新修订环保法引申出的乡镇工作新思路

储旭东

（海安县李堡镇人民政府 江苏海安 226631）

乡镇的环境保护工作是环保第一线，应该严格依据《中华人民共和国环境保护法（修订）》（以下简称《新法》）提出的五项原则制定工作方案，主动出击，保护优先、预防为主，将新设排污单位的污染从源头处被遏制，将已造成的环境污染全面综合治理，并对危害环境、造成生态破坏的单位和个人严肃处理、严格处罚，以期建设经济新常态下的“美丽中国”。

本文拟围绕《新法》的变革思路展开，探究乡镇在《新法》视角下开展具有综合性、针对性、普适性的环境保护工作的新思路。

1 环境污染预防工作新思路

1.1 加大环境保护宣传力度

环境保护理念匮乏、污染防治意识不足是乡镇政府在环保工作中面临的首要问题，也是造成严重污染和生态破坏的根源性问题。解决群众思想上的不足和克服群众认知上的缺陷，是进一步开展环境保护监督管理、查处环境违法行为的有力保障。乡镇采取的宣传方式可以有很多种：

1.1.1 媒体宣传

对乡镇来说，现代媒体的普及率不能达到城市水平，但传统媒体依旧存在，确实也弥补了现代媒体的缺憾。所以乡镇的媒体宣传要做到现代媒体与传统媒体的充分结合。充分利用各类互联网资源，拓宽到电脑、平板、手机等媒介，借助公众宣传号、官方微博、官方博客、云空间、地区论坛等平台，向社会传播环境保护理念、知识、法律法规、部门动态、环保事件等，让所有能够熟练使用现代媒体的乡镇群众随时随地获得第一手信息资料。借助村内广播平台，定时定点播放环境保护理念内容，让平时驻村务农、经营的群众劳作之余广泛获取环保知识；同时将乡镇环保信息、环保动态写成报道、咨询、文章进行针对性投稿，促进基层乡镇群众获得即时信息。

1.1.2 活动宣传

公益性活动对乡镇群众有很大的影响力，一方面拓宽了群众的生活乐趣，同时也增加了乡镇群众茶余饭后的热点论题，让环保更深入人心，宣传更为实效。

借助与环境保护相关的节日，如世界湿地日、世界森林日、世界水日、世界环境日……针对不同的节日内容制定有效的宣传措施，如现场采访、现场宣讲、话剧演出、资料发放等。还可以引导乡镇环保团体、群众代表进行现场环保行动，以带动群众的环保积极性，如举行环保专题“农村大舞台”汇演、村广场环保现场交流答疑会等。

1.1.3 教学宣传

从环保教育、法制教育着手，更能为今后的生态环保建设打下坚实的基础。清洁生产、绿色能源、分类回收等思想在各种教学中渗透，可以避免学生、企业经营者造成进一步的环境危害。同时也能从一个侧面去宣传环保，影响学生的家长、经营者的企业单位，有利于全社会推进环保理念，建立环保意识。

学生教育，在基础文化课程中讲述环境保护概念，横向上，与环境保护相关的课程主要是化学和地理，覆盖文理科，具备很好的环境保护宣传基础；同时纵向上，环保与小学的自然课程又有关联，能够从学生小学到高中毕业全面的介绍环境保护理念。

社会教育，企业事业单位和各类小型经营者是排放污染物的主体，对该类人群进行环境保护教育、法制教育是对去染污控制最为有效的，一方面应当以宣传环保理念、引导清洁生产为主要内容，同时还应当进行普法宣传教育，明确其自身的法律责任，让经营以法律为准绳，不去触碰环保“高压线”。

1.2 强化环境保护监测与应急预案

乡镇采取环境监测的手段是及时获取相关污染区域、企业事业排污单位等多种环境敏感区域的污染物排放量化指标，以确定污染现状和设立预警机制，为区域内重点污染源的监督和管理提供科学依据。环境预案是利用环境监测指标预测区域内生态环境可能发生污染和生态破坏的预警机制。

1.2.1 环境监测

环境监测在环境保护一系列工作中处于基础性地位，作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据。环境监测手段往往在县级以上环境保护部门使用较为广泛，乡镇使用不是很充分，但面对日益严重的环境污染，为了更好的预防生态的进一步破坏，环境监测手段则成为乡镇环保工作的新需求。

