地震安全示范社区建设标准研究1

李亦纲 吴建春 王忠国 许建华 杜晓霞 赖俊彦 张 媛 顾焕良



地震安全示范社区建设标准研究1

李亦纲1）吴建春2）王忠国3）许建华1）杜晓霞1）赖俊彦1）张 媛1）顾焕良3）

1）中国地震应急搜救中心，北京 100049 2）上海市地震局，上海，200063 3）大连市地震局，大连，116001

根据中国地震局的统一部署，近几年多个省份开展了地震安全示范社区建设，从加强抗震设防到应急预案编制、志愿者队伍建设、宣传教育等各个方面都不同程度地开展了工作。但现有的地震安全示范社区建设还没有统一建设和评价标准，建设水平也有较大的差距，对于推进这一工作的开展十分不利。本文通过系统的资料收集和调研，结合在大连市开展的具体实践，对地震安全示范社区建设与研究现状进行了分析，综合各省市实践经验和行业管理办法，参考安全社区建设方面的标准和管理规定，给出了地震安全社区的定义、建设标准应包含的要素及主要内容，讨论了应用前景和可能存在的问题，为今后全国范围内进一步开展此项工作提供了依据，也为制定行业标准奠定了基础。

地震安全 示范社区 标准

引言

社区是社会管理的基本单元，社区安全是社会稳定、和谐的基础，是贯彻防震减灾规划目标、全面建设小康社会、构建和谐社会和平安社会的重要组成部分，是落实以人为本，全面、协调、可持续发展、科学发展观的重要措施之一。汶川地震和最近一些年的国内外地震灾害表明，提高社区防御地震灾害的能力，是减轻地震造成的人员伤亡和经济损失、快速恢复生产生活的最基本途径之一。基于这一思路，在中国地震局的组织与指导下，一些地区的基层地震主管部门较早就在社区这一层面，尤其在农村地区，结合农居安全工程开展了地震安全社区的建设工作。2008年以来，根据国务院防震减灾工作联席会议的精神，中国地震局在全国范围内选取了7个示范点，开展以社区志愿者队伍建设、地震应急避难场所建设、防震减灾科普宣传、宏观观测等为内容的地震安全示范社区建设工作。北京、广东、海南、浙江、山东、甘肃、江西、辽宁、河北等省市相继开展了地震安全示范社区的建设工作，地震安全示范社区得到了迅速推广。

从“地震安全社区”、“地震安全城市”入手，层层推进，是服务社会、管理社会，实现我国中长期防震减灾规划的根本途径，目前开展的地震安全示范社区建设已经为践行这一目标奠定了良好的开端。但现有的地震安全社区建设还没有统一建设和评价标准，建设水平也有较大的差距，对推进这一工作十分不利。本文通过系统的资料收集和调研，对现有地震安全示范社区建设情况进行了深入分析和研究，在参考国内外其他行业建立安全社区方面的一些成功经验的基础上，给出了地震安全示范社区建设标准的建议内容，为现有地震安全示范社区建设和评估工作提供了依据。

1 地震安全示范社区的定义

社区是指“在一定地域范围内，按照一定规范和制度结合而成的，具有一定共同经济利益和心理因素的社会群体和社会组织”。它至少包括以下基本要素或特征：有一定数量的人口；有一定的地域界限；有共同的文化、制度和经济生活，居民按一定的方式和结构分布并具有一定的凝聚力和归属感。社区是一个包括人口、地域及各种社会关系的具体的、有限的地域社会共同体，是社会的基本构成单位，是人们生活的基本区域。我国早期基层管理中的居民委员会、村委会相当于社区这一等级的单元，目前也逐步在向社区管理转变。

安全社区的概念是世界卫生组织于1989年第一届世界事故与伤害预防大会上提出的，它是指“已建立相关组织机构，社区内有关部门、企业、志愿者和个人共同参与伤害预防和安全促进工作，持续改进地实现安全健康目标的社区”（世界卫生组织，2002）。我国相关部门和学者在制定安全社区建设标准时给出的安全社区概念是指“建立了跨部门合作的组织机构和程序，联络社区内相关单位和个人共同参与事故与伤害预防和安全促进工作，持续改进地实现安全目标的社区”（国家安监总局，2006）。世界卫生组织设于瑞典卡罗林斯卡大学的“社区安全促进合作中心”负责全球安全社区的考核和确认工作。自从1989年瑞典利德科平社区首获认可后，至今全球已有100余个社区获得了世界卫生组织认可的“安全社区”称号，其分布于欧洲、美洲、亚洲等地。其中，亚洲第一个获世界卫生组织认可的安全社区在韩国的水原市。此外，中国民政部2010年以来组织开展了“全国综合减灾示范社区”的创建活动，虽然从创建提法和基本条件上与地震安全示范社区差别较大，但基本要素方面有共通之处（国家减灾委员会办公室，2010）。

