英国《水政策白皮书——生命之水》改革亮点及启示

金 海，夏 朋，刘 蒨

（水利部发展研究中心，100038，北京）

一、白皮书发布的背景

根据一些学者和机构对英国水资源供需情况、水环境及水务部门运行状况进行的调查和评估，英国水管理尽管取得了显著成效，但是仍面临一系列新的挑战，需要对现行的水管理体系，特别是水务行业的结构、法律及监管框架进行重新审视，加强水务企业间的竞争与合作，鼓励创新，以保障供水安全和提供更优质的服务，同时进一步改善水环境。

1.现行取水许可制度不能满足英国未来经济发展和环境保护需要

主要问题是部分流域的取水量过高，超过10%的河流的取水水平已经对一些自然保护区或流域的生态健康造成破坏。此外，取水价格未能反映水资源的供需竞争状况和真实价值。英国目前对取水许可交易的监管十分严格，无取水年限的许可证在交易后均变为有时间期限的许可证，使得相当一部分许可证持有者宁肯闲置许可证，也没有动力进行交易，这种严格的监管制度无法激励缺水者以最低的成本应对气候变化风险，阻碍了取水许可证交易，影响了水资源的高效利用，不利于应对未来水资源及水环境的变化。

2.对日益加重的水污染仍缺乏有效解决方案

局部地区水污染问题严重，农村面源污染、城市面源污染等问题仍缺乏有效解决方案，例如城市道路排水和农田排水，洗涤剂、杀虫剂等化学污染物，化粪池以及废弃金属矿山等。水污染和过度取水两大问题相互叠加，影响了河流水质和水环境，水资源保护面临较大压力，目前英国仅有1/4的水域生态状况良好。

3.不同涉水规划间统筹协调性不足

英国水资源管理及水务监管机构针对不同的涉水领域分别制定了独立的规划，并且不同规划的期限有所不同，例如英格兰10个流域制定的流域管理规划周期为6年，水务公司编制的水资源管理计划周期为25年，政府抗旱计划周期为3.5年，水务监管机构对水务公司的价格评审周期为5年。这些规划和计划内容密切相关，但相互之间缺乏足够的协调，对水务公司制订其年度商业计划带来了一定的压力。为增强水行业对投资者的吸引力，鼓励水务企业提供更为完整的供水计划和更好的服务质量，亟须对各部门制定的涉水规划进行协调和整合。

4.气候变化及未来用水结构变化将给水管理带来巨大挑战

根据预测，在气候变化的影响下，未来英国平均气温将会升高，夏季平均降水将会减少，干旱天气可能会更加频繁。随之而来的是水环境将面临巨大压力，例如水位下降、水质恶化、生物多样性降低等，进而增加供水成本，产生更多环境影响，水资源供需管理和水环境管理任务将更为艰巨。

同时，根据预测，英格兰未来人口将持续增加，并且增加的人口有可能集中在目前供水压力最大的地区。在人口增长的背景下，核心家庭数量的不断增加将会进一步拉高用水需求。预计到2020年，英国生活用水需求将增加5%左右，到2050年将增加35%，这对水务行业的保障能力提出了更高的要求，如提供更为稳定和经济的供水服务，对现有基础设施进行维修和改造，新建更多的供水及污水处理设施等。

二、白皮书的主要内容

1.改革取水许可制度，保障供水安全

改革取水许可制度的主要目的是减少过度取水，重新评估水的价值，以满足未来可能增加的用水需求，保障供水的安全性、可持续性和适应性。主要措施是通过逐步换发新的取水许可证向新的取水许可制度过渡。

取水许可制度的改革方向是提高取水价格，以更好地反映水资源的价值、稀缺性及生态系统服务价值；改革取水许可交易规则，明确交易程序，提高可用于交易的取水量，减少交易壁垒，提供平均交易价格、交易量和交易位置等市场信息，促进潜在的取水许可交易，促使现有的取水许可证发挥更大作用，从而推动水资源的高效利用；扩大监管范围，通过更换许可证的方式，逐步将过去没有期限的取水许可逐步转换为有期限和期限较短的取水许可，公正公平地对待所有取水者；在新许可中引进水量调控措施，即“停止取水流量或停止取水水位条款”，加强政府对取用水总量的控制能力，以便能够灵活地应对水资源供求变化，并满足环境用水需求。

