推进京津冀水资源保护一体化的思考

王一文，李 伟，王亦宁，付 健

（水利部发展研究中心，100038，北京）

2014年2月习近平总书记在北京考察时明确指出，京津冀协同发展是重大国家战略，是打造新首都经济圈的客观需要，是探索生态文明建设的有效路径。京津冀地区（下称“三地”）经济发达，拥有全国1/9的国民生产总值的巨大经济体量；内部资源环境联系紧密，在产业结构上具有相对明确的产业转移与承接等协作基础；大部分区域同处于海河流域，具有明显的流域水系连通性。但是，囿于长期以来的经济社会发展模式，三地地下水超采严重，排污量巨大，对整个流域已经造成了明显影响。为此，迫切需要紧密围绕经济社会发展、产业结构转型升级、地区发展功能定位等要求，统筹考虑水资源与水环境的关系，加快推进三地之间水资源保护协作，突出水资源保护一体化对三地经济社会发展的联合支撑作用。

一、水资源保护一体化在推进京津冀协同发展中具有重要意义

1.新首都经济圈建设要求京津冀地区确保水资源水环境的联合支撑作用

新首都经济圈以北京为核心，东联天津，向冀中北部的张家口、承德、廊坊等9个地市强力辐射，是我国继长三角、珠三角经济圈后在北方地区设立的最大、发展程度最高的经济核心区。截至2012年年底，新首都经济圈的地区生产总值突破4万亿元，近年增幅达到19%。按此增速，至2020年，经济总量将达到17.8万亿元。新首都经济圈超大体量的经济实力与人口资源，需要整个京津冀地区的水资源进一步发挥不可替代的基础支撑与保障作用。

但是，京津冀三地的水资源、水环境状况却不容乐观。在水资源上，三地多年平均水资源总量分别为37.39 亿 m3、15.70 亿 m3和 205 亿 m3，人均水资源量分别为 176 m3、111 m3和307 m3，仅相当于全国人均水资源量的5%～13%，均属严重缺水地区。在水环境上，三地长期以来工业主导型的发展模式，对地表水体影响较为明显，2012年北京市、天津市劣于Ⅴ类水质标准的河长占总评价河长的比例分别为41%和74%，河北省中南部一些地区“有河皆干、有水皆污”，对建设生态文明的支撑作用大打折扣。面对新首都经济圈蓬勃发展对水提出的迫切需求，当前京津冀地区水资源、水环境的现状条件决定了三地任何一家都无法独力解决，客观上迫切需要统筹考虑水资源与水环境的关系，加强京津冀三地之间的协作，突出“联合支撑作用”。

2.京津冀流域水系连通性要求加快推进水资源保护协同发展

党的十八届三中全会明确提出要加快生态文明制度建设，用制度保护生态环境，健康的河湖水系作为其中的关键一环，同时也承载着民众对未来美好生活的期盼、对实现美丽中国的渴望。京津冀地区处于太行山—燕山山地向黄渤海海滨过渡地带，形成了明显的地势梯度，在地理空间上为创建健康的河湖水系空间提供了基础条件：京津冀三地绝大部分同处于海河流域，不仅自然状态下的地表水、地下水交换频繁，重复计算量占水资源总量的12%~20%不等，三地间还通过水利工程实现了水资源的互通与共享，如天津市93.7%的居民生活用水供给保障要依赖于河北省。然而，由于海河流域地表水严重短缺，河道断流、洼淀萎缩，使得京津冀地区这种复杂的、流域性很强的巨系统，目前更多地要靠地下水维持水系连通。但这种靠大量开采地下水提供供水保障的“单一模式”，会使本地区受到流域内其他地区开采地下水带来的明显影响：上游地区用水量和排水量的增减变化，直接通过自然河道输水和地下水的交换对下游地区用水产生深远影响。为充分缓解此类问题，需要在水资源开发利用与保护等涉水事务工作中进一步加强三地联动，建立完善的协同合作机制，实现区域间、多部门在地表水、地下水、外调水、再生水、淡化海水等多水源综合调配与优化利用，保障基本生态用水量。

