关于加强我国矿产资源储备工作的思考

陈其慎,于汶加,张艳飞,柳群义

(1.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037；2.中国地质科学院全球矿产资源战略研究中心，北京 100037)

管理专论

关于加强我国矿产资源储备工作的思考

陈其慎1,2,于汶加1,2,张艳飞1,2,柳群义1,2

(1.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037；2.中国地质科学院全球矿产资源战略研究中心，北京 100037)

本文分析了矿产资源储备面临的国内外形势及问题，提出了加强我国矿产资源储备的对策和建议。研究认为：全球矿产资源安全形势日趋复杂，冷战后降至低点的矿产资源储备再度受到西方国家关注；未来10年我国矿产资源供需形势将出现分异，但总体安全状况仍不容乐观。建议建立以矿产品储备为主、产能和产地储备为辅的储备体系，完善储备机制体制，扩大储备品种和规模，着重加强国防军工和高技术产业所需矿产的储备。

储备；矿产资源；安全；战略建议

矿产资源储备对保障国家安全和经济安全意义深远。它是国家政治和经济安全的防线。合理储备资源是实现可持续发展的前提条件,是宏观调控的重要形式,也是降低国家外汇储备风险的途径之一[1]。欧洲、美国以及日本等发达国家都已建立了相对完善的矿产资源储备制度，包括储备立法、专门的储备机构设置以及储备收储、释放的运行机制等[2-4]。我国也历来重视矿产资源储备，各类学者对中国矿产资源储备制度的建立进行了不少的研究[1,5-7]，然而我国矿产资源储备仍然面临较多的问题和挑战，尤其是在当前全球地缘政治日益复杂、局部冲突加剧的背景下，矿产资源储备面临新的形势和问题，亟需加强储备工作。

1 全球矿产资源安全形势日趋复杂，冷战后降至低点的矿产资源储备再度受到西方国家关注

1.1 全球矿产资源安全面临的形势日趋复杂

1)全球地缘政治格局正发生重要变化，资源安全作为国防安全的重要保障，在国家安全体系中的地位愈发重要。美国实施亚太再平衡战略，日本军国主义复苏，南海争端日益激烈，中东、乌克兰地区局部冲突不断升级，全球地缘政治格局正在发生重要变化，地缘政治形势严峻，威胁着各国国家安全。矿产资源的安全供应是保障国防安全的重要基础，意义重大。

2)发达国家制造业回归，战略性矿产资源受到高度重视。金融危机以来，全球经济深度调整，欧美等发达经济体制造业回归，战略性新兴产业所需矿产资源受到美国、欧盟、日本和韩国等国家和地区高度重视，纷纷开展相关研究，制定包括储备在内的相关应对政策。

3)一些国家限制矿产品出口，加剧部分资源供应紧张程度。近年来，为了保护资源和环境、提高本国下游资源产业竞争力，印尼、印度、刚果(金)等国先后出台了限制原料或者初级加工产品出口的相关政策，加剧了部分资源供应的紧张程度。如印尼限制铝土矿、镍矿等14种矿产出口，刚果(金)限制钴矿出口，印度限制铁矿等所有矿产出口。

4)敏感地区矛盾冲突升级，矿产资源通道安全形势恶化。由于南海和东海地区局势紧张，经过马六甲海峡、望加锡海峡等南海地区的运输通道和太平洋航线等重要资源运输通道安全面临挑战；中东、北非地区地缘政治复杂、局部冲突不断，霍尔木兹海峡、苏伊士运河等重要通道安全也面临一定威胁。

1.2 矿产资源战略储备再度受到西方国家关注

1)美国、欧盟重提战略储备。美国和欧洲国家冷战后曾大规模消减矿产资源储备，尤其是美国，近20年连续消减矿产资源储备(图1)。自2009年以来，随着全球地缘政治格局和资源安全形势的变化，美国开始重提战略储备，储备规模和金额持续上升。如2012年储备品种为15个，2013年增加至19个，2015年，又计划新增包括钴酸锂、锂镍钴铝氧化物、铌铁、金属镝、氧化钇等8个储备品种[8]。欧盟也频繁发布有关关键性原材料的报告。2014年5月26日，欧盟委员会发布了包括铬、锑、铍、钴、萤石、镓、锗、铟、镁、天然石墨、铌、铂族金属、重稀土、轻稀土和钨等20种原材料的《关键原材料清单》，并建议各国采取各种必要手段保障这些资源的稳定供应[9]。

图1 1946～2012年美国历史上物资储备的总价值(数据来源：USGS(1995～2012年)；DOD(1946～1982年))

2)日、韩不断加强战略储备。日本和韩国矿产资源极度匮乏，但却是矿产资源消费大国，矿产资源安全一直面临重大挑战，因此一直高度重视矿产资源储备。近年来，进一步加大了矿产资源储备力度。日本稀有金属储备的品种数量和规模一直处于上升趋势，2005年储备规模达到60天消费量，品种也在逐年增加，2009年新增铟和镓。按照韩国储备计划，2016年的储备规模将是2009年的20倍以上。