（1）设置常规监测，乡镇近些年的发展速度非常迅速，不少乡镇已经发展为小城镇、重点镇、中心镇，每年招引的刺激区域经济综合发展的企业也相当多，针对其中具备环境污染隐患的企业向县级环境保护主管部门申请，设立常规监测点，并入市、县监测网。及时获取收集各区域的即时数据，对临近国家和地方环境保护污染控制标准的排污单位亮“黄牌”，乡镇环保部门先行介入，责令限期控制排放；对超标排放的企业事业单位亮“红牌”，及时向县级环境保护主管部门联系，请环境监察部门介入，协调管理排污单位，使其合法减排；（2）特定点监测[1]，对临时性存在排污的项目、小型排污单位、突发事件后一定时段内的保障性区域等进行特定监测，如被举报有噪声、扬尘污染的施工场地；被举报偷排漏排的畜禽养殖场、饭店、屠宰场等；（3）将相关监测点的位置和数据信息及时向社会公开，特别是排污大型重点企业的常规监测数据、突发事件保障性监测结果，并结合区域排污总量和污染物控制标准进行公开分析，让监测职能社会化，使排污单位接受公众监督。

1.2.2 应急预案及风险评估

近几年环境污染事故频发，产生的生命和财产损失不计其数，乡镇环境保护部门也依据上级要求制定和编制相关的应急预案，不过依旧有很多污染领域都是空白。每一个地区产业结构和能源结构各有特色，环境保护部门应当结合本区域的产业分布和居民集聚情况来确定地区环境污染隐患，以重点污染物的环境容量、污染源的分布状况为主要参照制定应急预案，乡镇机关的应急预案应当统筹兼顾所有部门和驻镇单位，以及各街道、各村，针对不同污染形式制定相应的污染应急预案；重点污染物排放企业事业单位应当针对自身重点污染物制定由乡镇环境保护部门认可的污染应急预案，并划定时间段实施环境污染事故应急演习，防患于未然。

环境污染突发事件有两个特点：（1）具有累积性，污染不是可以明确捕捉到的，都是长期的污染累积到一定程度而集中爆发，一般环境污染事故的危害都比较大；（2）修复长期性，污染事故对生态修复和环境治理造成的难度一般较大，很难一蹴而就，甚至对污染区域还具有长期隐患。

及时对污染事故进行风险评估是重建区域环境极为有效的指导性措施。（1）对重点污染物排放单位应当要求其进行环境风险评估、“三同时”竣工验收，并应当承担环境保护责任，设置专人专岗对单位实行环保管理，结合风险评估定期排查污染隐患，将排查结果和台帐及时报送至环境保护部门，形成统一档案；（2）针对环评审批通过，已正常从事生产加工的重点污染物排放单位，及时查漏补缺，若存在不符合环评报批的污染现象或产能结构调整，应当引导其进行环境影响后评价，以明确单位环境管理工作的重点。

1.3 环保基础设施进一步投入

基础设施投入始终是乡镇发展的重心，也是人民群众最能切身感受到的政府带来的实惠。“十一五”期间，我国环保基础设施投资达11319.6亿元，约是“十五”期间的3倍[2]，但环保基础设施的投入量远远达不到环境污染物的产出量，所以环保基础设施的投入力度仍需加大；同时，乡镇的财政收入来源较单一，财政风险控制相对严格，很难有大笔资金投入环保基础设施建设。

（1）乡镇政府机关采用新型的融资渠道进行环境基础设施建设，污水管网、泵站、污水处理厂等均是造价高昂的基础设施，在法律法规引导下，采用PPP等项目融资模式，将基础设施投资商业化，转变政府角色，缓解财政压力，让基层政府进一步强化监管职能；（2）引导排污单位生产经营区域自行建设污染治理基础设施，通过初步治理达到环境污染物排放标准后排放，以达到污染减排效果。

2 环境污染治理工作新思路

2.1 环境整治进一步深化

《新法》要求乡镇提高环保服务水平，推动农村环境综合整治。随着我国乡镇城镇化进程的快速推进，乡镇居民的收入水平和生活质量有显著的提高，同时对环境综合整治的压力也进一步加大。突出的环境问题使得污染无处不在，严重影响到村民生活质量的提高，不利于粗放的生活习惯和观念向城镇化的要求转变，为了促进乡镇健康、和谐、可持续的发展，环境整治亟需深化[3]。

