新疆牧区水利建设现状与发展思考

王金魁，潘云生 ，徐 冰

（1.新疆维吾尔自治区农牧区水利规划总站，830000，乌鲁木齐；2.水利部农村水利司，100053，北京；3.中国水利水电科学研究院牧区水利科学研究所，010020，呼和浩特）

新疆的牧区水利事业在相当长的时间里基本处于缓慢发展阶段，项目数少，单项和总投资较低，建设水平不高，布置分散。2000—2010年的10年间，新疆的牧区水利事业开始平稳发展，以规划等项目前期工作为主，每年的项目基本稳定在10项左右，单项投资平均在200万元，主要为田间工程，并开始示范与推广高效节水技术。进入21世纪的第2个10年后，随着中央和自治区专项投入力度不断加大，新疆的牧区水利事业迎来了快速发展时期，多年想建而未建的牧区水源工程得以开工建设，与水源工程相配套的骨干水利工程项目先后上马，以水源和骨干配套工程为主，总投资、单项投资均大幅度提升，项目多，覆盖面广，涉及新疆大部分县市，取得了良好的经济社会与生态效益，牧区水利实现了跨越式发展。

一、主要经验与做法

1.科学定位牧区水利发展目标任务

根据新疆特殊的地理及社会因素，新疆牧区水利建设始终紧密围绕草原生态保护、边疆稳定、牧民定居、畜牧业发展等事关新疆发展稳定的全局工作，遵循中央关于水利改革发展的方针政策，积极践行可持续发展的治水思路，科学定位发展目标与任务。即以保护和改善草原生态为基本目标，以合理开发、优化配置、保护水资源为核心，以节水灌溉饲草料地建设为重点，建立保护牧区草原生态和促进经济社会可持续发展的牧区水利支撑体系。

2.科学规划保障牧区水利可持续发展

新疆牧区水利发展历来坚持规划先行，始终强调规划统筹，发挥规划指导性作用，维护规划权威性。20世纪90年代开始，就开展了牧区水利规划编制。自2003年以来，先后完成了 《草原生态保护水资源保障规划》《2010—2020年自治区牧区水利规划实施方案》《自治区“定居兴牧”水源工程建设规划》《自治区“定居兴牧”骨干水利工程建设规划》，明确了牧区水利发展的原则、总体布局和建设重点。规划要求牧区水利建设项目实施中必须依照各流域规划进行水资源的合理配置，严格执行总量控制、定额管理，确保生态用水，避免造成新的流域生态问题。科学的规划为新疆牧区水利可持续健康发展提供了坚实保障。目前已按照水利部技术大纲的要求，完成了《新疆牧区水利发展规划》编制。

3.因地制宜探索特色发展模式

新疆地域辽阔，各地区自然社会情况不尽相同，牧区水利建设紧密结合各地牧区自然条件、畜牧业生产方式、民族习惯等，始终坚持优先利用地表水、充分保护地下水的原则，因地制宜，重点推广应用衬砌渠道灌溉、地表水滴灌等多种节水灌溉技术，灵活采用专业灌溉组织管理、水管站管理等多种建设与管理模式，着力培植示范户、示范区，通过示范带动，逐步发展。

4.创新机制拓展牧区水利投资渠道

在坚持牧区水利公益性质和政府主导原则的同时，新疆积极创新牧区水利投入及建设机制。2010年，在国家没有投资渠道的情况下，采取企业冠名无偿援建，国家、地方、受益区多渠道筹措资金的创新方式，启动了新疆“定居兴牧”水利工程。采取顶层设计、高位推进的方式创新牧区水利建设机制，由自治区政府主导，多部门协作，各环节无障碍运作，高效能运转，从前期准备、立项审批、环评、土地使用、林地征占用、林木采伐、移民搬迁、税收、占地、草场补偿、工程竣工验收等多方面给予特殊优惠政策，保障“定居兴牧”水利工程快速、有序推进，为大面积开展节水灌溉饲草地建设提供了坚实的水源保障。

5.积极探索实践高效节水灌溉技术的推广运用

随着新疆农业高效节水建设的不断深入推进，在农区广泛使用田间高效节水技术的同时，牧区也已经开始在玉米、苜蓿等饲草饲料大田作物试验推广滴灌技术，并取得成功，其节水、节劳、增产、增效成效显著。

二、存在的问题

1.牧区灌溉饲草料地建设投入不足

新疆是我国经济社会发展相对落后的少数民族聚居区，自然条件恶劣，干旱少雨，土壤贫瘠。由于历史原因，新疆牧区水利基础建设投入少，欠账较多。2001年以来，依托牧区水利示范项目（94个）共安排建设资金18 976.22万元，发展节水灌溉饲草料地面积 35.71万亩（15亩=1hm2，下同）。与农田水利建设相比，牧区节水灌溉饲草料地投入严重不足，单个项目投资仅200余万元，亩均投资不足550元。由于资金限制，导致项目建设标准低，规模较小（多在2 000~3 000亩左右），无法集中连片，难以发挥规模效益。此外，由于牧区多处于欠发达地区，牧民居住分散，县市资金配套（约占项目投资的1/3）和牧民投工投劳能力较差，为完成建设目标，一些县（市）只能将项目安排在具有一定经济实力、又有发展需求的牧业大户或公司，导致牧民不能普遍受益。