3.京津冀社会经济功能定位要求三省（直辖市）根据不同的区域分工特点，加快实施水资源保护合作

京津冀地区除了北京、天津以外，还包括8个地级市、22个县级市以及数以千计的村镇，在区域中的功能定位不同，使得三地各城市在资本、人力资源、交通吞吐量等重要资源的吸引力及向周边的辐射带动作用上存在明显差距，对水资源利用与保护的需求也不同：北京作为区域核心城市，是京津冀地区乃至全国的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，天津是区域内经济中心，两个直辖市的地区生产总值累计超过3.2万亿元，城镇化水平已经超过了80%，对高品质水资源供给的需求更加强烈；河北省的功能定位更加多元化，既要在冀中南、冀东北等老牌工业基地做好承接北京、天津产业转移的工作，要求“保供水”，还要在京津两地上游的张家口—承德地区走保护生态、涵养水源的路线，要求“保京津水源地”。京津冀地区资源要素流动集聚态势的显著差异与未来发展趋势，客观上要求在水资源保护工作中必须要充分考虑三地在区域经济发展中各自的功能定位，加强统筹协作，满足不同发展需求。

二、京津冀水资源保护一体化现状与面临的主要问题

1.水资源保护一体化现状

三地处于不可分割、复杂联系的水系统中，其中河北省位于上游地区，是京津两地的主要水源地，京津两地多条河流互为上下游。基于水资源的不可分割性，三地开展了多项水资源保护双边合作，为成功应对自1999年以来的全流域范围内的连续干旱做出了贡献。

（1）国家层面开展了“三地”水资源保护合作

2001年 《国务院关于21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划的批复》（国函〔2001〕53号）（下称“《首水规划》”）印发，有力促进了京冀两地水资源保护合作，水污染治理取得阶段性进展，生态环境明显改善，水资源统一调度得以推进，提高了北京市供水安全保障程度。2002年实施了京津风沙源治理工程一期，使工程区可治理的沙化土地得到基本治理,起到了涵养水源的重要作用，生态环境明显好转。

（2）京冀两地围绕官厅、密云两水库的水资源保护开展合作

2006—2012年，在北京市与河北省达成的两地经济社会发展合作事项中，均涉及水资源保护合作内容。北京市累计安排资金上亿元，实施了稻改旱高效节水农业建设、生态水源保护林建设等合作项目，在水库上游地区调整了经济产业结构，节约了灌溉用水，增加了入库水量，减少了面源污染，明显改善了入库水质，保护了生态环境，促进了农民减负增收。

（3）津冀两地针对潘家口、大黑汀两水库积极推进水资源保护合作

2009年至今，天津市累计投资1亿元支持河北省治理引滦水污染；2013年，天津市政府与河北省政府建立了引滦水源保护联络工作机制，进一步提高了保护引滦水源工作效率；此外，天津市还与遵化市签订战略合作协议，支持黎河沿线开展文明生态村建设、尾矿治理和垃圾清理等，取得良好效果。

此外，京津两地围绕上下游的水资源保护、防汛等开展了合作研究。北京市成立了水资源协调委员会筹备工作办公室，提出成立首都水资源委员会，协调跨流域调水和周边地区水资源保护工作；天津市主动开展引滦上游潘大水库周边地区发展无污染产业的扶持政策研究；河北省全力打造环首都绿色经济圈，力求实现京津重要水源地保护与自身发展的双赢。

2.水资源保护一体化面临的主要问题

由于三地的经济社会发展水平不一，自然资源禀赋和所处的地理位置不同，对水资源保护合作的目的、意义和方式方法的认识、理解也存在着差异，目前在水资源保护一体化进程中还面临一些亟待解决的问题。

（1）缺乏国家战略层面的顶层设计

尽管三地在一些领域和项目上开展了水资源保护合作，但由于思想认识不统一，缺少从国家战略高度统筹三地经济社会与资源要素的顶层设计，导致长期以来形成的基于行政辖区的思维模式和管理方式一直难以打破，上下游地区在水资源保护一体化中功能定位不准，产业布局不合理，水资源保护与区域发展综合规划难以实现有效对接，致使水资源保护对三地经济社会发展的引导和限制作用难以发挥。