（1）借助基础设施实现环境整治，在辖区内充分建设环境整治基础设施，如小区街道采用垃圾分类回收箱，引导居民垃圾分类；建设乡镇综合垃圾压缩转运站，集中收集和转运乡镇垃圾；景观水域的水下集中曝气设施，解决局部水体不流通或流动过缓造成的缺氧现象等；（2）新型环保科技产品的使用，现阶段，环境科技产品的大量发明和投产使环境整治手段更为丰富，如配置成套的道路清扫车和洒水车，解决较高车流量区域的道路扬尘；建设地下型垃圾转运站，减少大气中散发出的臭气；小河道和沟塘以生物方法整治水环境，引入生物酶、人工湿地等新技术综合整治河道污染等；（3）强化综合环境执法，如全面整治污水、废水、毒水直排河道、深井排放地下的行为；关停、取缔小型燃煤锅炉，敦促使用清洁能源；严格检查环保设备运行工况，协助县级环境保护主管部门处罚违法排放单位等。

2.2 环境治理手段落实

《新法》包含“多元共治”的治污理念，将政府机关在环境保护中的综合职能进行分化，将环境治理由政府主导转变为政府引导，统筹全社会的力量共同治污，体现乡镇生态文明建设全面、协调、可持续的发展。

2.2.1 水污染治理

乡镇水体污染主要是三个方面：（1）生活污水，许多农村居民的房屋临河而建，下水管道无污水管网接入，直排河道，造成水体氮磷硫超标，造成富营养化，甚至有时还携带大量病原体、细菌。（2）工业污水，工业污水难降解、毒性大、成分复杂，即便不排入水体，也依旧存在危险化学品的泄漏隐患，该类污水一旦直排进小河流，不及时扩散易破坏局部性生态系统，导致水体自净能力丧失。（3）农业污水，主要是农药、化肥的雨水淋溶作用，间接污染地表水和地下水，也造成一定程度的水土流失，形成无机盐的富集和水体富营养化。

乡镇辖区内水体污染以阻截排污、水体自净为主，长期持续性地辅以基础配套设施和环境工程技术。在加大管网建设投入基础上，严格排查各条河流、沟塘的“暗口”，配合县级环保主管部门进行查处，依据《新法》标准处罚。在重点流域、水体设置水体监测点，针对特定污染物进行局部流域水体整治，污染严重、难以降解的流域由政府采购配套的“第三方”水处理技术服务。进一步推广标准化畜禽养殖，粪便集中堆肥还田，推进地区有机农业、生态农业建设，大面积减少农药化肥的过度使用[4]。

2.2.2 大气污染治理

大气污染治理是相对困难的，一方面全球大气层连通，污染物会伴随气候、温度、天气状况等条件的差异而转移到不同的区域，另一方面，针对有组织排放的大气污染物可以通过集尘器、脱硫脱销技术实现污染物减排，但无组织排放则不容易从技术层面去控制，还有许多乡镇在城镇化过程中经济飞速发展，但群众的综合素养未达到城镇化的要求，不少粗放型的生产生活方式，造成了大量的空气污染。这些问题需依靠《新法》提供的思路做进一步整治。

（1）产生废气的单位要进一步深化产业结构调整，依据《新法》和《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）的新要求，对单位内部的生产工艺、设备及配套生产流程进行提标改造，严格监控区域内废气的源头治理状况，确保净化除尘设施、脱硫脱销设备均正常开启；进一步整治辖区内的小型燃煤锅炉的使用、监督餐饮企业油烟收集系统的实施情况；（2）乡镇要加快农作物秸秆综合利用的研究和投入，形成配套的秸秆回收机制，使乡镇的农作物秸秆禁烧和回收利用形成良好的对接。乡镇政府一方面加大秸秆禁抛禁烧的宣传和督查工作；同时，加大对秸秆直接还田、秸秆过腹还田等大面积秸秆综合利用技术的推广力度，重点扶持规模化加工秸秆饲料、燃料和原料的示范基地建设[5]；（3）农村居民生活用土灶、煤炉的比例依旧较高，应当进一步推广液化气、天然气的使用，辖区内主镇区规模化居住区应当加快燃气管道的接入，村庄区域暂时无法接入燃气管道的区域加快“煤改气”的推广，减少烟气不完全燃烧造成的污染。