2 我国矿产资源安全形势仍不容乐观

2.1 未来10年我国矿产资源供需形势将出现分异，但供应压力依然较大

1)大宗矿产资源供需形势出现分异，部分矿产供应压力依然较大。目前我国煤炭、铁矿石、锰、铝、锌、磷矿等矿产资源的需求已放缓，国内外供应能力显著提升，开始出现供大于求的局面，资源安全形势有所缓解。但石油、天然气、铬、铜、镍、钾盐等矿产需求仍将持续增长，国内供应能力明显不足，对外依存度处于高位，石油、天然气等矿产的对外依存度甚至还将有所扩大，供应压力依然较大[10]。

2)未来10年，我国战略性新兴产业矿产需求将快速增长，对外依存度有扩大之势。其中，钴、铂族、铌、钽、锆、铯、铼、硼等我国较为短缺的矿产，对外依存度仍将处于高位，部分矿产对外依存度还将有所扩大，安全形势比较严峻。镁、钨、锑、稀土、锶、锗、铟、萤石、晶质石墨、铍、锂、镓、硅藻土等矿产目前国内供应尚能满足需求，但随着这些矿产需求的快速上升，部分矿产可能出现优势地位不保甚至依赖进口的局面。此外，我国战略性新兴产业矿产的生产、开发和利用整体上还落后于发达国家，很多关键性的技术尚未掌握。

2.2 国内资源开发强度过大，威胁矿产资源代际安全

近年来由于矿产资源需求的持续攀升，我国矿产资源开发强度也随之快速上升，使我国很多优质资源的保障程度大幅下降，威胁矿产资源代际安全。例如，白云鄂博主东矿是全球最具竞争力的稀土矿，由于高强度开发，现开采年限也仅有十年左右；我国赣州离子吸附型重稀土也面临类似问题；铅锌矿和锑矿目前保障年限仅有5～8年；优质的硅藻土、萤石等非金属资源也因过度开采、大量出口，面临资源保障能力快速下降的局面。

2.3 海外矿产资源供应安全面临威胁

1)我国多种重要矿产资源来源于稳定性较差的国家。据中国海关信息网统计，2013年，我国进口的石油有43%来自中东，钴矿进口98%来自刚果(金)，铝土矿68%来自印尼；镍矿57%来自印尼,41%来自菲律宾，我国铬矿56%来自南非。

2)我国占进口总价值67%的矿产资源都要途径地缘政治敏感的南海地区。我国从中东、非洲、欧洲、南亚等地进口的石油、天然气、铁矿石、铬铁矿和铜等矿产均需经过马六甲海峡，进口总价值量占我国进口价值总量的46%[10]；从澳大利亚和东南亚地区进口的煤炭、天然气、锰矿、铁矿石、铜、铝土矿、铅锌矿、镍矿也都要经过南海地区，占我国进口总价值的21%。进口来源的不稳定性和运输通道的不安全性威胁我国资源供应安全。

3 我国矿产资源储备面临问题

3.1 储备品种、规模与我国资源安全形势不匹配

目前我国正处于历史上资源消费量最高、总体对外依存度最大的时期，当前储备品种数量和规模与我国资源安全形势不匹配。美、日等发达国家都建立了与经济和资源形势相适应的储备品种和储备规模。美国在冷战期间，由于资源形势最为严峻，储备规模也最大，1987年时，储备品种高达29个，总价值超过100亿美元。与发达国家相同发展阶段相比，我国油气、铜等大宗矿产储备规模明显不足，而战略性新兴产业所需的矿产储备品种和规模均需要大幅提高。公开数据显示，我国石油储备规模仅为2.7亿桶(2012年)，相当于21天进口量；而2013年美国石油储备为17.6亿桶，相当于190天进口量，日本5.96亿桶，相当于175天进口量。

3.2 储备机制体制不完善

目前，我国矿产品、产能和产地储备管理处于分割状态，缺乏统一的组织协调。我国石油储备、矿产品储备和矿产地储备分别由能源局国家石油储备中心、国家物资储备局和国土资源部中央地质勘查基金管理中心负责(产能和产地储备尚处于起步阶段)。另一方面，矿产资源储备机制不灵活，即便目前建立历史较长、相对较为成熟的矿产品储备也缺乏动态的收储和释放机制。

以国家储备为主体的美国储备机制，已形成了国防部国防储备中心为核心，商业部、内政部、国务院和国防部协调合作共同运营储备的制度(图2，图3)；而日本也形成了以日本石油天然气及金属国家集团为核心的国家储备机制和以民间组织(特殊金属协会等)为核心运行的商业储备机制，两者相互协调，相辅相成(图4)。整体来看，与美国和日本储备运行的机制体制相比，我国储备机制体制远不完善。

