浅析南通市通州区新一轮农村饮水安全工程实施的对策

（江苏省南通市通州区水利局，226300，南通）

一、南通市通州区农村饮水基本情况

南通市通州区位于长江三角洲北翼，江苏省东南部，属于平原河网地区，拥有丰富的水资源。截至2012年年底，南通市通州区基本实现区域供水，以长江南通段狼山—洪港饮用水源、景观娱乐用水区作为水源，由狼山水厂和洪港水厂分别从先锋镇和张芝山镇进入铺设主干输水管道，全区供水主干网内共设4个增压泵站，分别是西亭、九华、平五和三余增压泵站。区级设有区自来水总公司，隶属区住建局管理，负责区域供水管网的运行管理；镇级设供水服务公司，目前共有20家，隶属镇政府，负责农村供水管网的运行管理。目前，全区都已通长江水，居民普遍饮用长江水率超过98.7%。2007—2012年全区共实施了6个农村饮水安全工程项目，解决了39.3万人的农村饮水安全问题，涉及三余、五甲、兴东、石港、刘桥、东社、二甲7个镇，共铺设各类输配水管道3 163.7 km，完成投资3.2亿元，其中中央投资2 904万元，省级投资5 553万元，地方财政配套9 989万元。

根据上级统一部署，2013年6月，依据《江苏省南通市通州区农村饮水现状调查评估报告》成果，通州区发改委和水利局联合编制了《南通市通州区农村饮水安全工程实施规划》，规划确认通州区到2012年年底，农村总人口104.39万人中仍有农村饮水不安全人口26.2万人，涉及11个镇，占全区人口的25.1%，主要问题是管网陈旧老化，用水保证率低。规划根据已完工程竣工决算和现行人工、材料单价确定投资估算指标为500元/人，总投资为1.31亿元。

二、南通市通州区新一轮农村饮水安全工程建设措施

2013年，省政府启动了新一轮农村饮水安全项目，计划通过3年时间，解决新评估的全省300万人的农村饮水安全问题，并将其列为全省为民办实事首件实事。为做好这一民生工程项目，通州区政府从强化组织领导、规范建设管理、积极筹措资金、严格质量控制四方面采取建设措施，取得了良好效果。

1.强化组织领导

为了尽快使通州区全面解决农村饮水安全问题，通州区政府在全省统一部署的基础上，计划提前1年，用2年时间完成规划的26.2万人农村饮水安全任务。时间缩短，运作效率提高是关键。通州区政府认识到农村饮水安全工程是一项系统工程，涉及规划、建设、国土、财政、卫生、环保和水利等方面，仅仅靠水利部门一家推进这个项目显得势单力薄。2013年10月24日，区政府办出台了《关于印发南通市通州区新一轮农村饮水安全工程（2013—2014）实施方案的通知》，文件明确成立新一轮农村饮水安全工程建设指挥部，由区政府主要领导担任总指挥，分管副区长担任常务指挥，成员由区发改、住建、财政、卫生、环保、国土、水利和招标投标中心等部门负责同志组成，协调项目各项涉及本部门事务的运作。下设指挥部办公室，办公地点设在区水利局，由区水利局明确一名分管局长担任办公室主任，具体协调工程项目推进。由于项目涉及通州区11个乡镇，面广量大，文件同时明确项目镇镇长为农村饮水安全工程的第一责任人，由项目镇成立法人，具体组织实施农村饮水安全工程。这种模式改变了“十一五”期间通州区的农村饮水安全工程由水利局成立项目法人、项目镇政府给予配合的模式，更有利于强化项目镇政府的属地责任，加大统筹各方的力度，发挥主观能动性。而区水利局将重点放在了行业管理和技术服务上，从组织设计上达到了细化分解落实任务，有力保证了项目的整体推进。

2.规范建设管理

为了规范用好政府的投资建设资金，通州区新一轮农村饮水安全工程参照基本建设程序管理，在前期区级编制总体规划的基础上，各项目镇通过招标选择有资质的设计单位进行初步设计，编制完成后由区指挥部办公室组织区发改委、住建局、财政局、水利局进行联合审查，审查时对照江苏省农村饮水安全工程初步设计编制提纲，查看初步设计中是否进行了方案的技术和经济比选，确保采取的方案既满足功能要求，又投资经济。审查通过后将概算送财政投资评审中心审查，概算审查完毕后，各项目镇法人行文上报初步设计报告，由区发展改革委、水利局联合进行立项批复。各项目镇法人根据立项批复组织进行施工图设计，并邀请专家进行施工图审查，确保施工图设计深度满足施工要求。在项目实施过程中，执行项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。考虑到新一轮农村饮水安全工程主要是管网工程，材料质量是关键。因此，材料执行政府采购，采用甲供材料方式，资格审查要求供应商为《全国农村饮水安全工程材料设备产品信息年报》入选企业。

