生态保护红线划定的研究与探讨——以杭州市为例

陈天力 宋翔宇

（1杭州市环境信息中心 浙江杭州 310003 2广州正虹科技发展有限公司杭州分公司 浙江杭州 310009）

生态保护红线划定的研究与探讨
——以杭州市为例

陈天力1宋翔宇2

（1杭州市环境信息中心 浙江杭州 310003 2广州正虹科技发展有限公司杭州分公司 浙江杭州 310009）

生态保护红线划定的主要模式，可分为生态功能模式、规划模式、综合模式等。结合杭州市实例，对不同的划定模式进行分析研究，并对各模式之间的差异进行了探讨。结合生态补偿制度配套、法律刚性程度、与其它红线之间关系、监管责任主体、划定难易等因素，提出基层在生态保护红线划定实践中，应以生态功能模式为主的思路。

生态保护红线；环境管理；制度建设；自然生态保护；规划

生态保护红线制度是我国生态文明建设确立的一项重要制度创新。随着工业化和城市化进程不断加快，国土空间开发利用和污染物排放总量已经接近或超过生态环境容量的极限，迫切需要全面建立具有刚性和约束性、相对统一规范的生态保护红线制度体系。

1 生态保护红线的概念

红线的概念最早源于城市规划领域,是指城市建设用地的控制边界[1]。2014年环保部出台《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》（以下简称《指南》），将生态保护红线定义为：对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改进环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数据限值。

2014年新《环境保护法》正式确立了生态保护红线的法律地位，但目前各地尚有许多不同的别称，如生态红线、生态功能基线、生态控制红线等。从依法划定和加强管理的角度，应当按新《环境保护法》的规定，统一明确为生态保护红线。

2 生态保护红线的划分方式

2013年国家把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设的重要任务。深圳、东莞、无锡、武汉、广州、天津等城市，在城市生态保护红线的划分与管理方面已经开展探索，在编制城市规划过程中陆续划定城市生态红线[2]。

万军等提出，按照“识-评-落-合”的技术流程，依次划定城市的生态功能红线、环境质量红线，再分析测算环境资源开发上限，最后通过三条红线的空间叠加，综合划分出生态保护红线。[3]环保部将内蒙古、江西、湖北、广西等地列为生态保护红线划定试点，但尚未提出大中型城市划分生态保护红线的指导和要求[4]。

2.1 生态功能模式

《指南》对国家级生态保护红线的划分确立了3条红线和9条基线的总体框架，即：生态功能保障基线（禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线、生态环境敏感、脆弱区生态红线）、环境质量安全底线（环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线、环境风险管理红线）、自然资源利用上线（能源利用红线、水资源利用红线、土地资源利用红线）。

实践中主要以“五区一园”（自然保护区、风景名胜区、旅游度假区、饮用水水源保护区、其他需要特殊保护的功能区和森林公园）为基础，将各部门已经确认或应当确认的各类红线进行整合，综合形成生态保护红线。

2.2 规划模式

规划模式是指根据生态环境功能区规划的规定，划分为禁止准入区、限制准入区、优化准入区、重点准入区，将禁止准入区确定为生态保护红线。

2.3 综合模式

综合模式是以生态环境功能区规划为基础，对环境功能区进行再细化，划分为自然生态红线区、生态功能保障区、农产品环境保障区、人居环境保障区、环境优化准入区、环境重点准入区，将自然生态红线区（自然生态保留区）作为生态保护红线。

3 不同划分模式的探讨

3.1 不同划分模式的测算分析

3.1.1 生态功能模式

根据2014年杭州统计年鉴，杭州市国土面积为16596km2，主城区（六区）面积为683km2。参照《指南》将全市范围内各类（级）自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、生态功能保护区、水源保护区、封山育林地等划定为生态保护红线。根据2014年杭州统计年鉴、杭州建设年鉴等测算，2013年度杭州市生态公益林（含国家级森林公园9个、省级森林公园12个、市级森林公园11个）面积为4554.34km2；国家级自然保护区2个，面积为155.16km2；饮用水源保护区（2006版）面积为379.6km2；省级以上风景名胜区4个，面积为1526.04km2；国家级湿地公园1个，面积为13.79km2；良渚文化遗址群面积为33.8km2。合计受保护面积为6662.73km2，扣除重叠部分后为5412.73km2，受保护地区占国土面积比例达32.61%。

3.1.2 规划分区模式

根据《杭州市生态环境功能区规划》（2008），杭州市划分生态环境功能小区 281个，其中禁止准入区 129个，面积为2551.53km2，主要有生活饮用水源保护区、风景名胜区、自然保护区、湿地保护区、森林公园、生态公益林建设和保护区及部分高山生态屏障和水源涵养区等7类，占全市国土总面积的15.1%；主城区（六区）划分功能区39个，其中禁止准入区11个，面积为173.38km2，占主城区面积的25.39%。

