政府政策促进循环经济发展研究

林海涛，李敬湘

（广西大学商学院，广西南宁530003）

政府政策促进循环经济发展研究

林海涛，李敬湘

（广西大学商学院，广西南宁530003）

循环经济发展需要政府政策的促进。政府的施政依据是循环经济的外部性治理与正确处理市场与政府的关系。政府政策为循环经济的发展提供了制度安排、运行激励、科技推动与认识提高。政府政策的总体目标是通过市场机制的调节效应使再生资源得到优先利用，使原生资源得以减量使用和重复利用。政府政策通过影响资源的价格来调节循环经济的运行。随着资源和环境产权的清晰和市场体系的完善，政府政策应从循环经济领域逐步退出

循环经济；政府政策；施政依据；总体目标；调节功能

1 循环经济理论与政府责任

资源、环境、生态等问题已成为制约人类发展的深层次问题，也是我国经济社会持续发展的关键制约因素。当前，中国发展循环经济已经成为共识，而且尤为迫切。我国已经将发展循环经济定为国家战略。

1.1循环经济理论的涵义与要求

循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化等活动的总称[1]。循环经济以资源的高效利用和循环利用为目标，以物质闭路循环和能量梯次使用为特征，通过清洁生产、生态工业,生态农业、绿色消费、废物综合利用等环节，参照生态系统物质循环和能量流动方式运行的经济发展模式[2]。循环经济改变了传统的线性经济模式，旨在完成“资源—产品—废弃物—再生资源”的转变，同时对废弃物进行无害化处理，以减少对环境的污染及对生态的破坏。

减量化原则要求用尽可能少的资源来达到既定或更大的目标，并在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生[1]。减量化是首要原则，是从源头上节约资源。再利用原则要求将废物直接作为产品或经过修复、翻新、再制造后继续作为产品使用[1]。再利用是在生产过程中重复利用资源。资源化原则要求将废物直接作为原料利用或对废物进行再生利用[1]。资源化是将废弃物重新变成资源。

1.2政府在促进循环经济发展中的责任

发展循环经济可以节约资源，保护环境，实现可持续发展，并与国际社会接轨，是国家经济社会发展的重大战略。发展循环经济需要统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与[1]。政府在发展循环经济中具有不可替代的作用，是促进国家循环经济发展的责任主体[3]，主要承担倡导者、规范者和监督者的责任。

具体而言，国家权力部门应制定符合循环经济发展要求的法律法规；政府综合管理部门应编制循环经济发展规划，制定循环经济发展实施方案，并充分运用经济、法律、行政等方式规范循环经济的运行；环境保护部门应建立和完善循环经济评价和监督体系。

2 政府对循环经济的施政原则

由于循环经济本身的正外部性及现有市场体系与市场机制的缺陷，我国循环经济的发展仍面临诸多问题，譬如推动和保障循环经济发展的法律制度和经济制度尚不完善，技术支撑体系及政策激励体系亟待优化，企业认知、公众观念乃至政府绩效标准有待纠正等[4]。因而，政府需要制定一系列的政策，促进循环经济的发展。

2.1政府施政的理论依据

（1）循环经济外部性治理的需要。循环经济不仅产生经济效益，而且带来巨大的社会效益与生态效益，具有对资源和环境的正外部性，需要政府干预[5]。

政府干预的目标则是将外部性问题内部化，再通过市场经济体制促进循环经济的顺利运行，并且随着资源和环境产权的清晰及市场机制自身的完善，干预政策逐步退出。

（2）有效市场与有为政府的要求。当前我国经济改革的核心是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好发挥政府作用，避免和克服政府行为的缺位、越位、错位[6]。政府政策应该为转变经济发展方式、保持经济持续健康发展创造良好的环境和条件。循环经济正是符合转变经济发展方式要求的经济发展模式，需要政府政策的推动。

2.2政府施政的操作原则

政府政策涵盖规制性法律制度、统筹性社会规划以及调节性经济政策等。相应，政府主要通过法律、行政、经济等手段施行促进循环经济发展的各类政策。政府在施政的过程中要避免缺位、越位和错位，该由市场管理的交给市场，该由社会管理的交给社会，政府发挥好自己应有的作用。总体而言，政府政策应该建设一个能够为市场机制提供支持的法制环境，并将循环经济的外部性问题内部化。

