美国旧金山湾环境立法的执行体制对我国的启示

毛仲荣

摘 要：美国旧金山湾的环境保护立法的执行机构安排体现的是一种双轨执行体制，即分散和集中相结合的运行体制，但主要是集中运行。既有一般的环境执法机构，又有特别的环境执法机构，即旧金山湾养护与发展委员会。客观地来看，这种体制在区域海洋环境治理中发挥了积极的作用。相信这类执行体制对于我国类似海域环境立法具有一定的参考价值。

关键词：旧金山湾 环境立法 执行体制 启示

中图分类号：F205 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）12-096-03

旧金山湾（San Francisco Bay）是美国加利福尼亚州西部几乎全部为陆地环绕的海湾，有“天然空调”之称，因而成为各种生物和人类理想的栖息和居住地。在发展经济的高潮期，旧金山湾和美国其他的海域一样，生态环境承受着巨大的压力。但是，自旧金山湾保护计划实施以来，旧金山湾区的生态环境得到明显改善。旧金山湾保护计划一个很重要的举措是进行环境特别立法和设置不同于传统的执法体制。在我国，诸多海湾的环境保护压力越来越大。通过研究美国旧金山湾的环境立法及其执行体制，相信会给我们一些启示。

一、旧金山湾的特别环境立法及其执法机构

自上世纪50年中期以来，旧金山湾出现的由填海、疏浚、近岸开发活动造成的污染及近岸其引起湿地破坏等环境问题引起了公众的关注。为了应对这些问题，加州于1965年通过了McAteer-Petris法案，并根据该法案成立了旧金山湾养护与发展委员会。但是，此时的委员会还只是临时性的。1969年经过对该法案的修订，确立了旧金山湾养护与发展委员会作为专门性部门在保护旧金山湾环境方面的法律地位。此后，为了落实法案，旧金山湾养护与发展委员会制定了旧金山湾计划并通过了The Suisun Marsh Protection法案、加利福尼亚环境质量法案。根据这些法案和计划授权，旧金山湾养护与发展委员会具体管理旧金山湾的填海和疏浚、保护苏珊沼泽、管理沿岸100英尺内的土地的开发利用活动、减轻填海压力、监管执行联邦海岸带管理法，以及参加加利福尼亚溢油防治和响应计划。在湿地保护方面，旧金山湾养护与发展委员会负责就湿地的保护和恢复制定计划、并通过行使审批权保护湿地不受其他优先项目的损害。迄今，旧金山湾养护与发展委员会参加了一系列涉及湿地保护计划，如苏珊沼泽养护法的制定、海平面上升研究、以及对潮汐恢复项目的分析、与其他组织合作制定了相关沼泽恢复和监测计划等。此外，根据联邦海岸带管理法案，旧金山湾养护与发展委员会也是联邦指定的州海岸管理署。然而，旧金山湾养护与发展委员会并不是管理旧金山湾的唯一机构，在海岸带管理方面，尤其是在海洋保护区和河口研究保护区方面，加利福尼亚海岸委员会也发挥着重要作用。

就职权而言，旧金山湾养护与发展委员会职权主要集中在控制用地上。与用地有关的填海、疏浚、近岸开发活动及湿地保护基本上都由旧金山湾养护与发展委员会来管理。近几年，通过委员会限制填海的规模和对湿地的保护，旧金山湾基本控制住了海湾萎缩的势头。比起1965年，目前海湾的面积增加了几乎49平方公里。在该委员会的支持下，26000英亩的私人盐场被公共收购用来改善当地的居住环境，其中有一些地方将盐场退为湿地。这样，旧金山湾的面积得到进一步的扩大，水质得到了改善。