2.2.3 其他污染物治理

在做好主镇区垃圾集中压缩转运的基础上，逐步扩大服务范围，延伸到各街道、各村，接受县级环境卫生部门的统一调度，加强固体废物的运输保护，采用新技术手段隔绝垃圾臭气。特殊固体废物（医疗废物、畜禽尸体血水等）加强收集过程的卫生管理、消毒和密封清运，同时做好应急处理预案，以备不时之需。

噪声控制要严格控制夜间施工和夜间运输行为，不允许施工单位和大型运输车辆夜间影响居民正常休息；在高速公路、铁路、码头等附近有居民集中居住的区域设置隔声挡板等基础设施。乡镇的放射性污染源主要是医院、卫生院的放射科，加强设备检修维护监督，同时加强对操作人员的监督和培训。

3 环境综合管理工作新思路

3.1 环境信访调查与应对

《新法》进一步明确了信息公开与公众参与制度，更明确指出任何单位和个人可以举报污染行为。可以预见，今后的环境信访工作压力将会越来越重。由于环境范畴的庞大和环境纠纷类型的多样，使得环境信访数量庞大、来源各异、诉求多样、种类繁杂，处理方式和结果也大相径庭[6]。

（1）乡镇机关在面对环境信访问题要建立统筹联合机制，环境保护涉及面极广，所以不能所有污染均“一刀切”，全划给环保部门独立解决，容易造成环保部门力不从心，要在找出污染源和信访矛盾点后，联合相关部门共同处理信访问题；（2）乡镇应当建立环境信访回访机制，环境信访是有效的解决单位和个人偷排漏排现象的有力手段，但要保证环境违法查处的长效性，光靠一次信访查处是不够的，依然会存在少部分不法企业在检查“风声”过后继续污染环境，所以建立环境信访回访机制可以有效遏制违法行为的持续性，更全面的做好公众参与。（3）要进一步推进信访信息台长档案机制，针对不同环境污染类别，分门别类进行信访信息整合，形成台账管理，有利于对同类环境问题追本溯源，同时更便于系统总结出同类环境污染违法现象的基础性经验。

3.2 建立环境抽查制度

环境污染具有长期潜伏性，也跟排污单位和个人的常规生产生活习惯相关。乡镇环保工作光靠群众信访举报来筛选检查对象是远远不够的，还要及时抽查排污单位和个人的环保状况。生态文明建设时期的人民群众对环保有进一步的要求，也进一步关注，但不少环境污染现象光靠肉眼初步观察是不可靠的，采用适当的抽查手段将环境污染及时扼制是有效的防治手段之一。

环保抽查制度建立一方面可以及时追踪污染物排放情况和制止环境违法行为，同时还可以让排污单位和个人减少触碰环境违法行为红线的侥幸心理。

3.3 建立防污治污奖励机制

针对环境违法行为行政处罚和行政强制的权利均被赋予县级以上人民政府环境保护主管部门，但单一的处罚方式对排污单位和个人来说是及其被动性的，控制污染的同时也会造成被处罚者的逆反心理，不容易使被处罚者形成主动环保的思想，而乡镇作为社会公务服务的第一线，长此以往容易对乡镇环保工作埋下隐性的困境。

乡镇机关虽不具备处罚和强制的权限，但可以形成配套的鼓励和奖励机制来正面削减环境污染总量，强化环境保护成果，化被动环保为主动环保，形成良性的生态社会循环。

4 结语

本文围绕《新法》提出的相关制度和机制，联系乡镇实际状况，结合污染预防、污染治理和综合管理三个方向对乡镇机关环保机构提出针对性的工作思路，以期能够为建设“生态乡镇”、“美丽乡村”提供可行的参考依据。

[1]奚旦立,孙裕生,刘秀英.环境监测(第三版)[M].北京:高等教育出版社,2004:2-3.

[2]郭伟,王国栋.基于环保基础设施PPP项目风险分担研究[J].资源节约与环保,2014.6:103-104.

[3]吴长剑.农村城镇化过程中的“村庄”环境整治研究——基于苏州农村环境问题的分析[D].苏州大学行政管理硕士,2006.

[4]杨洋.宝应县乡镇河流水污染现状分析及防治对策[J].污染防治技术.2014,3(27):34-35+46.

[5]高翔.江苏省农作物秸秆综合利用技术分析[J].江西农业学报,2010,22(12):130-133.

[6]王勇.我国环境信访的现状与问题[J].中国环境管理干部学院学报,2014,2(24):1-4.