（2）缺乏三地水资源一体化保护规划

由于缺乏统筹三地的水资源保护规划，各地均根据自身的需求和实力，设定各自水资源保护目标。对于水资源保护一体化的权利和义务不明、责任和分工不清，开展合作的协调成本较高。如上下游地区对跨省水源地水资源保护的双方责任和权利存在认识分歧，上游地区更多强调为开展水源地保护所做出的巨大牺牲，而下游地区则更多强调上游应承担水源保护义务，这直接导致难以达成合作共识，跨省水源地保护难度巨大。

（3）缺乏稳定有效的合作平台

目前三地的水资源保护合作多以点对点、事对事形式开展，一般由下游地区先提出合作要求，从意向提出到达成共识并付诸实施，各方均须付出较高的成本。由于这种自发式合作构建的合作平台层次一般不高，具有较大的随机性和明显的阶段性，对问题的响应速度较慢，合作成效不显著，特别是三地水资源保护的联合支撑作用无法显现，更缺乏深入、持久、稳定的长效机制，显然不能适应目前水资源保护一体化的要求。

（4）缺乏水生态补偿机制

三地由于自然地理位置和发展功能定位等因素，河北担负着向京津提供优质足量水资源的主体功能。按照生态补偿的原理，应该是谁受益、谁补偿，这样才能使保护生态环境、提供生态产品的地区不吃亏、有收益、愿意干、可持续。目前三地之间尚未建立起横向水生态补偿机制，显然无法满足形成水资源与水生态“共建”与“共享”依存关系、实现京津供水安全和河北生态经济发展“双赢”的要求。

（5）缺乏经费保障

从三地开展水资源保护合作的经费来源渠道看，国家层面只有通过实施《首水规划》拨付河北省相应经费；三地之间的合作经费，主要通过协商解决且经费十分有限。鉴于三地水资源保护合作需求巨大，而三地经济实力发展不平衡，加之缺少相应的经费渠道，仅靠地方政府难以对推进水资源保护一体化提供有效的经费保障，迫切需要从国家层面提供政策保障和经费扶持。

三、推进京津冀水资源保护一体化的工作设想

习近平总书记明确指出，推进京津冀协同发展，要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，加强生态环境保护合作，完善水资源保护、水环境治理等领域合作机制。推进京津冀水资源保护一体化，必须立足于三地的优势互补与合作共赢的理念，立足于贯彻落实最严格水资源管理制度各项要求，以服务三地城镇化发展产业转型升级为目标，以支撑优化区域分工和产业布局为重点，以水资源要素的空间统筹利用为主线，制订一体化思路，明确重点领域，建立长效合作机制。

1.水资源保护一体化的基本思路

推进京津冀水资源保护一体化，要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，坚持以人为本、人水和谐的理念，坚持“目标同向、措施一体、作用互补、利益相连”的基本原则，以三地水利工程基础设施建设的一体化为依托，以服务于不同功能定位的区域发展对水资源管理保护的需求为导向，以水资源保护利用的同步化、水环境防治的联动化为抓手，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，创新水行政治理模式，在水利工程设施建设、生态小流域建设、农村水环境治理、水源地达标建设等重点领域加强协调配合、统筹联动，确保为三地协同发展的国家战略提供切实有效的水资源支撑，确保三地百姓共享水利改革发展成果。

2.水资源保护一体化的重点领域

按照中央关于全面深化改革和开展生态文明建设的要求，结合三地水资源保护合作已有的战略、规划、机制等，进一步加强京津冀水资源的统筹管理和保护。

（1）加强三地水利工程设施一体化布局和建设

综合考虑“三地”经济社会发展要求、用水需求、生态影响、受益范围等因素，以促进水资源统筹配置与工程整体效益最大化发挥为原则，一体化开展水利工程设施布局和建设。重点依托南水北调工程，加强河湖连通工程建设，形成以南水北调东、中线工程为骨干，流域控制性水利工程和当地各河系骨干水利工程为联结的新型水利工程设施网络格局。