地震安全示范社区的建设是在地震安全示范教育工作的基础上发展起来的，早期的内容是以宣传教育为主，后期在城市区开展的过程中，逐步加入了应急避难疏散、应急物资储备、应急预案编制、志愿者队伍建设等内容。2012年下发的《地震安全示范社区管理暂行办法》将地震安全示范社区特指为“在开展防震减灾宣传教育、抗震设防、地震应急准备以及地震群测群防等方面工作较突出的社区或一定规模的小区”（中国地震局震害防御司，2012），并要求在上述方面具备12项基本条件，在评价和审定时重点关注抗震设防、避震疏散、宣传教育、预案队伍等内容。

基于上述规范性标准和地震安全社区建设实践，本文将地震安全示范社区定义为“社区建筑达到或超出国家规划对抗御地震灾害能力的基本要求，具备应对地震灾害的组织机构、预案、志愿者队伍和基本设施，社区民众普遍具有防震减灾常识，发生地震灾害时能有序开展避震疏散、自救互救和生活保障的社区”。严格来说，这里的地震安全示范社区应称为“地震安全社区”，但考虑到目前的工作都采用地震安全示范社区的提法，本文在概念和定义的表述上也采用地震安全示范社区。

2 地震安全示范社区建设与研究进展

2.1 地震安全示范社区建设进展

早期的地震安全示范社区建设，尤其在农村地区，主要是建设农村民居地震安全示范亭，指导农村居民合理的房屋建设，并在可能的情况下，按照统一的建设标准，由政府出资建设具有良好抗震性能的房屋。而在城市区，则主要以小区建设为主，即选取标志性的小区，按照地震应急的各项要求展开建设，如宣传科普知识、规划应急疏散通道、建立应急资源储备点、组织疏散演练等。可以看到，目前的工作主要是在已建成社区的基础上，开展简单的以指导为主的补充建设工作，而且主要由政府投资。

2009年，大连市提出了建设“地震安全城市”这一理念，并计划围绕这一理念，通过一些具体的管理和工程措施，在全国率先达到2020规划目标，使大连市的防震减灾能力达到同类发达国家的水平。为推进这一工作，2010年大连市地震局又联合企业、院校、协会等社会力量，在西安路改造二期工程中开展地震安全示范社区建设。这一地震安全示范社区与以往开展的工作有很大差别，即从规划设计阶段入手，将地震安全社区的理念贯彻于工程施工和后期社区管理的全过程，从抗震设防标准、避震疏散场所建设、应急指挥系统、应急救援队伍和宣传教育等若干方面，全方位提高社区的地震灾害防御能力，为今后城市的规划建设，尤其是在地震安全方面提供示范和样板，为社会投资开展地震安全社区建设，乃至防震减灾工作提供了新的技术思路。

2012年5月中国地震局震害防御司下发了《地震安全示范社区管理暂行办法》（中震防发[2012]33号），该办法对地震安全示范社区进行了初步定义，给出了应具备的基本条件，使我国地震安全社区建设的推进和地震安全示范社区的规范管理，有了行政法规意义上的基本参考。按照此管理办法，多个省市区开展了地震安全示范社区建设工作，一些多震省份如四川、云南、甘肃等结合近几年的防震减灾工作实践，在一些示范城市、示范社区开展了深入的工作，取得了良好的效果。

2.2 相关规范、标准的制定和研究进展

在2012年管理办法出台之前，一些省市已开展了地震安全示范社区的建设工作，并出台了相应的地方管理办法或实施意见。如：江苏省出台的工作实施意见中对建设标准规定了9项内容，其中8项与《地震安全社区建设管理办法》内容相符，有1项为对保护弱势群体的特别说明，在《地震安全社区建设管理办法》中未单列。此外，在工作制度中对预案、志愿者队伍、宣传等做了相应规定，两部分加起来基本覆盖了《地震安全社区建设管理办法》中关于评价条件的主要内容。河北省出台的地震安全示范社区管理办法中将应具备的条件分为八个方面，虽然分类方式与《地震安全社区建设管理办法》和江苏省的实施意见有很大区别，但在实际内容方面，也可以重新归类为类似的项目，但要求更为具体和详细，在某些方面不具有普遍实施的可能（江苏省地震局，2010；河北省地震局，2010）。