具体而言，循环经济法律制度是政府在循环经济发展模式的构建中，通过法律规章对社会经济活动给予指导、鼓励、帮助和服务[7]。循环经济要成为一种新型经济发展模式，必须要以法律制度作为保障才能健康运行。循环经济社会规划是政府对国家循环经济发展的组织、管理和统筹，将循环经济理念贯穿于各类经济规划、国土规划、城市规划及城乡建设的各个层面，旨在有效地引导和促进循环经济发展模式的推行。循环经济调节政策是政府通过经济手段调整循环经济中与市场机制不相适应的部分，旨在通过市场经济体系完成循环经济的运行。三类政府政策相互配合，共同发力，以促进我国循环经济的发展。

3 政府对循环经济发展的政策实践

我国自2005年《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》出台，循环经济发展已被纳入国家发展战略。政府也在不同层面制定了旨在促进循环经济发展的政府政策，具体体现在制度安排、运行激励、科技推动与认识提高几个方面。

3.1循环经济的制度安排

政府在推动循环经济发展模式中，最基本的制度保障是2008年颁布的《中华人民共和国循环经济促进法》，并辅之以一系列综合性或具体的法律规章制度配套实施，例如《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《排污费征收使用管理条例》、《环境行政处罚办法》、《城镇排水与污水处理条例》等。

政府制定关于循环经济的发展规划，作为纲领性文件和推进循环经济产业发展、项目建设和制订扶持政策的重要依据。2012年底，国务院通过了《“十二五”循环经济发展规划》；2013年初，国务院印发了《循环经济发展战略及近期行动计划》。地方政府也因地制宜出台了具体的发展规划和实施方案。例如，2013年初，广西壮族自治区人民政府印发了《广西循环经济发展“十二五”规划》；2014年初，广西壮族自治区人民政府办公厅印发了《广西循环经济发展实施方案》。

3.2循环经济的运行激励

政府制定了一系列有利于促进循环经济运行的经济政策，借以激励经济主体从事循环型经济生产活动。一是实施财政信贷鼓励政策：实行税收抵免和差别税率，实行政府绿色采购和基础设施投资，实行信贷优惠，实行针对产品品质的补贴、奖励和处罚等政策[8]。二是实施资源环境有偿使用政策：完善资源价格改革，推行排污收费及排污权交易制度，建立环境绿色标识制度等。三是实施经济主体相关责任政策：建立健全生产者责任延伸制度，消费者责任延伸制度，政府领导干部目标责任制度等。

3.3循环经济的科技推动

政府制定了一系列有利于促进循环经济发展的科技政策。一是完善技术支撑体系：加大循环经济的技术创新研究，推广清洁生产技术、废弃物资源化技术及环境工程技术等在内的绿色技术体系[3]，推动循环经济技术水平的提升。二是建立环境管理体系：运用环境管理工具，开展清洁生产审计、产品生态设计、生命周期评价、环境管理会计等[3]，推动循环经济的考核评价科学。三是推行循环经济产业园政策：设立生态工业园区、生态农业园区、再生资源产业园区等各类经济园区，推动循环经济的经济效益。

3.4循环经济的认识提高

政府制定了一系列有利于促进循环经济发展的公共政策，提高了社会对循环经济的思想认识水平。一是制定了企业清洁生产标准，环境质量评价标准，产品、包装物及废弃物的使用规定，从生产、流通和消费各个环节提高公众节约资源与保护环境的意识。二是组织开展了循环经济示范园区、示范城市、示范省、城市矿产等活动，大力宣传循环经济发展模式。三是搭

建了循环经济信息平台，例如中国循环经济产业网、中华循环经济网等；批准成立了循环经济中介组织，例如：中国循环经济协会、中国再生资源回收利用协会等。这些平台与组织有效地促进了循环经济的信息共享与中介服务。

4 政府政策促进循环经济发展的目标与功能

循环经济模式需要政府政策的推动，政府在施政原则的指引下对循环经济的发展也进行了一系列的政策实践。政府政策对循环经济发展的促进作用取决于政府政策的目标、功能与效果。

4.1政府政策的总体目标

规制性的法律政策为循环经济创造了良好的法律环境，统筹性的社会规划为循环经济提出了优化的产业布局，而调节性的经济政策为循环经济提供了自发的运行动力。各类政府政策从制度安排、政策激励、科技推动、认识提高等具体层面作用于循环经济，有力地促进了循环经济的发展。