3.3 矿产资源储备缺乏法律保障

完善的法律体系是矿产资源战略储备有效实施的基本保障。美国在1946年通过了《战略与关键材料储存法》，日本也于1973年颁布了《石油供需优化和紧急措施法》。而我国目前尚无国家层面的法律、法规对矿产资源储备进行立法保障，仅在国民经济和社会发展规划纲要中提及“建立重要矿产资源储备体系”，权威性不足，制约矿产资源储备工作的开展。

4 我国矿产资源储备战略建议

4.1 建立以产品储备为主、产能和产地储备为辅的储备体系

强化矿产品储备，适度开展产能和矿产地储备，建立以产品储备为主、产能和产地储备为辅的矿产资源储备体系。矿产品储备在战时为军工国防提供原材料，在和平时期保障因自然灾害或突发事故造成的短期市场供应中断；产能储备衔接产品储备和产地储备；矿产地储备保障国内资源的可持续利用与代际资源安全。

4.2 明确立法，保障矿产资源储备的权威性

建议全国人大制定《矿产资源储备法》或国务院出台《矿产资源储备条例》，明确矿产资源储备管理的体制机制，对矿产资源储备目的、目标、储备主体、储备方式、收储和释放机制、储备资金保障、预警监测机制、管理机构及职责等予以明确界定。

4.3 完善矿产资源储备管理和协调机制

借鉴国外相关经验，建议由中央国家安全委员会下设专门的矿产资源储备管理机构，负责组织和协调国家发改委、工信部、财政部、国土资源部等相关部门，开展矿产资源储备计划制定、品种规模确立以及收储、释放等工作。其中发改委负责石油、国防矿产的储备品种和规模确定，工信部负责国内产能储备管理，国土资源部负责矿产地储备，财政部负责协调各部门的经费使用。

4.4 完善矿产资源储备运行机制

首先，建立产品、产能和产地储备收储和释放的联动机制，充分发挥不同储备方式的作用，最大限度保障短期、中期和长期的资源安全。其次，动态开展储备品种、规模和布局研究，完善矿产资源安全监测、预警、收储、释放、动员、经营机制。

4.5 扩大储备品种和规模，着重加强国防军工和高技术产业所需矿产的储备

建议建立与我国资源安全形势相适应的品种和数量规模。首先大幅提高石油、天然气和铀矿的储备力度，适度提高铜、镍和铬等的储备规模；其次，增加战略性新兴产业矿产的储备品种和规模，着重加强铌、钽、铍、铼、锆、钴等国防军工和锂、镓、锗、铟、萤石、高纯石英等高新技术产业所需要的资源或产品的储备。

[1] 贾文龙,薛亚洲,任忠宝.关于建立中国矿产资源储备体系的政策思考[J].中国国土资源经济，2008(12)：7-9.

[2] 王克强，俞虹.美、日两国矿产资源储备机制及其对我国的启示[J].经济体制改革，2011(5)：142-146.

[3] 张所续.世界部分国家矿产资源储备政策研究[J].矿产保护与利用，2011(5-6)：9-12.

[4] 周浩，陈其慎.日本矿产资源储备及对我国的启示[J].中国矿业，2011，20(zk):66-69.

[5] 齐亚彬.中国矿产资源储备问题研究[J].资源与产业，2002(6): 51-52.

[6] 陈毓川.建立我国战略性矿产资源储备制度和体系[J].国土资源,2002(1): 20-21.

[7] 张所续.矿产资源战略储备与国家安全[J].中国矿业，2010，19(12):1-4.

[8] Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition,Technology and Logistics.Strategic and Critical Materials 2013 Report on Stockpile Requirements[R].2013.

[9] European Commission.Report on Critical Raw Materials for the EU[R].2014.

[10] 陈其慎，于汶加，等.中国战略性矿产研究报告[R].中国地质科学院全球矿产资源战略研究中心，2014.

Considerations on the strengthening mineral resources reserve in China

CHEN Qi-shen1,2,YU Wen-jia1,2,ZHANG Yan-fei1,2,LIU Qun-yi1,2

(1.Institute of Mineral Resources,Chinese Academy of Geological Sciences,Beijing 100037,China;2.Research Center for Strategy of Global Mineral Resources,Chinese Academy of Geological Science,Beijing 100037,China)

Strengthening China’s mineral resource reserve is proposed in this article by analyzing mineral resource reserve situation in China and abroad.The research suggests that as global mineral security situation becomes more complex,mineral resource reserve draws western countries’ attention again after the Cold War.In 10 years,China’s mineral supply and demand pattern will change,but the overall security situation instil little optimism.Finally the reserve system of mineral-based reserve with supplement of capacity and producing area are put forward.Improving reserve mechanism,expanding variety and scale of reserve commodity,attaching more importance to strengthen mineral reserve which are used in national defense and high-tech industry.

reserve；mineral resource；security；strategical suggestion

2014-06-12

中国地质调查局地质调查工作项目“中国战略性矿产安全评价与支持系统建设”资助(编号：2120114052901)

陈其慎(1979-)，男，副研究员，博士，主要研究方向为矿产资源战略。E-mail：chenqishen@126.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0020-04