2.灌溉饲草料地建设配套政策不健全

当前，新疆牧区灌溉饲草料地建设多与“定居兴牧”项目相结合。牧区水利工程在前期工作、项目审批、组织招标投标、工程实施、监理、工程质量及验收等方面已形成较为完善的管理体系，但与之配套的相关政策尚不健全。如牧民定居后新划分的灌溉饲草料地和原有天然草地的归属及置换问题尚待进一步明确，部分牧民新增灌溉饲草料地后并未退还原有天然草地，导致出现灌溉草地面积增加，禁牧、休牧天然草原面积并未减少的现象。此外，由于缺乏政策引导和制约，部分地区仍存在擅自改变灌溉草地用途或种植农作物的现象。

3.涉农项目整合力度不够

牧区水利是促进草原生态保护、保障牧民增收的措施之一，需要多学科、多部门、多技术的综合集成，优化配套。随着牧区灌溉饲草料地效益的凸显，各地方政府对牧区水利工程建设高度重视。然而，由于认识的局限，某些地区仍存在重牧区水利建设、轻项目整合的现象，未能将发改、国土、农业、林业、畜牧、农机等涉农资金有效整合，导致灌溉饲草料地水利工程建设标准高，围栏、土地平整、农机、农艺等技术的配套措施滞后，牧区种植水平不高，田间管理粗放，饲草料单产相对较低，工程不能发挥最大效益。

4.牧区水利科研与技术应用推广水平滞后

因特殊的自然地理及人文因素影响，新疆牧区水利科研和技术应用水平与灌溉农业相比较为滞后。牧区水利科研工作尚未形成系统体系，工程规划设计、运行管理技术参数、经济指标多来自生产经验的总结，针对不同牧区自然地理特点的灌溉饲草料作物的需水量、灌溉制度的科研及牧草高效节水灌溉技术、设备应用和技术集成（如灌溉技术、管理技术、农艺技术等集成）明显不足。此外，多数牧民刚从游牧方式转变为定居，灌溉饲草料地种植与管理技能欠缺，针对性的技术培训、示范、推广尚显薄弱，难以适应新时期草原畜牧业发展的客观需求。

三、发展思考

1.切实增加牧区节水灌溉饲草料地建设投入

根据已完成的新疆农牧业节水发展规划，“十二五”“十三五”期间拟新增灌溉饲草料地面积410余万亩。目前水利部组织实施的牧区水利示范项目中，每年国家投资仅2000余万元，难以满足节水灌溉饲草料地发展需要。2010年实施的“定居兴牧”水利工程，以水源工程和骨干配套工程为主。就全疆而言，尚有部分水源工程、骨干配套工程和大量田间工程需要建设。建议国家继续增加对新疆牧区水利建设的投入，同时在政策、技术上给予倾斜和支持，以保证牧区节水灌溉饲草料地建设资金，实现草原生态保护目标。

2.完善草原管理体系，改变畜牧业生产方式

在严格执行《自治区〈草原法〉实施办法》《基本草原保护条例》《西部天然草原植被恢复建设与保护项目管理办法》《禁牧、休牧管理办法》等法律法规的同时，按照《国务院关于草原生态保护若干问题的意见》进一步完善水草资源管理利用制度体系，尽快出台灌溉饲草料地建设涉及的土地所有权、使用权和管理权等政策，明确已定居牧民获得的灌溉饲草料地的归属及与原有天然草地的置换问题，限定灌溉饲草料地的土地用途及种植结构。各地根据实际情况，采取切实可行的强制性政策措施，严格控制草原牲畜总量，调整半农半牧区以及农区的种植业结构，改变农区牲畜在牧区寄放的畜牧业生产方式，切实减轻牧区天然草场放牧压力。

3.加大资金整合力度，发展高标准灌溉饲草料地

全面整合牧区水利示范项目、自治区高效节水补助资金项目、中央小农水重点县项目、国家退牧还草项目、土地整理项目等各类涉农、涉牧资金，借助农区现代农业的建设经验，研发推广牧草滴灌等高效节水灌溉技术，加强高产饲草料品种引进推广，进行路、田、林配套建设，率先在伊犁哈萨克自治州、塔城地区、阿勒泰地区、巴音郭楞蒙古自治州等地区建立一批高标准的节水灌溉饲草料地示范区，为新疆高标准规模化灌溉饲草饲料地发展提供建设、管理样板和经验，促进新疆畜牧业的转型升级。

4.加强牧区水利科研及技术应用推广

针对新疆地域辽阔、气候多变的特点，建议加强草地节水灌溉试验基地和技术监测网点建设，重点对干旱条件下牧草需水量与灌溉制度、不同节水灌溉工程规划设计参数、节水技术适用性评价、灌溉草地建设管理机制体制、牧区灌溉草地发展模式等进行系统研究。针对不同区域饲草料地生产实际加大先进灌溉、管理技术的推广应用，尽快形成具有鲜明区域特色、易于被牧民接受和掌握的牧区高效节水灌溉饲草料地发展模式并进行示范推广。将基层水利技术服务体系建设纳入牧区水利规划，有效解决县及县以下水利技术服务体系投入不足、建设滞后、人才短缺等问题。通过技术咨询、培训、讲座等方式，提高牧民生产技能，增强节水意识，转变生产方式。