分蓄洪区生态补偿机制研究：以洪湖分蓄洪区为例

彭贤则，周子晨

（湖北工业大学，湖北 武汉430068）

生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段，而对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生外部性，如果这个外部性的得不到很好的解决，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。

我国多暴雨洪水、洪涝灾害频繁，因此设置了分蓄洪区，在减少灾害损失方面发挥了十分重要的作用，分蓄洪区的生态补偿是近些年才开始探索的问题。洪湖分蓄洪区是全国最大的分蓄洪区，充分利用洪湖地势低洼、水网密布、湖泊众多的特殊地理条件，既满足蓄纳160亿m3超额洪水，又能最大限度减少分蓄洪区人口转移和淹没的损失。分蓄洪区的经济社会发展长期以来受到限制，为进一步改善蓄滞洪区区内居民生活，对其进行生态补偿日益受到重视。

1 洪湖分蓄洪区概况

1．1 分蓄洪工程现状

洪湖分蓄洪区是全国最大的分蓄洪工程，位于荆州市监利县、洪湖市境内，由长江干堤、东荆河堤和分洪主隔堤围成封闭圈，围堤总长334．5km，区内自然面积2797km2，设计蓄洪水位32．50m，分蓄洪水160亿m3。其主要作用是分蓄城陵矶地区超额洪水，缓解长江上游泄洪压力，确保荆江大堤和武汉市防洪安全。

1．2 洪湖分蓄洪区经济社会发展现状

洪湖分蓄洪区涉及监利、洪湖两县、市的28个乡镇（场），722个行政村，区内现有人口121万人（2012年统计）。其中：非农业人口27万人、贫困人口约20万人；区内耕地总面积约215万亩、人均耕地面积约2．2万亩；城镇居民人均可支配收入约1．4万元、农村居民人均可支配收入0．77万元。根据荆州年鉴（2012年）资料统计，洪湖分蓄洪区内的两个县市2011年实现的区地生产总值约279．63亿元，其中：洪湖市144．89亿元（三次产业结构比为34．3∶31．6∶34．1）、监利县156．64亿元（三次产业结构比为43．3∶30．5∶26．2）。同上年比，虽然呈增长态势，但同分蓄洪区周边其他县市区横向比较，经济增长缓慢，发展速度明显滞后。根据湖北省统计年鉴（2012年）资料统计，2011年，洪湖市和监利县的地区生产总值远远落后于周边的钟祥、潜江、天门、仙桃等地区，在全省排名明显靠后。

洪湖分蓄洪区工程建设滞后，与长江防汛紧张局势不相适应。洪湖分蓄洪工程经过几十年的建设，虽已形成了完整的封闭圈，但因分蓄洪工程建设投资力度不大，计划资金不到位等因素，致使部分配套工程未能按计划建设完成，蓄洪工程不能充分发挥其工程效益。同时，因工程不能按计划建设完成，工程设施不完备，区内防洪安全无保障，不能实施农业大生产、工业大规模的发展规划，制约了区内经济的快速发展，影响了地方对分蓄洪工程建设的积极性。

工程建设项目地方配套困难大，配套资金难以落实，工程建设受到影响。湖北是水利大省，防洪重点工程多，需要配套的压力大，而地方财力不足，难以承担诸多工程建设配套任务造成的沉重压力，致使地方配套资金不能足额及时到位，影响了洪湖分蓄洪区工程建设。

