要体现，只有实现科技报告的强制呈交，才能实现科对科技成果的保存、管理、共享和利用，才能更有效地对科研项目承接者的工作进行评价和验收。因此世界科技发达国家都确立了科技报告强制呈交制度。例如，美国联邦政府明确规定由联邦政府投资产生的科技报告属于国家战略资源，应积极开展科技报告的规范编写集中管理和安全利用。凡承包由联邦政府拨款资助的科研和生产项目者，都必须向联邦政府提交合格的科技报告，并且在采购合同中明确写明科技报告提交的时间、数量等。

(3)政府科技信息开放共享制度。科技信息的呈交是前提，公开、共享是途径，转化和利用是目的，因此建立政府科技信息开放共享制度是保证科技成果转化和利用具有重要途径。中国已经颁布了《政府信息公开条例》，打开了政府信息公开的一扇大门。从国家发展趋势来看，国家财政支持的科技信息公开是原则，不公开是例外。美国《信息自由法》规定，政府机构将所有关于政府服务类采购的信息充分、及时在媒体公布，或向任何有兴趣的人提供所有的采购信息和合同信息，但涉及有关服务提供商的商业秘密除外。

(4)科技资产管理制度。政府购买公共科研服务不同于一般的服务，科学研究过程是运用人类智慧进行的创造性活动，这一过程除了某些有型产品通常伴随着智力成果的产生，这些智力成果属于无形的科技资产，而科技报告则是这些无形智慧成果的载体，因此建立完善的科技报告资产管理制度是实现对这些无形科技资产的有效管理和利用的重要途径。通过确立科技报告资产管理制度，对科技报告进行统一登记和分类管理。不仅赋予科技报告唯一的产权标识符；而且对不同部门、不同层级、不同阶段的科技报进行分类管理。

(5)公共科研服务的规范管理制度。政府购买公共科研服务能否达到预期的目标，产生理想的效果很大程度上取决于科研服务承接者科研活动实施的情况。政府购买公共科研服务是科研项目的规范化和制度化，通过确定公共科研服务生产的流程，使服务承接在科研活动中需遵循一定的规则和程序，包括：科研项目的申请的规范性，科研经费使用、管理的科学性和规范性，科技报告的格式、内容、呈交的时间、方式及程序等，达到对科研项目的规范化管理。

4推进政府购买公共科研服务的策略和建议

2014年3月，国务院印发了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(以下简称若干意见)，指出要深化改革，建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制。政府购买公共科研服务是新形势下科研管理改革的重要内容，顺应科研管理改革的要求，推进政府购买公共科研服务法律体系、机制、社会氛围的建立，是践行科研管理改革内容的重要保障。

4.1健全法律体系

目前中国政府购买公共科研服务主要适用《中华人民共和国政府采购法》。但是采购法是2002年颁布的，有很多不完善的地方，例如政府采购的范围过窄，主要针对维持政府机关自身运行所需的服务，如清洁、文印等，并没有涵盖为公众提供服务的服务类型；内容过于简单，并没有科研采购的专门规定；采购的程序、评估、监督、救济等内容存在很多不完善的地方。因此需要修改《政府采购法》，借鉴国外经验，完善政府采购内容和程序，将公共科研服务采购的相关制度、程序、标准、方法等内容做出专门规定。

同时修改和完善配套的法律、法规。建议制定科技报告的专门法律规范——《中国科技报告管理条例》；修改《政府信息管理条例》，将科技信息明确纳入政府信息公开的范围；修改《著作权法》、《专利法》等知识产权法律，将购买中涉及的知识产权问题以法律的形式做出规定；修改《国家科技计划管理暂行规定》及《国家科技计划项目管理暂行办法》等有关科技计划管理的部门规章，使之与现行政府购买公共科研服务的相关制度相协调；另外，各地方/部门和基层单位要制定政府购公共科研服务的各种规则、标准规范等，以适应当地情况。

4.2建立政府购买的信息公开机制

国务院若干意见提出要建立健全信息公开制度，除涉密及法律法规另有规定外，项目主管部门应当按规定向社会公开科研项目的立项信息、验收结果和资金安排情况等，接受社会监督。因此必须建立政府科研管理和科技信息的公开机制，通过建立对购买主体、购买对象、购买过程、购买结果的信息公开机制，推动科研立项由分散向集中，由封闭向公开，避免重复立项，实现对科技资源的优化管理；监督和督促科研人员，保证科研的质量和效率；监督科研资金的使用情况，避免暗箱操作；实现科技信息的传播和利用，提高科技资源的使用效率和科研投入的衍生效益。

4.3建立多层级、多渠道的评估、监督机制

政府购买公共科研服务成功与否，与评估、监督与验收机制是否完善起着至关重要的作用，建立多层级、多渠道的评估、监督、验收机制是落实若干意见关于加强科研项目和资金监管的重要举措。在内容上包括对购买前的预算计划评估、购买中的计划执行监督、购买后履约情况监督；评估和监督主体要进行扩展，不仅包括传统的政府财政部门监督，还要加强立法机关、司法机关、审计机关和公众的监督；建议建立专门的政府购买监督机构和对科研项目的第三方评估、同行评议、用户测评的项目评估方式；加强对项目经费的监督，将经费的发放与科研项目的评估、验收结果相挂钩。

4.4建立对所购产品的知识产权管理审查机制

科学研究领域是知识产权的集中的产出地，在国家支持的公共科研服务中，对于知识产权的保护和利用程度直接关系到科学研究的效果，关系到公共利益和私人利益之间的平衡。知识产权是无形产品，具有很强的专业性，需要专业人员根据科研项目的内容和性质对知识产权进行审查、分类管理，进行不同程度的管理、利用和保护，从而实现对知识产权权利人和使用者利益的平衡，做到既保护项目承接者的知识产权，又达到科研成果在最大程度上共享和转化的目的。

4.5营造政府购买科研公共服务的社会氛围

政府购买公共科研服务在中国处于发展初期，无论从政策规定、规章制度还是规则标准和操作流程，公众都比较陌生，因此首先要加大宣传报道力度，通过电视、网站、刊物等宣传途径，提高公众对政府购买公共科研服务的认可度和认知度，扩大影响力。同时要加强培训，加强对科研管理人员和科研人员的培训，使其了解政府购买科研公共服务的作用、意义，规章、制度，操作和管理流程。再次，要构建与中国国情相适应，实用性和操作性强的规则标准和操作流程。规定购买流程、服务承接者的资质标准、评估标准、审核标准、科技报告撰写标准、呈交流程、检索标准、知识产权保护标准、技术安全规则、科技成果共享和利用规则等将政府购买公共科研服务的各项制度落到实处。

5结论

政府购买公共科研服务是科研管理方式的创新，它重视市场和竞争因素，强调成本和绩效分析，善于通过政府和承接者权利义务的规范化明确法律责任，实现科技信息的规范化管理，追求科技信息的共享、利用和转化的目标。只有通过构建合适的制度框架和运行机制，平衡相关主体的利益关系，固化工作流程，推进制度的落实和转化，才能保证政府购买公共科研服务向良性发

展，实现其为公众服务的宗旨，提高中国科技管理的水平和产出效益，促进科技和经济发展。只有将各项法律、政策、运行机制落到实处，转化为具体的规则标准和操作流程，才能使政府购买公共科研服务顺应当前科研管理改革的要求，在中国落地生根。

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(责任编辑刘传忠)