推进基本公共服务均等化战略的路径选择

赵俊男

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110003）

推进基本公共服务均等化战略的路径选择

赵俊男

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110003）

“基本公共服务均等化”作为专有名词在2006年才被首次提及，但是义务教育、基本医疗、就业服务、社会保障等基本公共服务作为政府的重要职能一直在有条不紊的推进，提升至国家战略层面后更是得到了长足的发展。本文通过基本公共服务均等化内涵的辨析、评估方式的探讨，以及对我国基本公共服务均等化现实问题的剖析，探讨政府主体推进基本公共服务均等化战略的路径选择，以期为中国基本公共服务均等化的实现尽绵薄之力。

基本公共服务；均等化；路径

我国推进基本公共服务均等化战略最早起源于党的十六大报告所提出的“统筹城乡协调发展”，十六届六中全会也明确提出“基本实现公共服务均等化”的战略任务。十七大报告中，进一步要求“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，到十八大报告已将“人民生活水平全面提高，基本公共服务均等化的总体实现”作为全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标之一。由此可见，推进基本公共服务均等化，在国家战略层面地位不断提升，其主要原因是基本公共服务均等化在缩小城乡差距、实现经济社会协调发展、构建社会主义和谐社会及推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有重要作用和意义。

一、基本公共服务均等化的涵义及评估

（一）基本公共服务均等化的概念

我们知道，公共服务是公共部门为特定公共需求的群体所提供的服务。而基本公共服务则主要指一定社会经济条件下涵盖全体社会公众并满足全体社会公众对最低公共资源需求的公共服务。基本公共服务作为公共服务的特殊形式，它有两个基本要点，一是涵盖全体社会公众；二是满足最低的公共资源需求。公民最低的公共资源需求，主要包括与公民基本生存权、基本健康权和基本发展权等密切相关的公共服务项目。一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障基本安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

对于“均等化”的理解我们主要从四个方面解读：一是权利平等、二是财政均等、三是机会均等、四是结果大体相等。权利平等是基础，财政平等是保证，机会均等是前提，结果大体相等是目的。均等化强调的不是绝对的平均，而是在承认差异的前提下，努力的实现平等和均衡。

“基本公共服务均等化”就是指全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务。换言之，全体公民不论民族、地域、城乡、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。

从个人角度而言，维持我们一生的生存和发展有很多基本的需求。这些基本需求贯穿我们一生，如衣食、居住、健康、文体等，又在不同的人生阶段有着不同的表现，从我们出生、接受教育到就业、再到人生暮年的养老。这些基本的公共服务需要，既是公民最低的权利诉求，也是政府最起码的责任。可以说，这也是我们要去实现基本公共服务均等化的初衷。

（二）基本公共服务均等化的评估方式

对基本公共服务均等化进行评估，简言之就是依据一定的标准判断均等化进程、描述均等化状况。关于均等化的评估，有两种比较常用的方法：一种是指标评估法，另一种是标准值对比法。

指标评估法就是通过设定不同级别的指标对均等化水平进行评估，主要考察的是个体间的绝对差异。例如在国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的通知里，将各项基本公共服务的评估指标设定为四项，分别是服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平。以住房保障服务中的“农村危房改造”为例，其服务对象是“居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户”；保障标准是“每户建筑面积一般控制在40－60m2，户均中央补助不低于6000元，地方补助标准自行确定”；支出责任是“省级政府负总责，中央财政安排补助资金、省级财政给予资金支持、个人自筹等相结合”；覆盖水平确定为“改造农村危房800万户以上”。指标评估法的优点是清晰明了，操作简单。不足则是个体之间的对比评价不是很明显，如A地区和B地区分别有不同的未完成指标，这种情况下就很难比较哪个地区的均等化水平更高了。另外，指标评估法的核心是评估指标的设立，如何使评估的指标更全面系统、更科学合理是指标评估法研究和使用的重中之重。