1．3 洪湖分蓄洪区已有的扶持政策

洪湖市是一个革命老区，特别是70年代初期兴建洪湖分蓄洪区工程后，洪湖分蓄洪区成为了全国最大的一个分蓄洪区。戴上分蓄洪区的帽子以后，洪湖社会经济发展收到了极大的影响，曾一度跻身湖北十强县市的洪湖不到几年就跌入了50名之后。又加之防汛和修建任务繁重，群众难以休养生息。1998年特大洪水之后，长江防堤有所改善，但洪湖围堤、东荆河堤以内埦堤防汛抗洪标准仍然偏低，防汛抢险和堤防建设的任务依然繁重。而国家对洪湖这么一个革命老区，重要分洪区的扶持是不够的。湖北省其他分洪区的县市都受到了按照1994年湖北省人大常委会制定的有关税费减免和义仑粮返回政策，而洪湖市却分文未免，粒粮未返。税收和义仑粮返回政策取消后，这些分洪区依然每年都得到国家一定数额的补偿，洪湖市却一直没有享受这一政策。洪湖一直是国家承认的重要分洪区，面对洪湖经济社会发展相对滞后的现状，这迫切要求中央和省政府对洪湖实施必要的帮扶和补偿政策。

2 洪湖分蓄洪区行生态补偿的必要性

洪湖分蓄洪区工程自1972年建设以来，区内人民群众“舍小家、保大家”，为整个经济社会发展和稳定作出了巨大的牺牲和奉献，特别是受分蓄洪区工程建设和随时准备分洪运用的因素制约，分蓄洪区经济社会发展受到严重影响，社会生产总值远远落后于分蓄洪区外的其他地区，处于“不是贫困地区难于贫困地区”的尴尬境地。其主要困难和问题有以下几个方面。

2．1 经济发展受限，经济严重滞后

洪湖分蓄洪区工程是随时准备接受分洪的“主动受灾区”，是限制发展区域，不仅国家不会在该地区投资建设重大项目，而且，对地方政府招商引资发展区域性大规模工业、企业造成了严重影响，客商知道该区域是分蓄洪区后，怕承担高风险，都不敢在分洪区内落户。加之本地企业又不敢扩大规模，难以发展壮大。没有大型工业企业作支柱，分蓄洪区域经济发展无后劲，发展十分缓慢。

2．2 农田水利基础建设滞后

特别是水利工程设施设备年久失修，老化严重，功能弱化、工程效率低下，农业生产发展受到严重影响。

2．3 防洪排涝任务重，难堪重负

洪湖分蓄区的大部分乡镇，处于四湖下游地区，且地势低，稍降大雨及易形成内涝，每年防洪排涝的任务十分艰巨，为此投入的人财物也很大，区内群众疲于防洪排涝，不仅严重影响生产，而且地方财政压力大，难以保障。

2．4 交通不便、饮水困难，群众生产生活条件差

分蓄洪区属湖区，地处偏僻，交通条件相当比较落后。而且，洪湖分蓄洪区属血吸虫病的重灾区，防治血吸虫病的任务依然艰巨，区内群众生产生活现状堪忧。

2．5 城镇化建设难

为保障行洪安全，国务院和长江委对分蓄洪区城镇建设作了特定限制，分蓄洪区城镇化束缚多、成本高、难度大。而且，由于分蓄洪区工程的建设，打破了区内的原有格局，城镇化建设统筹规划难度大。

2．6 农民增收和社会稳定难

分洪区一旦运用，耕地淹没、房屋倒塌，财产损失殆尽，群众一贫如洗，由于补助有限，当地生活水平倒退数十年。加之，由于存在分洪风险，区内群众不能安心从事农业生产，工业企业又受到限制，导致农民增收困难。而且，洪湖和监利不仅是分蓄洪区，更是革命老区，但国家对这两个县市没有给予任何补偿和优惠待遇，也没有出台和实施任何的扶持政策，社会矛盾日益突出。

洪湖分蓄洪区是长江流域防洪减灾体系的重要总成部分，而目前国家只制定了分蓄洪区分洪期间的补贴政策，在没有其他的特殊补助和优惠政策，但分洪区的限制和影响是长期的，其间接和隐性的损失远远大于分洪期间的损失。为了促进区内社会经济的可持续健康发展，提高区内人民的生活水平，对洪湖分蓄洪区进行生态补偿是非常有必要和紧迫的。