就执法权力来源而言，旧金山湾养护与发展委员会主要是依据法律授权和协作来完成对旧金山湾环境的保护。依前所述，与用地有关的商业和个人利用海湾的活动必须经过委员会的许可。然而，每每随着环境问题的变化，该委员会的权力就远远不能适应其保护旧金山湾环境的需要。为了适应环境保护的需要，旧金山湾养护与发展委员会在缺乏法律授权的情况下，总是积极地参与到相关的活动中并逐步得到法律的授权。以应对海平面上升问题为例。气候变暖引起的海平面上升是一个全球问题，但是在旧金山湾地区其所带来的负面影响可能更明显。然而，委员会并没有这方面的法律授权来要求相关部门和公众来应对这一问题。即使如此，旧金山湾养护与发展委员会还是根据有关科学数据通过绘制地图形式标明了最易受灾的危险湾内区域。之后，旧金山湾养护与发展委员会得到授权并加入了Joint Policy Committee（JPC）来发布气候变化方面的信息。2008年，州立法通过法律授权旧金山湾养护与发展委员会在JPC内拥有投票权。但是，在应对气候变化对旧金山湾的环境影响问题上，该委员会并没有许可权，只有与其他相关机构协作的权力。可见，旧金山湾养护与发展委员会的执法权力是随着环境问题的发展在不断调整之中，而且随着环境问题的日益复杂，在执法过程中需要与相关机构协作反映了近几年委员会的执法特点。

就执法形式而言，旧金山湾养护与发展委员会主要有三中形式：发放许可、制定保护计划和参与司法活动。发放许可证是旧金山湾养护与发展委员会最经常的执法形式，其主要适用于填海许可、资源开采许可、对苏珊沼泽地区地貌的任何实质性改变利用及重大开发活动的许可等。制定保护计划虽然不是旧金山湾养护与发展委员会经常性的执法形式，但却是该委员会最主要的执法活动，也最能体现其存在的价值。按照美国的管理体制，委员会一般是在有法律明确授权的情况下才制定相关的环境保护计划，而且这些保护计划一般都是具有针对性，例如The San Francisco Bay Plan，The Suisun Marsh Protection Plan和The San Francisco Bay Area Seaport Plan等。应该说通过制定计划并得到立法机关的认可这种方式，使得在旧金山湾保护方面有执法权的相关单位的权力适当地做了协调，使得参与的组织、机关、人员的数量有所扩大并有效地避免了“多头”执法的负面影响。在参与司法活动方面，旧金山湾养护与发展委员会具有代表公共利益提起诉讼的权力。这不仅是旧金山湾养护与发展委员会保护旧金山湾的最后的手段，也是其在该区域执法权威的独特体现。当然，为限制滥用职权，法律同时规定了该委员会有应诉的义务。

总体而言，旧金山湾养护与发展委员会是一个专门性的具有广泛执法权力的综合性环境保护机构。

二、对旧金山湾环境立法执行体制的评价

美国旧金山湾的环境保护立法的执行机构安排体现的是一种双轨执行体制，即分散和集中相结合的运行体制，但主要是集中运行。反映了在区域海洋环境治理中传统管理理念和现代管理理念的结合。客观地来看，它在区域海洋的环境治理中都发挥了积极的作用。相信这一执行体制对于我国类似海域立法具有一定的参考价值。

一方面，美国在环境治理上基本遵循了按行政区域设置环保部门的原则。但是，由于美国是联邦制国家，从中央到地方体现了三权分立的政体构架。因此，从形式上看，地方的环境保护机构是相对独立的，并没有向联邦环保机构负责的义务。以环境保护局为例，在联邦有国家环境保护局，基本上集中了与环境保护有关的各个部门的职权并代表联邦政府全面负责环境管理和执行各项环境法案。联邦国家环境保护局在全国设有10个区域办公室监督各个州的环境保护执法。同时，在地方，各个州设有环境保护局，但是它们与国家环保局没有隶属关系。从环境事务管理的角度来看，根据事务的种类不同，联邦各部门设有相应的环境保护机构，分管其业务范围内的环境保护工作。各州也基本上是按照这一原则在部门中设立相应的环境保护机构。因此，无论从地域还是事务上看，联邦和地方都有管理权和执法权。问题是，在美国环境立法中是如何有效地协调这些执法部门和机构的呢？笔者发现有三项措施保障了联邦和地方、部门与部门、专门保护机构与一般保护机构间的权力配置和协调。一是在美国的环境执法中普遍设立了议事协调机构，这些机构是根据具体的法律或政策设立的，其不是具体的环境执法机构，只负责环境管理和执法过程中的协调工作。这类性质的机构，在联邦有国会和政府间关系办公室和国家环境质量委员会，在地方有专门的协调机构，比如在旧金山湾就设有旧金山湾区政府协会；二是落实了权责一致原则。在美国的环境执法中，设置的权力分别对应一定的责任。而且许多执法机构并没有罚款、拘留等强制执行权，相反更多的是服务性的职责。不管是何种性质的权力，都要对自己的行为承担相应的法律后果；三是建立了完善的执法监督机制。除了立法和司法的监督以外，在美国的环境立法中充分体现了公众参与机制。不仅每一项环境立法从立项、起草到颁布要充分听取各行业、各部门、各阶层的意见，而且就具体的环境执法来说，执法机构在执法前后也要广泛听取公众的意见。在美国，在每一部环境法律中几乎都能发现Public Hearings这样的词眼。这些机制也许正是在某些区域海洋环境治理上能尽早制定特别法和建立综合执法机构的基础。对此特点，我们在渤海立法中也应该予以借鉴。

