中英雾霾防治对比分析

肖建华，陈思航

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

中英雾霾防治对比分析

肖建华，陈思航

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

中国的雾霾天气引起了全社会的广泛关注，而历史上英国也遭受过雾霾天气的侵袭。中国的雾霾与英国相比虽都是由污染引起的，但污染的类型却不尽相同。文章从治理理念、立法、政府职责落实和其他辅助措施等方面对中英雾霾的防治进行了对比分析，结合新《环保法》的相关规定，以期能为中国雾霾治理提出更好的建议。

雾霾；分析；防治；新《环保法》

近年来国内雾霾污染频发，大气污染日益严峻，且几乎常态化。而大气环境是实现经济可持续发展、中国梦的基础，更是事关人民群众的根本利益。面对雾霾天气，国人深受其害，国际社会也给予了高度关注。韩国KBS电视台称中国雾霾是“人类历史上最严重的大气污染”，对于雾霾问题尤为突出的北京，美国《纽约时报》称其为“飞机场里的吸烟区”，德国媒体更是称之为“世界上最脏的城市之一”。[1]北京2012年阴霾天数为125天，2013年一月遭遇25个雾霾天，仅5天无霾。不仅是北京，多地也拉响了雾霾黄色、橙色预警，哈尔滨、南京甚至因雾霾强制停课，江苏、浙江、湖南、湖北等多地创下雾霾天气的新“历史记录”。中国气象局数据显示，雾霾已覆盖我国近一半国土，2013年全国平均雾霾天数为52年来之最，全国一二线城市无一幸免，雾霾的防治迫在眉睫。[2]

在说到雾霾的治理时，不得不提的就是英国。英国是工业化开始得最早的国家，也是发生环境污染、进行大气污染治理最早的国家。18世纪第一次工业革命爆发，人类进入蒸汽时代，英国正是这场技术革命的发起者。工业革命后，英国烟囱林立，工业飞速发展，带来了巨大的经济效益，成为了当时的“世界工厂”，但随后便尝到了经济野蛮发展带来的环境污染的苦果。近百年来，英国发生十多次的烟雾事件，1952年12月，伦敦烟雾事件，导致了8000人因空气污染而丧生，直至1965年后毒雾才在英国渐渐销声匿迹。

在对于中国雾霾的治理中，很多学者喜欢将英国毒雾与我国的雾霾直接进行比较，但是两者是否具备可比性，是否属同类型的雾霾污染事件，并未进行严格的分析说明。而在运用对比分析法时，对分析对象的时间限定、不同的历史条件等方面是应当进行说明的，以此分析对象才具备比较的基础。英国伦敦烟雾事件发生在19世纪，当时的英国是第一个走上先污染后治理的国家，在没有先例的情况下，自己摸索出了一条治理之路。我国的雾霾污染发生在21世纪，经过一两个世纪以来各发达国家的探索，雾霾治理已有相对丰富的经验，我国对于雾霾的防治也必然是“站在巨人的肩膀上”的。在这一程度上说，若单纯的将英国毒雾事件与我国雾霾事件进行比较是并无可比性的。另外，由于所处的历史大背景不同，经济发展的阶段不同，我国的雾霾与英国毒雾并不是同类型的大气污染。所以，在进行中英雾霾防治的比较分析时必须先说明中国的雾霾与当时英国的毒雾到底有何不同。

一、中英两国雾霾成因及类型的异同

（一）中英两国雾霾成因的异同

毫无疑问，污染是英国毒雾频发的根本原因。当时的伦敦无论是工业生产、发电还是生活取暖都以煤炭为主要燃料，燃煤导致了大量烟气、二氧化硫、粉尘等一次污染物的产生，而一次污染物之间又发生化学反应，产生如硫酸、硫酸盐类气溶胶等二次污染物，而且当燃煤效率不高时，其产生的污染物将会更多。[3]污染物不断在城市上空蓄积，在自然因素的影响下一触即发。1952年的伦敦烟雾事件中，由于连续多日无风天气，垂直方向和水平方向的空气都停止流动，在逆温层的笼罩下，直接导致了毒雾事件的发生。四日之后，由于天气的变化毒雾才逐渐消散。由此可以看出，在伦敦烟雾事件中，污染是根本原因，自然因素直接诱发污染成为公害事件。