（2）构建三地水资源统筹配置新格局

依托南水北调工程，建立和完善三地水资源联合配置和调度机制，统一安排和配置地表水、地下水、外调水、非常规水源等各类水源，兼顾生产、生活、生态各类用水。抓紧完善跨省河流水量分配，对有关省际用水矛盾较为突出的河流，加快制定和明确水量分配方案，明确初始水权，进一步提升水资源的利用效率和效益，有效解决省际水事矛盾，维护地区用水和谐。

（3）强化重要水源地保护合作

水源地保护合作是京津冀水资源保护的重大核心问题。强化首都水源战略保障，完善跨流域、跨省市、跨地区的多水源、多渠道水资源调配和供给系统，亟须三地协调配合深入开展水源地保护合作，划定水源保护区，加强隔离防护、污染源综合整治、生态修复与保护、水库滨岸带建设等各类水源地保护工程建设，明确用水区对水源区的生态补偿、对口协作、项目支持等关键性事项，切实将发展与保护问题统筹起来，实现共赢。

（4）促进流域上下游治污合作

三地水量不足、水质较差，城市地表水和地下水水源都受到不同程度的污染，水体纳污已接近承载能力极限。要按照《重点流域水污染防治规划（2011—2015年）》中对海河流域水污染防治的要求，深化水资源保护与水污染防治协作，加强流域与三地之间的水污染联防联控机制建设，促进上下游治污合作，不断规范水功能区和入河排污口监督管理，切实控制入河湖污染物总量，确保省界水体水功能区水质达标，提高水功能区达标率。

（5）联合开展重要河湖水生态系统保护与修复

由于多年过度用水，三地许多河流湖泊干涸，水生态系统严重退化，亟须按照河湖连通工程的要求，充分利用南水北调、引黄、引滦等外调水，加强生态用水调度，逐步恢复生态基流，满足河湖基本生态用水需求，保障河流健康。应综合运用截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，对重要河湖水生态系统进行修复。特别要加强对重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和重要湿地的等生态脆弱河湖和地区的水生态修复。

（6）共同推进生态清洁小流域综合治理

位于京津上游的河北环京津山区（张家口、承德），肩负着为京津提供水源供应、环境保护、生态保障等重任，但由于行政区划的限制，尽管近年来北京市生态清洁小流域治理卓有成效，不少小流域难以做到全流域的生态清洁综合治理。应尽快开展三地区、市、县级行政区对接，从项目规划、申报、审批、实施等实现一体化，延伸治理范围，加强坡面整治、村庄环境治理、沟（河）道和河（库）滨带保护等相关措施，从而促进河北省环京津山区与京津地区山区丘陵区发展的联动，构筑稳固的京津生态屏障。

（7）深入开展地下水保护合作

华北平原地下水超采状况非常突出，其中三地尤其典型。近年，地下水水质恶化状况也日益凸显。加强整个华北平原的地下水保护，对保障首都供水安全具有战略意义。当前国务院已批复 《南水北调中东线一期工程受水区地下水压采方案》和《华北平原地下水污染防治工作方案》，三地亟须在相关部委协调和统筹下，进一步加强地下水保护合作，确保方案顺利实施。

3.构建京津冀水资源保护一体化合作机制

（1）开展顶层设计，建立水资源保护统筹规划机制

借鉴《首水规划》实施形式，开展三地水资源保护一体化顶层设计，建立水资源保护统筹规划机制，统筹安排三地功能定位、产业分工布局、基础设施配套等，并对节水用水、水污染防治、水土保持及水生态保护与修复等各方面的分工协作事项做出规定。

（2）建立多层次的水资源保护协作机制

三地水资源保护是一项牵涉利益关系复杂的社会系统工程，要尽快建立健全工作协调机制，明确部门间、地区间、流域与地方间的各方面责权关系，确保各项工作顺利开展。一是建立高层决策机制。从保障首都水资源安全的高度出发，统筹解决三地水资源保障和区域发展问题，组建“首都圈水资源高层决策议事机构”。二是构建流域机构和地方政府之间的协调平台。可参照南水北调中线工程水源区丹江口水库水资源保护“5+1”机制的成功经验，创建流域管理与区域管理有效结合的三地水资源保护新机制。三是从实际需要出发，推动三地各级地方政府之间建立形式灵活多样的双边、多边协调机制和协作平台。