标准值对比法则要通过“保障水平与平均水平之间的比值”来刻画地区或人群均等化的相对进程，在一定程度上能够反映出个体在总体样本中所处的水平与排名状况。国家“十二五”规划中对基本公共服务均等化提出了这样的目标——“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。从政策的解读中我们可以知道，政策的目标是要保障基本公共服务水平低的地区或人群最低程度的服务能力，并逐步达到全国的“均等性”标准水平。从这个意义上讲，设定一个统一的平均标准，给服务水平低的地区或群体一个努力的目标和奋斗的方向，是十分具有实践意义的。比如我们要比较全国各省的基本公共教育均等化水平，就要先要测量出全国基本公共教育均等化水平，然后拿各省的值去跟这个全国的平均值比较。如果A省均等化相对进程指数大于1，则表明A省基本公共教育均等化水平高于全国水平，反之亦然。

二、我国基本公共服务均等化的现实问题

虽然“基本公共服务均等化”作为专有名词在2006年才被首次提及，然而，基本医疗、社会保障、公共安全、义务教育等基本公共服务作为政府的重要职能一直在有条不紊地推进。在成为国家战略发展目标后，更是取得了长足的进步。

目前，城乡免费义务教育全面实施，公共教育体系日趋完备；各级政府实施积极就业政策，初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系；社会保险逐步由城镇向农村、由职工向居民扩展，城乡社会救助体系和社会福利体系基本形成；免费基本公共卫生服务项目全面实施，城乡基层医疗卫生服务体系逐步健全；保障性安居工程加快建设，基本住房保障制度初步形成；并且基本实现县县有文化馆图书馆、乡乡有综合文化站，公共文化设施逐步向社会免费开放，全民健身稳步推进。

成绩既是对过去的肯定，也让我们对未来更有信心。但是对于未来发展而言，更重要的是我们要发现问题，及时调整。目前我国基本公共服务均等化的突出问题主要有四个方面：

（一）政府投入不足

有学者将政府从1954年到2013年60年间，共计45份政府工作报告 （1961年－1977年大部分政府工作报告缺失）做了统计分析，得出了关于政府对基本公共服务各维度的注意力。研究表明，“虽然新中国成立之后，政府对基本公共服务的注意力不断攀升，特别是近五年来，上升的力度非常明显，但直至目前，府对各个领域的基本公共服务注意力依然处于不到20%的较低水平，大大落后于经济发展等方面的关注度”［1］。

1994年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制，政府也相应将自身职能定位为经济调节、市场监管、公共服务和社会管理四项。随着市场经济体制的发展，政府职能也必须随之转变，从本质上讲，政府职能转变的核心就是基本公共服务能力的提升，基本公共服务职能不到位，经济调节、市场监管和社会管理三项职能也很难到位。

在政府对基本公共服务各个领域的注意力明显偏低的情况下，财政投入力度也相应不足。以教育投入为例，1990年国家即确定要将教育投入资金占到GDP的4%，但是这个目标直至2012年才得以实现，也就是说我们用了12年的努力才达到世界20年前的平均水平。再以医疗卫生财政投入为例，2012年我国医疗卫生支出占全国公共财政支出的6．14%，占 GDP1．7%左右，而同期世界发达国家的平均水平是医疗卫生支出占DOP的6．6%，对比我国和发达国家的基本公共服务财政投入便可对其差距一目了然。财政支持是基本公共服务发展的前提和保证，无数国家的发展经验表明，财政投入和基本公共服务均等化水平呈明显的正相关。没有财政投入，就不可能有基本公共服务的高水平发展。