3.1.3 综合模式

浙江省主要采用的是综合模式。根据《浙江省市、县环境功能区划编制技术指南（试行）》（2014），经测算，主城区可划分32个环境功能区，其中自然生态红线区9个（面积为94km2）、生态功能保障区5个（面积为122km2）。自然生态红线区可细化划分为风景名胜区1个、森林公园3个、饮用水源保护区3个、其它自然生态红线区2个。主城区森林和水域面积总计275km2，自然生态红线区与生态功能保障区之和占比为79%，满足对非源头地区两区之和占比大于75%的要求。

3.2 选择模式的因素比较

通过测算分析，不同的划分模式各有优势，都具有相应管理的指标体系。综合模式主要以规划模式为基础，故优先讨论生态功能模式与规划模式的选择因素。

3.2.1 生态补偿制度配套的因素

新《环境保护法》第二十九条确立了生态保护红线制度，第三十一条确立了生态保护补偿制度，两者存在配套关系。即划定为生态保护红线的地区，就应当严格保护，建立相应的禁止准入和退出机制，并依法予以生态保护补偿。规划模式管理的重点是增量，即控制准入，但对存量缺乏刚性的要求。生态功能模式管理的重点是增量和存量两部分,对增量和存量的要求是一致的，即不添新帐、多还旧帐，但在划定中还需细化核心区、缓冲区等不同的具体要求。

3.2.2 法律刚性程度的因素

根据新《环境保护法》第十三条规定，环境保护规划应当与主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等相衔接，故规划模式所依据的生态环境功能区规划（或环境功能区划）受制于其它规划，主要做好融合和衔接，刚性程度相对弱些；其法律适用角度是加强环境监督管理。而生态功能模式是根据所需保护的对象，综合确定生态保护红线，采用单项红线最严格的保护，可以借用涉及的其它法律规定严加保护；其法律适用角度是保护和改善环境。如违反耕地红线规定的违法行为，可适用《土地管理法》追究刑事责任，其监管力度明显大于《环境保护法》的规定。

3.2.3 与其它红线之间关系的因素

国土、林业、水利等部门已经分别根据各自职责范围，划定了耕地红线、林业红线、取水红线等各类红线。规划模式主要涉及“面”的维度，与其它红线是相交关系，部分交叉重叠，部分并不一致。生态功能模式涉及“面”和“量”的维度，与其它红线存在包含关系，是各类红线的集合，与其它红线是相对统一的。

3.2.4 监管责任主体的因素

规划模式主要根据环境保护规划所确定，采用整体管理的方式，红线管理的范围、要求等都相对一致，并且在划定后将在一定时期内保持相对不变，其监管的责任主体是环境保护部门。生态功能模式是各部门已有各类红线的集合，采用单项管理的方式，不同红线的划定方法、范围、要求等可能存在差异；故各负有环境保护监督管理职责的部门都应当各负其责，对其具体划定的红线负有监管的主体责任。由于采用单项管理，更适合动态管理，可随生态保护能力的增强和国土空间的优化而适当增加；当红线边界和阈值受外界环境的变迁而变化时，应当适时进行调整从而确保基本生态功能的供给。

3.2.5 划定难易的因素

规划模式采用一次划定的方式，一旦划定禁止准入区，就明确了生态保护红线，相对简单易行。生态功能模式采用多次划定后整合的方式，无法一次划定，需要根据不同的红线分别划定后，才能整合确定最终的生态保护红线，其划定相对复杂困难。

4 结论与展望

三种划分模式各有利弊，但都要通过实体化来确保落实到位。结合《指南》的原则，建议基层采用生态功能模式作为划分生态保护红线的主要方式；而规划模式、综合模式是红线,超越红线的行为即是违法行为,但不作为生态保护红线的主要方式。各地在确定生态保护红线划定方式时，还是要结合实际、因地制宜，采用适合本地区域情况的模式。

[1]俞龙生,李志琴,梁志斌,等.广州南沙新区生态保护红线划分与管理体系[J].环境工程技术学报,2014,05.

[2]叶有华.生态保护红线分区建设模式研究,以广东大鹏半岛为例[J].生态环境学报,2014,3.

[3]万军,于雷,张培培,等.城市生态保护红线划定方法与实践[J].环境保护科学,2015,01.

[4]环境保护部自然生态司.国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）.北京：环境保护部标准,2014.

陈天力（1977—），男，浙江省杭州市人，理学士，助理工程师，现为浙江省杭州市环境信息中心主任，研究方向为生态建设、环境信息化、水和大气污染防治等环境保护科学技术与研究。

宋翔宇(1979—)，男，河北省保定人，工学士，工程师，现为广州正虹科技发展有限公司杭州分公司总经理，研究方向在线监控、生态建设等环境保护科学技术与研究。