（3）创新生态补偿投入机制

综合运用行政手段与市场手段，建立水生态补偿投入机制。一是按照“共同投入，共同受益”的原则，根据承担责任、保护成本、受益程度等，由三地共同建立水资源保护补偿基金，主要用于跨区域水资源保护重大事项。二是按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立形式灵活多样的地区之间、流域上下游之间的横向水生态补偿制度。三是对于生态脆弱区、水源涵养区、湿地保护区等生态产品受益不明确的区域，由中央政府代表较大范围的生态产品受益者，加强中央纵向转移支付。

（4）加强水资源保护的协同监管和执法联动机制

通过建立协同监测体系，整合监测站网布局，更新监测手段，建立监测信息发布和交换平台等方式，实现三地监测活动协同、高效和信息共享。开展流域机构、三地水利、环保部门之间的定期联合执法机制，强化对水源地入河排污口的协同监测和监督执法，促进流域水污染联防联治，提高治污效率和效益。协同建立突发水污染事件联合应急处置机制，联合开展应对演练，不断提高应急处置能力，有效协调省际水污染纠纷。

（5）结合产业发展定位及布局，加快培育水利新兴产业

着力提高水资源保护工作的有效性和持续性，将水资源保护工作与新兴产业发展有机结合起来，形成循环经济绿色产业链。一方面要推进污水处理回用等非常规水源的开发利用，并将非常规水源纳入水资源配置，优化工业等用水结构；加快推进农业灌溉、居民生活用水等节水技术推广应用。另一方面要结合新型城镇化发展战略，充分发挥水系的引擎带动功能，统筹山水资源，打造亲水景观与滨水城市，促进新型旅游业等新兴水利产业发展，带动地方财政增收。三地要结合各自功能和产业定位互补互促，通过优惠政策，鼓励水资源保护受益区发展生态产业、绿色产业，共同培育新兴水利产业，帮助当地群众脱贫致富，实现经济、社会、生态效益多赢。

四、有关建议

1.成立首都圈水资源高层决策领导小组

建议由国务院牵头，国务院相关部门与三地政府参加，尽快成立首都圈水资源高层决策领导小组，搭建稳定高效的对话与决策平台。领导小组下设办公室，由水利部具体负责对三地水资源保护一体化的行业指导，以及与相关部委、三地政府的沟通和协调，推进三地优势互补、良性互动、共赢发展目标的实现。

2.编制京津冀水资源保护一体化规划

建议由水利部牵头，国务院相关部委和三地政府共同参与，尽快编制京津冀水资源保护一体化规划，力争纳入目前发改委正在编制的首都经济圈一体化发展相关规划、国家“十三五”水利发展规划等，或与之做好衔接配套。

3.开展重点工程带动

一是江河湖库水系连通工程。依据流域及区域水资源综合规划与防洪规划，统筹设计由潮河、滦河、白洋淀等天然河流湖泊，南水北调、密云、潘家口等调水工程与水库组成的水系连通工程，构建“引得进、蓄得住、排得出、可调度”的水网体系。二是非常规水源利用工程。加快再生水、海水淡化利用等设施建设，提高非常规水源利用量。天津市、河北省逐步扩大再生水在工业生产、城市杂用等方面的用量；北京市重点拓展城市景观利用再生水的规模，加快推进“三环碧水绕京城工程”建设。三是生态清洁小流域建设工程。加大河北上游地区水库滨岸带、稻改旱高效节水农业、生态水源保护林等工程建设力度，构建稳固生态屏障。四是地下水保护与修复工程。三地联合实施华北平原地下水压采和地下水回补工程，促进地下水保护与修复。五是水生态环境保护与修复工程。积极开展调水引流、排污口整治、河湖清淤等工程建设，结合新型城镇化发展战略打造功能全面的水景观。如北京市可在蓄滞洪区内建设生态中心区，既符合蓄滞洪区基本要求，又可实现湿地生态涵养、生态调节、生态服务的复合功能。

[1]北京市统计局，国家统计局北京调查总队.2013北京统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013.

[2]天津市统计局.2013天津统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013.

[3]河北省统计局.2013河北统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013.

[4]麻新平.京津冀水资源合作现状及路径选择[J].经济论坛，2008（22）.