3 洪湖分蓄洪区生态补偿的内容

对分蓄洪区进行生态补偿，是由于该区域牺牲自己的发展为整个经济社会的安全和稳定做出了巨大牺牲，致使区内经济社会发展受到严重影响，在进行生态补偿的实际操作中，要明确补偿的范围、补偿的主体和对象、补偿的标准、补偿的方式。

3．1 补偿范围

分蓄洪区的补偿范围是国家明确规定的，具体的包括：①农作物、专业养殖和经济林水毁损失；②住房水毁损失；③无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。这一补偿范围主要是围绕分蓄洪区内防洪工程、农业水利、民生发展等基础设施的建设。对过去的自然灾害，一旦发生，都是由政府投入巨资进行补偿。随着市场经济的发展，可以借鉴发达国家的经验，探索建立分蓄洪区内洪水保险机制，逐步实现风险社会化管理模式。

3．2 补偿主体和对象

补偿主体分为中央政府和省级政府，重点分蓄洪去由中央政府补偿，一般分蓄洪区由省级政府进行补偿。补偿对象是在分蓄洪区具有常住户口的居民、企业、团体。分蓄洪工程的实施和运用，会限制当地经济的发展，必然造成地方财政收入的减少，国家应该运用转移支付的方式对此进行补偿。对于在分蓄洪区内的居民、企业和团体，其发展也收到了限制，由此造成的损失也应该由对应的主体进行补偿。

3．3 补偿标准

分蓄洪区的生态补偿可以分为两个方面。一是在分洪前未雨绸缪期，分蓄洪工程建设使得该地成为随时准备分洪的“主动受灾区”，是个限制发展地区，限制经济社会的发展。这个标准就要依照该地人均GDP与周边非分蓄洪区人均GDP的差距进行补偿。二是分洪后的灾后重建期，补偿标准是保证居民的生活得到尽快恢复到分洪前的水平。①农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50%～70%、40%～50%、40%～50%补偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度内确定。②住房，按照水毁损失的70%补偿。③家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的50%补偿。但是，家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100%补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。

3．4 补偿方式

由于补偿主体和补偿对象的不同，补偿的方式应该依照适用性和实际可操作性的原则而采取不同的形式。分蓄洪区生态补偿方式可分为政府主导、市场主导和政府市场相结合3种。由于我国生态补偿要素的公共物品属性，根据国家有相关的规定，分蓄洪区生态补偿当采取政府主导的补偿方式，具体包括财政转移支付、税收优惠、贴息贷款及直接补贴。同时，市场主导的生态补偿主要适用于资源建设保护边界清晰，受益群体明确，交易主体单一的情况，分蓄洪区各类资源比较复杂，单纯运用市场主导生态补偿方式不太适合。政府补偿作为分蓄洪区生态补偿的主要形式，但生态补偿不能单靠政府补偿，应广泛吸纳社会和民间资金，大力推进市场化运作，促使补偿方式的多样化。

4 洪湖分蓄洪区生态补偿的建议

分蓄洪工程是舍小家保大家的一项工程，分蓄洪区人民群众为顾全大局做出了巨大的牺牲和贡献，其所在地区的经济发展收到了制约和限制，经济发展水平相对比较落后。而目前国家至制定了分蓄洪区分洪期间的补偿政策，在没有其他的特殊补助和优惠政策，但分蓄洪区的限制和影响是长期的，其间接和隐性的损失远远大于分洪期间的损失。为支持区内经济社会发展，改变分蓄洪区的落后现状，促进蓄洪工程与地方社会经济的协调发展，对其进行生态补偿有如下的建议。

4．1 建立分蓄洪区“财政转移支付机制”