2012年下发的《地震安全示范社区管理暂行办法》将地震安全示范社区应具备条件归纳为十二个方面：

（1）有健全的创建工作计划、制度、机构，创建工作档案管理规范；

（2）有工作经费支持和相应的条件保障；

（3）社区建筑物达到抗震设防要求；

（4）对可能因地震引发次生灾害的危险源定期排查并进行风险评估；

（5）建立防震减灾宣传教育队伍，经常开展防震减灾宣传教育活动；

（6）具备开展防震减灾宣传教育活动的场所和设施；

（7）社区地震应急预案完备，并及时修订；

（8）定期开展防震避震应急演练；

（9）具有地震应急避难场所或疏散场地，储备一定数量的地震应急装备和应急物资；

（10）建立社区与公安、医疗机构的应急救助联动机制；

（11）建立地震应急救援志愿者队伍并开展培训；

（12）积极开展震情、灾情的搜集、上报等工作。

上述分类显然是在充分吸收各省经验的基础上给出的，并充分考虑了现阶段防震减灾工作的具体要求以及各地在实际操作中的可行性。

安全社区建设方面的要求、标准和管理办法对地震安全示范社区建设标准的给出也有一定的借鉴意义。2006年2月27日，国家安全监管总局颁布《安全社区建设基本要求（AQ/T2001-2006）》，2006年5月1日正式在全国范围内实施，对中国安全社区建设的要求包括十二个方面：安全社区创建机构与职责、信息交流和全员参与、事故与伤害风险辨识及其评价、事故与伤害预防目标及计划、安全促进项目、宣传教育与培训、应急预案和响应、监测与监督、事故与伤害记录、安全社区创建档案、预防与纠正措施、评审与持续改进。这些内容可在地震安全社区建设标准制定时作为参考。

另外，民政部创建“全国综合减灾示范社区”中的一些基本要素，对地震安全示范社区建设标准的制定也有借鉴意义。如：工作领导小组与工作机制、开展灾害风险评估、制定综合灾害应急救助预案、开展减灾宣传教育与培训活动、社区防灾减灾基础设施齐全、居民减灾意识与避灾自救技能、档案管理规范等。

3 地震安全示范社区建设标准的主要内容

3.1 标准的要素组成

根据《地震安全示范社区建设管理办法》和目前已开展相关工作的省、市经验，确定了如下地震安全社区建设标准的要素组成：

（1）建立组织机构和工作制度；

（2）保证建筑物抗震设防要求；

（3）开展地震次生灾害危险源排查；

（4）编制社区地震应急预案；

（5）配置地震应急基本保障设施；

（6）规划和建设应急避难场所；

（7）开展防震减灾科普宣传活动；

（8）建立地震应急救援志愿者队伍；

（9）定期开展社区地震应急演练；

（10）积极开展震情、灾情的搜集上报。

以上与《地震安全示范社区建设管理办法》有所差别，主要是工作经费支持和相应的条件保障作为基本条件不予列出，将具备开展防震减灾宣传教育活动的场所和设施归并到开展防震减灾科普宣传活动要素中，总体归纳为10条。

3.2 标准应包括的主要内容

基于相关省市的工作经验和本文研究人员在大连市的实践成果，笔者对地震安全社区建设标准的各要素给出如下具体内容：

3.2.1 建立组织机构和工作制度

建立由社区负责人、驻社区有关单位、物业管理等各方人员参加的地震安全社区建设与管理领导小组，并明确领导小组的工作职责；制定地震安全社区建设的实施计划和管理维护方案；社区要确定防震减灾助理员，负责地震安全社区的建设和日常维护工作。

（1）建立工作制度

主要包括防震减灾工作组织机构、工作规划和年度计划，日常宣传方案、地震应急预案、疏散演练方案、自救互救方案、志愿者管理方案等文档在内的编制、更新和管理制度。

（2）建立工作台帐

建立一整套创建工作台帐，内容包括创建计划、文件、项目开展情况、培训、演练情况、检查评估情况、活动备案等。

3.2.2 保证建筑物抗震设防要求

社区房屋建筑总体上应达到抗震设防要求，一般住宅应达到本地区基本设防能力水平，学校、医院、室内避难场所等重要设施应适当提高抗震设防要求，有条件的可提高一度设防。

（1）社区内新建、扩建、改建的建设工程应严格按照相关规范的抗震设防和设计要求进行建设，鼓励采用隔震消能减震技术，以提高建筑物的抗震性能。

（2）社区应开展建筑物抗震性能普查，对社区内各类建筑物的抗震能力进行调查摸底，掌握建筑物地质勘查、抗震设防、结构形式、人员分布等情况，建立社区建筑物详细档案。对社区内不符合抗震性能要求的建（构）筑物应列入抗震改造计划，并按照相关规范的要求进行必要的抗震鉴定和加固，提高其抗震性能。