（二）地区差距加大

我国基本公共服务均等化发展的总体态势是东部地区明显高于中部地区和西部地区的发展。根据《中国基本公共服务均等化进程报告》的研究结果显示，“在基本公共服务总体保障水平提高的同时，中国省际间的基本公共服务不均等程度也在扩大，最高的东部省份是最低中西部省份的3倍多”。以基本公共服务产出水平为例，“静态地看，2003年，产出得分最高的上海市为6．59，最低的贵州为2．06，二者相差 3．20 倍，2009 年，最高的上海市得分高达 20．10， 最低的海南只有 3．32， 二者相差 6．05倍。动态地看，上海市基本公共服务产出水平增长率最高，年平均增长率超过25%，海南省基本公共服务产出水平增长率最低，年平均增长率约为4．03%。基本公共服务均等化省际间产出差距呈现扩大趋势。 ”［2］

值得注意的是，自2008年起，西部地区的公共服务总体保障得分开始超过中部地区。主要原因是2007年以后中央政府不断加大对西部地区的财政转移支付支持力度，其效果逐步显现，西部地区与全国平均水平的负向差距开始缩小。并且，西部地区相对人口密度较小，财政投入短期内就会有比较明显的效果。相反西部地区人口稠密，加之财政支出力度不大，使得其公共服务均值与全国水平的负向差距呈现不断扩大的趋势，均等化相对进程下降明显。

（三）城乡发展不均

改革开放后，我国逐渐打开城乡户籍的限制，城镇化水平有了大幅的提升。特别是2001年之后，发展的速度更为明显。据相关统计表明，以常住人口计算，2012年我国城镇化率将达到52．6%，再过20年，预计中国城镇化率将接近70%，城市常住人口约为10亿左右。虽然我国城镇化速度惊人，但是目前仍有6．4亿人居住在农村，一直以来农村基本公共服务供给不足并且供给质量和效率低下，城乡基本公共服务供给不均衡的现象并未从根本上得到改变。

推进新型城镇化建设作为新一届政府重要的施政方针，它所强调的内涵是以“市民化”为核心推动城镇化建设，强调人的城镇化，这既是“以人为本”科学发展观的重要体现，也进一步充实了中国科学发展的决心、理念和行动。但是，以目前的政策指向来看，还需要做一些改进和调整。特别是在义务教育、医疗卫生、社会保障、农村基础设施建设等方面，需要向农村做更大力度的倾斜，因为“城乡差异化”的基本公共服务供给矛盾依旧突出，在很多方面甚至还有差异加大趋势。有研究表明“我国农村初中生的人均教育经费不足城市初中生的1／8”、“城市每千人口平均拥有约3．5张病床，而农村不到1张；城市每千人口拥有5名卫生技术人员，而农村则为1名”。我们知道，在我国实施社会福利，“单位”扮演着重要的角色，没有单位保障的农民就无法享受劳动保护、工伤保险、带薪休假、在职培训等等福利待遇，这些都是今后城乡一体化建设中，推进基本公共服务均等化方面要着力改善的。

（四）人群差异显著

部分学者认为我国社会正逐渐由城乡二元结构转为“城—半城—乡”三元结构。以2012年为例，我国以常住人口计算的城镇化率为52．6%，但是以户籍人口计算的城镇化率为35．3%，这中间的17．3个百分点，即2．25亿人即为流动于城乡的进城务工人员。这一部分“半城”人群，就业在城市，户籍在农村，远没有享受到与城市居民同等的社会基本公共服务。根据国家统计局的统计数据显示，农民工群体参加各项社会保险的比例仅有8%到20%，只要城市没有给予他们平等的社会基本公共服务待遇，他们虽然生活在城市，但根基依旧在农村。

虽然城市的吸纳能力需要逐步提升，但是在现有体制下，政府对于很大一部分流动人口在基本公共服务供给方面还存在有诸多亟待解决的问题，比较突出的有：劳动就业机会不平等，很多招聘单位入职门槛的设定将流动人口排除在外，并且由于人户分离，当地政府所提供给的就业培训、岗前指导、信息服务等也不能平等充分的享有。不仅是就业机会的不平等，在就业之后，流动人口的劳动者合法权益也常常无法受到保护，流动人口失业率较高，拖薪、欠薪的情况屡见不鲜。另外，农民工子女接受义务教育方面也存在着普遍的不平等。虽然近年来各地也在为农民工子女平等的接受义务教育作积极的政策探索，但是现实情况是大部分地区的农民工子女不能像当地适龄儿童一样进入公办中小学学习，而被迫选择教学条件和质量相对较差的农民工子弟学校，或回到户籍所在地入学。除了就业和教育，医疗保障方面、养老保障方面、住房保障方面，外来务工人群和当地居民所享受的基本公共服务同样存在有很大的差距。