另一方面，美国旧金山湾环境立法的执法机构设置更具有集中性的特点。从前面分别对旧金山湾养护与发展委员会职能的研究，可以发现，这种集中性的程度并不相同。美国旧金山湾环境立法的执法机构集中性设置一方面体现在国家环境保护局的职权上，其基本上集中了农业部、健康与保健部、内政部及原子能委员会、联邦放射物管理委员会、环境质量委员会等部门的环境保护职能，而且根据法律，地方在没有得到国家环境保护局的特许管理权或者虽得到了国家环境保护局的特许管理权，但是国家环境保护局认为必要时其也可以随时介入具体的环境执法活动中；另一方面，在旧金山湾，成立了专门性的环境执法机构，即旧金山湾养护与发展委员会，它是管理旧金山湾环境的综合机构。当然，该机构的综合性不仅体现在职权上、地域上，还体现在其与其他环境执法机构的关系上。在职权上其基本上具有各事项的许可权、决策权或者至少有参与权；在地域上其具有保护旧金山湾内湿地和沿岸100英尺之内土地的开发利用活动及代表联邦监管旧金山湾海岸带的权力；在与其他环境执法机构的关系上，法律基本上排斥了有关机构在湾内的环境执法权。显然，美国旧金山湾采取的是一种双轨制的执法体制模式。所以，这种模式的职权集中性并不太强，其缺陷也是显而易见的。因为旧金山湾养护与发展委员会集中行使自己的权力时也要顾及联邦的特许权，而且其行使权力的地域范围受到法案本身的限制，这种限制从环境的整体性特点看并不科学。虽然近年来扩大委员会执法地域的呼声不断，但是至今一直悬而未决。这不能不说是法案乃至委员会职权设置上的失败之处。当然，这种缺陷的发生是有因可寻的。从法案的地位来看，法案本身是一个地方性的立法。从委员会的职权性质来看，委员会虽有独立执法权，但是在处理重大环境问题方面，委员会更多的是一个协作机构。据此，我们认为法案有些内容及其委员会职权的设置已经无法适应当前旧金山湾环境保护的要求。虽然从联邦到地方都设有专门的协调机构，使得在旧金山湾区的环境治理计划基本能够落实，但是成立地位更高、职权更集中的执法机构已是大势所趋。