（3）社区应适时组织对辖区内以及与周边建立应急联动机制的学校、医院、商场等公共场所的防震抗震措施落实情况进行检查，基本消除建筑物地震安全隐患。

（4）社区应加强建（构）筑物抗震知识宣传，要求居民在装修房屋时不能损坏房屋的承重结构以及构造柱、圈梁等抗震构件。

3.2.3 开展地震次生灾害危险源排查

对社区范围内生产（或储存）的易燃、易爆、有毒物质以及压力管道节点等设施进行全面排查定位和风险评估，掌握各类危险源的地点、数量、规模，编制社区危险源分布示意图，对危险源所属单位应督促防控措施的落实。

3.2.4 编制社区地震应急预案

编制应急预案，建立协同机制，保障和指导震后应急救援，修订间隔不超过5年。

（1）建立完善的预案体系

制定社区地震应急预案、家庭地震应急预案、志愿者个人地震应急救援预案，形成纵向到底、横向到边的社区地震应急预案体系，指导灾害发生后的避震疏散、自救互救、生活恢复等内容；预案编制时，应对如何保护儿童、老年人、残疾人等弱势群体的救助予以考虑。

（2）与公安、医疗等建立协同机制

同公安、医疗部门建立协同机制和协同方案，保障震后及时的秩序维护和医疗救护等工作。

3.2.5 配置地震应急基本保障设施

配置基本的抢险救灾设备，通过建立协同机制和调用机制，保障震后救灾和生活物资的供给。

（1）抢险救灾基本设备

购置必要的医疗救护、发电照明、简易工具、信息传输等救灾设备和设施，在出现紧急情况时供社区自救互救使用。

（2）物资储备和调用机制

通过和社区内和邻近的超市、企业等单位建立储备和调用机制，保障震后生活物资储备和救灾大型机械等设备可调用。

（3）家庭防灾准备

配备家庭地震应急包（如干粮、矿泉水、雨衣、手电、哨子、火柴、收音机、药品等），储备必要的逃生工具。

3.2.6 规划和建设应急避难场所

结合社区自身特点，规划和建设避难场所、疏散道路，保障震后的快速疏散和人员安置。

（1）建设避难场所

利用公园、绿地、广场和其它空地以及学校、体育场馆等室内场（馆）划定应急避难场地，社区应急避难场地的人均面积应不低于2m2，远离高大建（构）筑物、危险品储存场所、地质灾害危险区，并利于通达。

（2）规划疏散通道

在人员集中的场所和地段，划定紧急疏散通道，按照规范设置明显标志牌和疏散避险路线指示牌。同时，设置应急抢险车辆专用道、应急医疗专用道，保持避难场地和紧急疏散通道完好，不得侵占作为它用。

3.2.7 开展防震减灾科普宣传活动

设置固定的宣传场所和地点，采取多种方式开展防震减灾宣传活动，普及防震减灾基本知识和震后避险、自救常识。

（1）建立固定宣传场所

社区要有防震减灾知识科普墙报栏、阅览室或活动中心等固定场所，配有必要的设备和科普资料，通过定期举办知识讲座、播放影视资料等，使居民了解地震基本知识，掌握防震、避震和自救、互救常识，能辨别地震谣言。

（2）开展多种多样的宣传活动

依托社区人员，组建社区防震减灾知识宣传队，开展面向社区广大居民的宣传活动；有条件的可举办防震减灾知识进校园活动，对社区内学校的中小学生进行地震科普知识教育，小手拉大手，达到宣传一个学生、影响一个家庭、带动整个社区的目的。

3.2.8 建立地震应急救援志愿者队伍

社区要组建防震减灾志愿者队伍，并定期开展演练，能保障震后及时开展自救。

（1）建立志愿者队伍

组织社区居民、保安、医疗站工作人员、社区基层组织等人员成立地震应急救援志愿者队伍，并在年龄结构上具有合理性。

（2）建立管理制度

制定社区志愿者队伍章程、管理制度、联席会议制度和工作纪律。

（3）定期开展培训和演练

定期开展社区志愿者队伍知识培训和应急救援演练，以提高基本的社区自救能力。

3.2.9 定期开展社区地震应急演练

基于地震应急预案、疏散方案，结合志愿者队伍培训，定期开展地震应急演练（每年度至少1次），包含震后疏散、自救互救等内容，以检验预案和队伍能力，发现薄弱环节并改进完善。