洪湖分蓄洪区所在的洪湖和监利既是革命老区域，又是分蓄洪区，战争年代做出过牺牲，解决后，作为国家划定的特殊区域，经济社会发展又长期收到制约，可以说分蓄洪区人民为全国的解放和保安全、保发展大局做出了重大贡献。为使分蓄洪区的群众享受到改革开放的成果，体现社会公平，应建立分蓄洪区专项财政转移支付机制，每年以分蓄洪区人口数按人均400～500元的标准估算，给予分蓄洪区县（市）财政专项补助（约5亿～6亿元／a），弥补地方财政资金的不足。

4．2 建立分蓄洪区“税收减免机制”

1996年，湖北人大常委会制定了对分蓄洪区财政补偿和义仓粮返回等优惠政策，但洪湖分蓄洪区所在的县市没有享受相关优惠政策，2005年，随着农村税费的改革，农业税减免后，分蓄洪区与其他地区国家政策方面没有任何区别。需要根据分蓄洪区经济发展现状，可参照中西部地区和贫困地区政策规定，在税费减免政策等方面支持区内经济发展。一是国家对农村移民安置开发的土地和分蓄洪区内新建企业，在税收方面给予减免优惠；二是将分蓄洪区内企业增值税，营业税等税费按比例返还，用于分蓄洪区内基础设施将设和民生事业发展。

4．3 建立分蓄洪区“产业引导发展机制”

分蓄洪区是战略防洪储备工程，一直以来存在运用与发展的矛盾。结合分蓄洪工程的实际情况，可实施产业引导发展机制，即在安全区内，鼓励支持大型企业落户发展，承接发达地区产业转移，特别是收益发达地区，要加强仁人才、技术、产业、项目等方面的对口支援，推进安全区内城镇化、工业化建设步伐，以农业为主，鼓励土地流转和土地集约化、规模化生产经营，逐步形成农业生产机械化，大力引入大型现代化农业企业，推进农业现代化发展。由此可建立安全区和非安全区发展模式，实现“分洪时保安全，不分洪时保发展”的目标

4．4 建立分蓄洪区“洪水保险机制”

过去对于自然灾害，一旦发生，都是由政府投入巨资进行补偿。随着市场经济的发展，可借鉴发达国家经验，探索建立分蓄洪区内洪水保险机制，即由政府出资一部分、企业和居民投保一部分，社会保险公司承办的洪水保险机制。在平常年份，政府、企业和居民每投入一定资金购买保险；在分洪区运用年份，所受损失按照合同，由保险公司给予赔偿，可实现由政府补偿向社会化赔偿的转变，逐步实现风险社会化管理模式。

4．5 建立分蓄洪区“分洪保障发展基金”

由于洪湖分蓄洪工程是以保护武汉等重点城市的经济发展和财产安全为重点，基金可由主要收益区武汉市从土地出让金中提出一定比例资金设立，国家和省级财政给予补充。基金投资方向，主要用于分蓄洪区内防洪工程、农田水利、民生发展等基础设施建设，以缓解大型水利项目投资渠道单一的问题，促进分蓄洪区域经济社会可持续发展。

5 结 语

国内外学者对生态补偿的理论、范围、主客体和方式等都进行了广泛探讨。今后在分蓄洪区生态补偿中有下面三个方面应值得重点关注与思考。

一是基于中国分蓄洪区分布的地理区域和经济发展水平的差异。我国地域广大，各地资源自然禀赋、经济发展水平、居民环保意识存在很大的差别，也证明并没有适合于国内所有分蓄洪区生态补偿制度安排。各地区、流域可以根据具体实际在不违反国家有关法律法规的前提下大胆尝试，实现制度创新。

二是如何构建生态补偿机制系统的评价体系，以准确衡量生态补偿实施效果的高低；理论研究方面要探讨多种分蓄洪区生态补偿方法和手段、科学测算各地的生态补偿负担水平。尤其应该重视通过市场方式对分蓄洪区进行生态补偿的途径和方法。

三是补偿体制创新建设。在分蓄洪区生态补偿的制度设计方面既要考虑行政手段，也要考虑经济、法律手段，发挥社会舆论监督。

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