三、旧金山湾环境立法体制对我国的启示

第一，应树立区域协作，综合管理理念，特别是要有整体的国家海洋发展战略政策的指导。海洋环境治理，特别是跨区域的半封闭海域，其本身的复杂程度远非单纯的内陆的环境治理可比拟。海洋水质恶化、海洋污染、海洋外来物种入侵、海洋垃圾、渔业危机、海洋哺乳动物和濒危物种灭绝、珊瑚礁、湿地保护等环境问题绝非海洋自身所能解决。海洋环境的恶化，是综合因素造成的，受到陆地的、大气的、甚至全球气候变化的影响。要治理海洋，必须树立区域协作、综合管理的理念。旧金山湾的环境治理之所以能取得巨大的成效主要归因于它们在环境治理上的区域协作、综合管理的理念。这种理念在该区域海洋环境治理中能得以贯彻是因为有明确的政策法律的支持。早在1969年前，美国就成立了一个名为“海洋科学、工程和资源”的总统委员会对海洋的发展做出调研并为国家的海洋资源利用和发展提供建议。在2000年，依据《海洋法案》，美国成立了一个由总统任命的海洋政策委员会。该委员会受命于2001年开始对美国海洋政策和法规进行全面研究。经过两年的调研和前后听取400多名专家的意见，委员会于2003年发布了一份长达500多页的报告，为21世纪美国海洋管理政策勾画出了初步的蓝图。基于可持续发展理念和基于生态系统管理的方式，该报告涉及到美国海洋环境治理的各个方面。为了达到预期的管理效果，该委员会建议，设立内阁一级的国家海洋委员会以更有效地对政府机构进行协调；对相关政府机构进行重组和合并；鼓励地方政府部门组建区域性的海洋管理委员会等。2009年6月，美国总统发布了关于制定美国国家海洋政策及其实施战略的备忘录，启动了在全球气候变化环境下的美国海洋环境保护的新步伐。美国旧金山湾养护与发展委员会的设立从成立开始的举步维艰到确立自己独立的环境管理和执法地位，从起初只限于局部介入到全面管理乃至介入因全球气候变化引起的海湾环境问题，这些都是因为有国家海洋发展政策和相关法律的先导和支持。我国诸如渤海等海域立法，应借鉴旧金山湾的做法，在区域合作的基础上设立独立的环境治理机构，同时要尽快制定科学的海洋政策。

第二，应设置集中为主的环境执行体制。在中央级别的海洋管理和执法上，要成立主管区域性的海洋环境治理专门机构，其性质不仅仅是一个综合的海洋行政管理机构。不仅要赋予它海洋环境管理权、海洋环境执法权，还要赋予它协作、研究的职权，即协调各部门的利益，加强国家与地方政府之间、地方政府之间以及部门之间的合作与协调。当然，这一切需要立法先行。纵观旧金山湾的环境治理历程，其立法、执法机构、执法权乃至执法措施都分别经历了从一般法到特别法、从分散型到集中型、从单一型到综合型、从临时性到永久性的过渡。据此，我们的海洋立法可以绕过这些弯路，直接设置到特别法、集中型、综合型和永久性上来。

在地方，相应地要因地制宜。要遵从国家总体的海洋环境治理政策，要合理划分管理单元，将流域和与流域相连的海洋作为管理的单元，而不是以行政区域作为管理单元。只有打破传统的行政区域和事务管理单元模式，才能打破地区、部门的利益干扰，使法令畅通，基于区域的生态整体环境治理理念才能落实。在美国旧金山湾的环境治理中，我们发现，主管委员会具有多重身份。它是区域海洋行政管理、执法机构，区域海洋“准立法”机构、区域性海洋治理议事协调机构和海洋政策法规研究机构。而且，随着海洋环境保护的需要，委员会涉足的事务领域和管理地域正在逐步扩大，其综合性将会更强。当然，委员会也并非一方为大，其职权和管理的地域也有限。若从区域海洋环境治理角度来看，也并非完美的典型而需要我们照搬照抄。笔者认为，在未来，在诸如渤海等海域立法的执行机构的职权和地域划分上，可以比旧金山湾养护与发展委员会的更多、更广。原则上，一切事务交由相关专门管理机构管理，只有涉及军事、外交、越境、国家安全等其他特殊需要才能由其他相关部门来管理和执行。

参考文献：

[1] 李海清.特别法与渤海环境管理.中国海洋大学博士论文，2006

[2] 祀人.欧美国家海洋保护扫描.生态经济，2004（9）

[3] 刘宣.区域海洋管理的理论与实践研究进展.浙江万里学院学报，2009（9）

（作者单位：陇东学院政法学院 甘肃庆阳 745000）

（责编：贾伟）