3.2.10 积极开展震情、灾情的搜集上报

结合志愿者队伍建设和宣传教育，建立防震减灾信息员队伍，通过培训保证震后及时的震情和灾情信息的上报。

4 讨论与建议

随着社会经济的发展和政府对防震减灾工作的进一步重视，近几年地震安全社区建设工作在一些省市呈快速发展的态势。2014年以来，以大连、唐山、济南为代表的城市陆续开展了全国防震减灾示范城市建设工作，地震安全社区作为这一工作的重要抓手，有利于将工作落到实处，推动全社会防震减灾意识的提升和应对地震灾害能力的提高。出台地震安全社区建设标准能够进一步规范和指导地方政府和社区开展这项工作，在全国范围内广泛宣传地震安全示范社区理念，营造全民关注、全员参与的地震安全社区创建氛围。

另一方面，社区作为社会管理的基本单元，有很大差异性，不同地区、不同省市在开展地震安全社区建设的具体实践中，应以地震安全社区建设标准为基础，充分考虑本地区在经济发展、地震灾害风险方面的特殊性，结合社区基本情况开展工作，在标准要求的基础上制定具体的实施方案，避免千篇一律。如：作为地震安全社区建设的重要基础性条件，除加强新建建筑物的设防管理外，对已建建筑应详细排查，建立档案，及时发现隐患问题并处理，不能浮于表面、形式化；避难场地的选取应充分考虑地域特点，在北方冬季相对寒冷的地区，可以选定抗震性能较好的学校、场馆等作为室内应急避难场地；不要把地震安全社区建设当做某个部门或少部分人的事情，要充分利用社会力量，建立志愿者队伍，建立协同机制，做好应急的人员、装备和物资保障准备；在社区地震应急预案方面，应结合本区域实际情况，适当开展灾害风险或薄弱环节评估，编制针对性强、符合本社区地震应急工作要求的预案。

国家安监总局，2006. 国家安全社区建设基本要求.

国家减灾委员会办公室，2010. 全国综合减灾示范社区标准.

河北省地震局，2010. 河北省地震安全示范社区管理办法.

江苏省地震局，2010. 江苏省地震安全示范社区创建工作实施意见.

世界卫生组织，2002. 安全社区准则.

中国地震局震害防御司，2012. 地震安全示范社区管理暂行办法.

Standard of Building Demonstration Earthquake Safety Community

Li Yigang1), Wu Jianchun2), Wang Zhongguo3), Xu Jianhua1), Du Xiaoxia1), Lai Junyan1), Zhang Yuan1)and Gu Huanliang3)

1）National Earthquake Response Support Service, Beijing 100049, China 2）Shanghai Earthquake Administration, Shanghai 200063, China 3）Dalian Earthquake Administration, Dalian 116001, China

In recent years, according to the unified planning of China Earthquake Administration, several provinces carried out building up demonstration earthquake safety community, strengthening anti-seismic design, making emergency response plan, developing volunteer team, and educating earthuqake disaster knowledge. However, there is not a uniform construction and evaluation criteria for the building of demonstration earthquake safety community, which is a obstacle that stops the future developing. Through data collection and systematic research, combined with our own practice in Dalian about buliding earthquake safety community and earthquake safety city, we integrate local practices and standards, refer to the security community building regulations, to give the definition of demonstration earthquake safety community and main content of the elements that should be included in the construction standard. This paper provide a basis for the further development of earthquake safety community across the country, and also a research base for the development of related work standards.

Earthquake safety; Demonstration community; Standards

本文由地震行业科研专项“地震安全社区建设标准研究（201008013）”资助

2014-06-15

李亦纲，男，生于1974年。博士，研究员，联合国UNDAC灾害评估与协调组成员。主要从事地震应急救援领域的科研与实践，多次参加地震灾害现场评估和救援工作。在地震危害性评价、震害预测与损失评估、现场调查与应急指挥技术系统等方面的基础理论和实际应用领域有比较深入的研究，发表相关论文多篇，曾获中国地震局防震减灾科技进步二等奖、三等奖各一项。E-mail：liyig@263.net