由于英国现行的取水许可制度是由土地及水的私有制逐步发展形成的，改革面临着相当大的阻力。因此，白皮书承诺新的取水许可证会考虑现存的许可证及实际用水量，并将根据供水总量进行动态调节，但是政府不会向因改革而受损的个体进行补偿。同时，政府鼓励水行业投资，新的取水许可制度将尽可能地降低对投资者的阻碍。

2.采取多种措施，解决过度取水和水污染问题

针对过度取水问题，白皮书提出了多种解决途径，具体包括：采取工程措施，在流域管理规划中提出行动方案，持续开展水生态环境恢复项目——“恢复可持续取水”；改革对水务公司的监管机制，将恢复可持续取水的公司解决方案纳入价格评审过程，激励其在供水时充分考虑环境影响，采取可持续取水方式；利用取水费对水生态系统保护和修复行动进行补偿；通过反向拍卖，政府从许可证持有者手中回购可能对环境造成损害的取水许可证；自2012年开始，政府考虑在不给予补偿的情况下，采取强制措施撤销或变更对环境造成严重损害的取水许可证。

针对水污染问题，白皮书强调应从源头进行污染治理，核心是以流域为基础，与地方污染者、受益者及相关方就目标及行动方案进行讨论，在考虑各方建议的基础上，采取包括激励、生态服务付费以及加强跟踪监测等在内的各种行动，解决农业面源污染、私营废水处理设施、废弃金属矿山以及城市面源污染等污染问题。

3.加强规划间协调，应对未来挑战

为应对气候变化及人口增长带来的水资源压力，使水务行业得到更好的发展，为用水户提供更好的服务，获得更好的环境效益，白皮书指出应立即采取行动，加强各规划机构之间的联系与合作，将流域管理规划、水资源规划机制、价格评审、抗旱规划等水资源规划协调起来，并且让水务企业也参与到水务部门的规划中，以提高整个行业的适应能力。

同时，政府希望水务公司在其年度供水计划中充分考虑气候变化的最新研究成果、水资源紧缺及环境破坏问题、与周边公司的水量交易以及节水问题。

4.鼓励行业内部竞争，提升水务行业整体服务水平

为提高英国水务行业的整体服务水平，白皮书提出三项关键措施。

①为低收入家庭提供更为优惠的水费，解决其水费支付压力。针对部分家庭无力承担供水及污水处理费用的问题，白皮书鼓励水务公司设计并实施优惠水费标准，更好地平衡用户间的交叉补贴。为协助和激励水务公司积极采取行动，政府还发布了相关的指导原则，以促进水务公司为所有具有水费支付困难的顾客提供支持。

②资助水务公司，直接减免西南地区家庭部分水费。由于水务私有化改革决策实施过程中的历史原因，英国西南地区的水费一直居全国之首，利用市场方式解决这一问题比较困难。为解决这一问题，白皮书承诺政府将对全部用水户直接提供补贴，在一定期限内每户每年减免50英镑水费。

③改革商业用水户市场，提高行业投资吸引力，扩大水务行业内部竞争。针对水务行业天然的垄断性质，为维护用水户权益，提高行业效率，保持行业的合理利润和稳定性，吸引足够的投资，白皮书提出一系列改革计划。主要包括：降低非家庭用水户变更供水公司的门槛，过去只有年用水量超过5万m3的大客户才能够改变供水公司，目前已通过立法将这一阀值降低到每年0.5万m3，从而使能够自行选择供水公司的顾客数量从2 200位左右增加到约26 000位，扩大了市场规模；降低供水市场服务供应链上游的准入门槛，增强供应链上游的竞争程度。

5.促进基础设施投资，保障经济社会可持续发展

为了应对供水及排水压力，白皮书强调供水和废水处理是国家重要基础设施，政府应在保障基础设施供给方面发挥更大的作用，需要持续加大对基础设施的投资，以确保能够提供可持续的供水和废水处理服务，支撑经济可持续增长。