由于政府施政的要求是将循环经济的外部性问题内部化，并通过市场经济体制实现循环经济。那么，政府政策应满足市场经济的基本运行机制，即竞争机制、供求机制、价格机制。而循环经济的宗旨是节约资源，保护环境，就需要减少原生资源的消耗，加快再生资源的利用。进一步讨论，政府政策促进循环经济发展的目标就是政府政策通过市场机制的调节作用使再生资源得到优先利用，使原生资源得以减量使用和重复利用。

4.2政府政策的调节功能

政府政策对原生资源和再生资源使用量的调节功能是通过市场机制实现的。政府政策通过制度安排为市场机制保障了良好的运行环境，通过经济政策为市场机制提供了运行激励，通过科技推动为市场机制提供了技术支撑，通过认识提高为市场机制强化了公众参与。市场机制通过资源的供求、竞争，最终反映到资源的价格上来。因此政府政策通过影响资源的价格调节循环经济的运行。

具体而言，政府政策提高原生资源的价格，降低再生资源的价格有利于促进循环经济发展，反之不利于促进循环经济发展。政府政策对原生资源价格提的越高，对再生资源价格降的越低，越有利于促进循环经济发展。仅从企业生产的资源利用成本上考虑，政府政策调节作用的临界点是再生资源价格低于原生资源价格，企业优先选择再生资源。

政府政策对资源价格的调节功能是对循环经济外部性问题产生的，是将循环经济的外部效益内部化为经济效益。随着资源和环境产权的清晰和市场体系的不断完善，政府政策应逐步从循环经济领域退出。

5 结论

循环经济以节约资源和保护环境为宗旨，对资源进行减量化、再利用和资源化活动，是一种新型经济发展模式。政府在循环经济发展中主要承担倡导者、规范者和监督者的责任。循环经济发展需要政府政策的促进，而政府的施政依据是循环经济的正外部性及正确处理市场与政府的关系。政府政策涵盖规制性的法律政策、统筹性的社会规划及调节性的经济政策，为我国循环经济的发展提供了制度安排、运行激励、科技推动和认识提高。政府政策促进循环经济发展的总体目标是政府政策通过市场机制的调节效应使再生资源得到优先利用，使原生资源得以减量使用和重复利用。政府政策通过影响资源的价格来调节循环经济的运行。政府政策随着资源和环境产权的清晰和市场体系的完善应从循环经济领域逐步退出。

[1]中国政府法制信息网.中华人民共和国循环经济促进法[EB/OL].(2008-09-02)[2014-08-15].http://www.chinalaw. gov.cn/article/fgkd/xfg/fl/200809/20080900053526.shtml.

[2]关小虎.促进循环经济发展的税收政策研究[M].北京:中国税务出版社，2008:23，195，199.

[3]单宝.政府政策与循环经济发展[J].生态经济，2005(10):47-49.

[4]翟娟，郭晴.循环经济发展理论下的我国政府政策研究[J].生态经济，2014(1):47-51.

[5]刘扬.促进循环经济发展的税收政策研究[D].吉林：吉林财经大学，2010.

[6]凤凰网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(全文)[EB/OL].(2013-11-15)[2014-0815].http://finance.ifeng. com/a/20131115/11093995_0.shtml.

[7]徐娟.我国循环经济法律制度的完善研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2012.

[8]崔维程.完善循环经济激励机制研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2013.

The study on policies promoting circular economy development

LIN Haitao,LI Jingxiang
（Guangxi University,Business School,Nanning 530003,China）

Circular economy development relies on the promotion of policies.The implementation basis of government is externality governance in circular economy and handling correctly the relationship between government and market.Policies provide circular economy with institutional arrangements,running incentive,science and technology motivation,consciousness increase.The overall objective of polices is to preferentially use renewable resources and reducing raw resources use and promote reuse through the market regulatory.Circular economy could be adjusted by the price of resources.With the clear equity in resource and environment and increasing improvement of market system, policies are supposed to exit from circular economy field.

circular economy;policies;implementation basis;overall objective;regulatory function

F205

A

1674-0912（2015）01-0013-04

2014-10-22）

湖南省社科基金项目（13YB250）；常德市科技计划项目（2014JF06）

于小俸（1965-），女，吉林长春人，硕士研究生，高级工程师，主要研究方向为生态与环境保护和规划。

基金项目：广西哲学社会科学课题“生态经济与广西资源节约型经济战略研究”（11FJL003）

作者简介：林海涛（1988-），男，山东烟台人，硕士研究生，研究方向：国民经济运行与管理。