三、推进基本公共服务均等化路径选择

建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，对于加快经济发展方式转变、扩大内需特别是消费需求，都具有十分重要的意义。

从政策的形成过程来看，政策的起点始于对公众偏好的了解和尊重，即找到“政策相关者意愿和要求的最大公约数”。任何一项政策想要顺利实施并取得良好效果，必须受到政策相关者的支持。在充分了解并尊重公众偏好的基础上，要思考政府是否有意愿并且有能力去出台政策，能够很好的贯彻执行并进行监督评估。在意愿和能力兼备的前提下，就要具体寻找解决现实问题、规范社会发展的政策路径了。按照这样一个政策流程，我们可以以此为参照设计推进基本公共服务均等化的政策路径。

（一）了解并重视公众偏好

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中为基本公共服务均等化提出了四个主要目标：供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意。如何能够达到群众比较满意，显然前提应该是了解公众的需求及其偏好。

我国的社会变革主要是以“自上而下”的方式进行，重视顶层设计，群众的需求和偏好常常有意无意的就被遮蔽了。虽然政府主导的社会变革在实现规模经济、引导社会发展、利用信息资源等方面有着巨大的优势，但是我们知道提供政策和服务绝不是政府一厢情愿的事情，受众者的接受程度同样至关重要。特别是在推进基本公共服务均等化方面，所涉及的是涵盖全体社会公众的需求，这更需要了解社会大众的意愿。目前社会发展多元化的趋势在我国逐渐显现，社会多元化发展必然会导致基本公共服务出现不同的需求层次，这种情况下不同地区之间、不同个体之间的均等化偏好整合的难度会逐渐加大，这也对政府能力提出了更高的要求。政府只有选择不同类型、不同深度的公众参与形式，如通过问卷调查、意愿表达、政治磋商、听证会等为公众意愿表达提供途径，建立专门收集社情民意的信息网络平台，这样才能充分了解公众想办的事、盼办的事、急办的事、难办的事，了解了社会大众的意愿和心声，并将此作为一切推进基本公共服务均等化政策的出发点和落脚点，才能达到群众的满意。

（二）提升政府意愿和能力

改革开放以来，发展的注意力集中于经济建设，甚至逐渐将经济水平的提高、国民收入的增加等同于发展。直到进入20世纪90年代末期，人们才注意到经济增长不等于社会福利的提升，也不等于人民生活水平的改善，高经济增长等同于高发展水平的观念开始遭到置疑。特别是在“科学发展观”提出以后，我们的发展理念逐渐与世界先进发展理念接轨，现代发展理念认为，“发展的目标不仅是经济增长和国民收入的增加，它意味着要为全体社会成员创造一个环境，一个能够充分发挥自身潜力、过上符合自身需要的生活环境，使社会成员对于自己认为有价值的生活有更多的选择空间。”［3］尽管我们对发展理念有了更为深刻的认识，但是长期以来GDP被广泛的视为衡量一个地区发展水平的关键指标，也作为干部考核的主要依据，这造成了大部分官员政绩观存在严重误区，片面追求主政地区经济发展水平的提升，追求短期绩效，追求易测量、易展示绩效，而对公共服务质量，地区基本公共服务均等化状况等难以测量的指标不够重视，对教育、医疗、养老等财政投入高、“见效”时间长的项目同样“上有政策、下有对策”，甚至谎报、瞒报实际情况和所做工作。