由于排水管网及处理系统对于水环境的重要作用，白皮书特别提出加强排水及污水处理系统建设方面的政府决策及政策建议。主要内容包括：通过所有权转让的方式整合现有的小型私营污水管网，从2011年10月份开始将私营污水渠的所有权转让给供水和污水处理公司，以对排水系统进行综合管理，解决包括堵塞在内与所有权管理有关的一系列问题；从2000年到2008年，英格兰和威尔士只有1%的公共排水系统进行了维修，按照这一速度计算，至少要经过800年才能将全部系统维修改造完毕，而伦敦污水渠的平均寿命仅63年，因此为保证排水系统的正常运行，水务公司应保持甚至提高对现有排水系统维修改造的投资额度；联合相关机构，加强排水系统规划的战略性；鼓励模拟天然排水系统，建设“可持续排水系统”，该系统包括一系列措施，旨在尽可能地模仿天然排水系统及其各种优点，包括提供栖息处、过滤污染物、补给地下水以及减缓流速等。

三、启示与建议

1.加快完善取水许可制度，为水权确权奠定基础

英国取水许可制度经历了长期的发展历程，其特点是先有了滨岸水权制度，再逐步建立起取水许可制度。近年来的趋势是政府对取水许可的调控能力逐步强化，政府使用赎买和限制水权年限及范围的方式实现了从私有水权向许可水权的平滑过渡，并鼓励新用户通过市场机制获得取水许可，以促进水资源的节约保护和在不同行业的合理分配。在总量控制方面，环境署首先根据各流域的环境流量需求计算得到可分配水量，然后再根据各流域可分配水量对取水许可证进行统一管理，以满足流域的环境流量要求，实现流域的可持续发展。英国取水许可制度特别强调环境影响评估，不仅申请人需要提供必要的证明材料，审批机构也将对取水的环境影响和第三方影响进行技术评估，以确保取水不会对环境产生不利影响。

从英国经验来看，水权制度改革需要以历史为基础，许可水权及其交易能够实现水资源可持续利用，确保公正公平和高效用水。在我国未来水权制度改革过程中，应采取因地制宜、分类指导的策略，要在用水格局现状的基础上审慎推进。应以流域可持续发展为目标，明确流域生态环境流量，扩大取水许可的覆盖范围，解决多部门多层次发证等问题。

2.理顺水务市场竞争环境，广泛吸引社会资本进入水务行业

英国是水务行业私有化的典型国家，其水务私有化改革的关键是建立一个比较完善的水务市场监管体系，包括经济监管、环境监管以及饮用水水质监管，各监管机构相互独立，各司其职。该监管体系的核心在于水价形成机制、比较竞争机制、消费者利益保护机制。英国水务行业当前改革的重点是力图通过降低市场准入门槛，进一步提高该行业的竞争水平，吸引更多社会资本进入水务行业，从而防止垄断的形成，提高企业服务水平。

我国水务行业改革应重点关注以下几个方面：一是消除垄断，完善水务企业的准入和退出机制，降低市场准入门槛，创建和维护公平竞争机制，扩大供水服务市场规模；二是尽快完善水价形成机制，对水务企业的供水或污水处理结构进行调查统计，建立市场导向的用水合理定价机制，促使水价能够实现全成本回收，允许用水大户同水务企业进行价格谈判；三是尽快完善行业监管体系，完善对水务企业的经济监管、环境监管及水质监管，特别是三者之间的协调机制。

3.加强部门间协调与相关利益者的参与，形成水资源保护的整体合力

英国水资源保护与管理是在国家环境管理框架下，采取水质规划、环境排放许可以及监测评估相结合的管理体系。目前，英国水资源保护改革的重要方向是强调以流域为基础，鼓励相关利益主体积极参与，这能够有效地倡导社会各界共同参与水环境保护，降低监管成本。同时，水资源保护管理改革还将扩大生态系统服务付费范围，督促相关污染主体积极采取行动，保护水生态环境。

我国目前水量管理和水质管理间的协调机制仍有待于进一步完善，水环境管理仍然缺乏鼓励社会参与生态系统服务付费方面的相关制度。因此，应强化不同部门和机构之间的协作关系，加强水量与水质的综合管理，鼓励相关利益主体积极参与水环境保护，强化生态系统服务付费原则。