3.积极筹措资金

资金落实到位是整个项目顺利实施的关键。在省政府将通州区定位为普通县、没有相应上级补助的情况下，通州区政府通过追加年初财政预算，采取“以奖代补”的形式对项目予以补助。补助标准为一类镇按审计决算审定金额的60%补助，二类镇按审计决算审定金额的50%补助（一二类镇由区财政局根据各镇的财政收入分类）。补助范围为工程项目的建筑安装工程费和待摊投资中的工程勘察设计费、监理费、招标代理费及检测费。农村饮水安全工程投资统一由各镇财政所进行核算，各镇须设立农村饮水安全工程资金专户，确保资金专款专用。积极探索采取市场化运作、融资、“一事一议”和镇财政配套方式落实其余资金。

4.严格质量控制

（1）严把工程设计关

做好农村饮水安全工程项目前期工作，制定切实可行的农村饮水安全工程实施方案，是解决饮水安全问题的前提条件。农村饮水安全工程由于涉及范围广，管网的口径多，地形地貌复杂，因此设计工作只有做细做实，才能从源头上保证工程项目的质量，在施工过程中减少或者避免设计变更。因此，通州区把前期规划、设计工作的质量控制放在首位，扎实做好工作。水利部门多次与发展改革部门、建设部门、自来水公司、项目镇和水厂对设计方案进行会商和审查，与区域供水规划、镇村布局规划做好衔接，本着“投资省、方案优、操作性强、效益高”的原则，对所有输、配水管道的线路、管材的选定，施工标段的划分等进行了明确。

（2）严把工程材料关

一是在制度上加以规范。对于管材采购，建设单位普遍采用甲供材料这种方式。通州区水利部门将材料的接收、移交、验收、付款这一系列环节形成《通州区农村饮水安全工程甲供材料管理规定》，并要求建设单位将规定作为附件包含在与施工单位、管材单位、监理单位的合同文件中，从制度上保证了管材进场验收工作规范。确保每批进场管材都有出厂质量合格证、出厂检验报告等质保资料，且通过抽检，有效保证管材的质量。

二是招标采用合理低价。在管材进行招标过程中，标底采用行业指导价下浮一定比率进行确定，给投标单位一定的竞争空间。同时选择品牌和知名度比较高、信誉比较好的大企业作为候选人，采用综合评标办法，对技术标和商务标进行打分，价格上采用合理低价，有效保障管道产品质量。

三是随机抽检进场材料。塑料管材在进场时只能通过肉眼或借助简单工具对其表观质量进行判别。要全面了解其内在质量还需要进行抽样送有资质的检测机构检验。抽检如何操作需要在和管材单位的合同上予以明确。因为抽检次数较多，相应的抽检费用也较高，一般按照供货批次、数量和规范要求，规定抽检的次数，在材料进场时进行不定期的随机抽检，形成对管材供应单位的压力。

四是及时进行管道压力试验和水质化验。管道压力试验是全面检验管材和施工质量的一道关键工序。规范要求每1km管道施工完毕后即应组织进行管道压力试验。及时进行打压试验和水质化验，可在确保管材质量的前提下支付材料款。

（3）严把工程施工关

农村饮水安全工程需重点加强工程施工跟踪管理，狠抓乙供材料、安装、管沟开挖深度、回填、管道试压、冲洗消毒等关键环节的管理，保证施工质量。通州区农村饮水安全工程施工实行公开招标，要求施工单位资质为水利或市政专业，吸引更多的单位参与竞争，达到优选施工单位的目的。在本工程建设管理过程中，狠抓质量管理，贯彻“业主负责、企业保证、监理控制、政府监督”方针，建立施工图会审、工程质量检查、工地例会等质量管理制度，落实质量管理体系，确保工程一次性验收合格。