在这种“政治锦标赛”式的体制下，若想要政府有意愿去推进基本公共服务均等化的实现，首先必须改革对官员的绩效考评体系，适当降低经济指标的权重，建立科学合理的复合指标考评体系，并加大民意测评的比重，以提升地方官员在均等化实现方面的积极性，提升地方政府推进基本公共服务均等化的意愿。当然，在各级政府具备推进均等化的意愿后，还要注意提升政府实现基本公共服务均等化的能力。其中首要的就是服务型政府的建设，服务型政府建设是常谈常新的话题，在不同的时期有着不同的意义。同样，法治政府建设、民主政府建设、透明政府建设都是推进基本公共服务均等化重要的政府能力。随着市场力量和社会力量的壮大，我国基本公共服务供给，除了传统的政府供给方式外，也可运用短期合同、政府购买公共服务等形式，利用市场力量和第三部门供给公共服务，实现基本公共服务的多元供给，共同推动基本公共服务均等化的实现。

（三）科学设计制度体系

本质上，基本公共服务均等化战略是一种政治输出，推进基本公共服务均等化，需要不断完备其制度体系。所谓基本公共服务均等化制度体系，是指与基本公共服务供给有关的正式、非正式制度，如均等化法律规范、均等化管理体制、党和国家政策以及有关均等化的基本社会价值与文化因素等。科学设计均等化的制度体系，是基本公共服务均等化顺利推进的保障。

1．完善均等化的相关法律法规。目前，我国关于基本公共服务供给的法律法规立法层次不高，而且比较零散，急需制定统一的 《基本公共服务法》或《基本公共服务均等化法》，结束我国公共服务立法分散零乱的状况。在此基础上，还需要处理好和税法、预算法、审计法、政府采购法、行政诉讼法等其他法律规范的关系，并及时对不合时宜的均等化法律法规进行调整。

2．建立财权与事权相匹配的公共财政体制。财权事权相匹配的公共财政体制建立的基础是确定各级政府间基本公共服务的事权，在有限政府的理念指导下划清各级政府的职责范围。我国分税制改革的结果是中央政府掌握的财力往往大于本级支出需要，地方政府掌握的财力小于本级支出。因此，从财政支出角度讲，基本公共服务均等化的实现，财力上必须主要由中央政府来负担，在事权立法的基础上，进行财权立法，适当放宽地方政府税收权限，按适当比例进行税收返还，使各级政府的“事权”和“财权”相匹配。

3．进一步完善基本公共服务均等化的责任机制。基本公共服务均等化责任机制的建立，首先需要建立一套科学的评估体系，细化评估指标，加强可操作性，作为监督责任落实的参照和凭证。并且要注意实施单独的绩效评估，考虑建立如美国“绩效评价委员会”这样的机构，评估结果定期向上级、同级单位及社会民众汇报反馈。在责任机制落实过程中，要注意引导公众参与，发挥媒体作用，加大问责力度，对于落实不力的机构或个人要有适当的惩处机制。

4．重视发挥非正式制度的作用。正式制度不是推进我国基本公共服务均等化的唯一途径，除法律、财政等正式制度安排外，思想修养、道德观念、文化传统、生活习惯及社会舆论等都会对均等化产生影响，积极的影响会产生巨大的正能量，有助于深化社会公众对均等化的地位、作用及困境的认识，有利于基本公共服务均等化的顺利开展和持续推进。

［1］文宏．中国政府推进基本公共服务的注意力测量［J］．吉林大学社会科学学报，2014，（03）．

［2］洪友等．中国基本公共服务均等化进程报告［M］．北京：人民出版社，2012．p27．

［3］联合国开发计划署编．惠及13亿人的基本公共服务［M]．北京：中国对外翻译出版公司，2008．p3．

D62 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A［文章编号］

1672－2426（2015）01－0068－05

赵俊男（1983－ ），女，辽宁营口人，中共辽宁省委党校“全国妇女性别研究与培训基地”讲师，博士，研究方向为公共管理。

责任编辑 张小莉