（4）严把工程验收关

南通市通州区新一轮农村饮水安全工程在开工前及时进行项目划分，并报市水利工程质量监督站进行质量监督确认。整个工程在验收及时性、验收条件具备、验收人员组成和验收程序规范性方面都能严格按照《水利水电建设工程验收规程》要求进行验收。分部工程验收由监理单位组织，建设单位在所有分部工程监理单位验收合格的基础上，组织设计单位、监理单位、工程所在镇供水服务公司、施工单位进行单位工程验收。单位工程验收合格后，由项目所在镇申请，通州区新一轮农村饮水安全工程建设指挥部办公室召集发改、住建、财政、水利部门联合进行区级验收。每次验收发现的问题都能落实好整改措施，有力地保证了工程质量。

（5）严把工程运行关

工程项目竣工后的运行管理，依托现有的供水体制，根据区域供水及工程所在镇的情况实行分级管理，做到产权明晰。与区域供水相衔接的计量水表以下的新建镇村管网的资产交由工程所在地镇政府管理，负责工程的运行维护工作。各镇集体所有的供水企业作为镇政府领导下的供水单位具体负责工程的试运行。整个管网系统试运行前，设计单位和施工单位共同参与，对管网的末梢水进行抽样并做水质全分析试验，投入试运行72 h后，定点测量管网中的供水流量和水压，在水量、水压和水质均合格后，进入试运行观察期，观察期间按供水管理要求作好各项观测记录和水质检验。

三、存在问题

通州区农村饮水安全工程虽然在实施过程中采取了以上措施，有力保障了实施工程的质量并及时发挥了效益，但农村饮水安全方面还存在如下主要问题。

①部分镇供水管网由于逐步临近设计寿命渐渐出现老化问题。

②随着城乡一体化的发展，道路拓宽、园区建设拆迁形成了一些农民集中居住区，由于住宅位置的变化，管线随之需要调整，而且集中居住区有部分高层住宅，接水点的需水量和供水压力比一般农村分散供水都要大，一些乡镇由于沿用原供水老管道，这些管道设计标准普遍不高，造成不少地区水量、水压不达标的问题。

③近期原材料价格、人工工资和设备价格上涨过快，造成工程造价增高，投资压力大，乡镇财政配套困难。

④通州区农村饮水安全工程建设后交由乡镇所属的供水服务公司管理，与水利部门没有体制上的行业管理关系，导致工程建后效益评价难以开展，不利于农村饮水安全建设水平的提高。乡镇供水服务公司由于实施的是转供水，农村居民用水水价2.98元/t，企业用水价3.5元/t，成本水价为1.75元/t。靠水价差获得营业收入。企业用水量多的地方，经济效益好，仅有农村居民用水的地方，经济效益差。这样导致各个供水服务公司的经济效益不平衡，这些经济效益差的供水服务公司管理人员报酬低，导致不愿管理和责任心不强。当管网出现故障时，不能得到及时维修。

四、对 策

①建立农村饮水安全工程动态建设机制。由各镇对属地内供水管网的使用情况和管网寿命期进行调查摸底，对管网建设进行统一规划，分期分批动态实施，确保到达设计使用寿命的管网能够及时得到更新，使管网的漏失率控制在国家标准规定的范围内，避免水资源的浪费。

②农村饮水安全工程作为农村重要的基础设施，在开展前期工作时，须做好与当地村镇总体规划的衔接工作，合理预测供水人口，确保在规划设计使用年限内水量、水压符合经济社会发展的需求。

③对一些财政配套困难的乡镇，除区财政采取分类调高标准进行补助倾斜外，大力推行市场化运作，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁经营”的原则，放开建设权、搞活经营权，鼓励各方参与，吸引民营资本进入农村供水市场。

④为避免规划建设和运行管理的脱节，在体制上明确由区水利局作为农村供水的行业主管部门，充分发挥水利局技术人员的专业优势，指导和帮助乡镇供水公司管理人员提升专业技能，提高供水管理服务水平。由于农村供水属于民生工程，对经济效益不好的供水服务公司采取财务独立核算，对正常运行维护管理所需资金不足部分由各级财政负担，帮助企业摆脱经营亏损的困境，提高运行管理人员的积极性，确保供水工程运转良好，保障广大人民群众饮水安全。

[1]中华人民共和国水利部.村镇供水工程技术规范（SL 310—2004）[S].北京：中国水利水电出版社，2005.

[2]中华人民共和国卫生部，中国国家标准化管理委员会.生活饮用水卫生标准（GB 5749—2006）[S].北京：中国标准出版社，2006.

[3]中华人民共和国住房和城乡建设部，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局.给水排水管道工程施工及验收规范（GB 50268—2008）[S].北京：中国建筑工业出版社，2008.