对于中国雾霾的成因中，部分学者也强调自然原因与人为原因共同作用。其自然原因包括城市热岛效应、下垫面改变、静风现象、大气逆温现象等。靳芳亮、宋二潭在《雾霾的成因、危害和防护》认为除了空气中悬浮颗粒物的增加还有水平方向静风现象增多、垂直方向上出现逆温的自然原因导致雾霾产生。林云、李美玲、宋党育在《焦作市城区雾霾天气成因与对策分析》也认为下垫面改变和气象条件也是雾霾产生的重要原因。殷挺凯《雾霾灾害的成因分析及防治措施》、李金岚《论雾霾天气的成因危害及防护措施》、周蓉《浅谈“雾霾”成因及治理》等研究中都提到静风现象、逆温现象也是雾霾的重要成因。其实，所谓的“自然原因”追究起来也是人为所影响的。城镇化的不断推进，城市中高楼大厦鳞次栉比，导致了下垫面改变、城市热岛效应产生，且不利于空气流动、污染物扩散，加重了静风现象和逆温现象。正如张小曳、孙俊英等学者在《我国雾-霾成因及其治理的思考》所说，我国的雾霾现象早已不是完全的自然现象，而是由人为造成的污染现象了。部分学者针对地方雾霾天气的原因分析时着重了地方独特的地理环境，但是如今我国雾霾呈大面积爆发的事态，各地环境各有不同但是雾霾却一样的严重，可见地理因素并不是主要原因。所以，中国的雾霾主要还是人为原因。污染导致了空气中颗粒物的增加，尤其是PM2.5浓度上升，造成气溶胶污染，是雾霾产生的主要原因。而城镇化建设使得污染物不易扩散，同时也增加了静风现象、逆温现象的出现，加重了雾霾，是次要原因。

（二）中英两国雾霾类型的异同

在英国与中国的雾霾污染中，要了解污染的类型有何不同就必须了解其到底污染源分别是什么，谁才是造成雾霾肆虐的主要污染。

研究表明，19世纪60年代以前，煤烟、酸性气体和各种难闻的气味是英国大气的主要污染物，其中来自工厂及家庭炉灶燃煤产生的烟尘是最主要的污染物，所以该时期英国大气污染可以称之为典型的煤炭型污染。[3]其主要污染源就是工业生产、生活用热和交通运输的燃料燃烧。直到19世纪50年代以后，英国的汽车数量大面积增加，1960年伦敦小汽车的拥有率增至32%，1971年伦敦的汽车数量达170多万。[4]这样，汽车尾气才成为英国雾霾污染的一个主要污染源。而伦敦烟雾事件是典型的煤炭型污染，机动车在当时并未普及，“贡献”不大，而在英国后期的雾霾中随着主要污染源的不断变化，也对污染的类型进行了不同的鉴别，从而采取了不同的治理方法。

对于中国雾霾污染源问题，主流的观点是燃煤、工业污染、机动车污染、城市建设扬尘和烹饪油烟等共同作用的结果。原北京市副市长洪峰表示，机动车排放是北京市PM2.5的主要污染源，占比22%以上，而煤炭燃烧占17%，16%是工地扬尘，16.3%是工业喷涂挥发，4.5%是农村养殖、秸秆焚烧，24.5%则来自外地。

但是国内学者对于污染源问题还是存在一些争议,其争议的主要有两个方面：（1）机动车污染在雾霾污染中到底“贡献”有多大？如今雾霾肆虐，机动车成为众矢之的，大多数观点认为机动车污染是雾霾产生的主要污染源。2014年北京的机动车车数量已超过500万辆，机动车人均拥有率约为26.5%。周涛、汝小龙在《北京市雾霾天气成因及治理措施研究》就指出移动排放源污染已经成为北京雾霾的主要成因。其他关于雾霾成因、雾霾治理的研究也多认为机动车污染是雾霾的重要成因之一。而中国汽车协会就表示“机动车绝非导致雾霾的主要因素”，在2002年末北京就出现过8次较大的雾霾天气，而当时的机动车保有量并不高，工业燃煤才是雾霾形成的主要原因。但是汽车保有量增长过快，使得其排放物也迅猛增长，再加上油品质量的参差不齐，机动车对于雾霾的加重有着不可推卸的责任。（2）燃煤到底是不是雾霾天气的重要成因？朱成章在《我国防止雾霾污染的对策与建议》中认为我国燃煤电厂的烟尘和二氧化硫控制已达到世界先进水平，已不是雾霾形成的主要原因。但长期以来，煤炭在我国能源消费中的比重占70%左右，清洁能源的比重严重不足，工业和生活燃煤直接造成了空气中悬浮颗粒的增加，所以燃煤也是造成雾霾天气的重要原因之一。

中国科学院大气物理所针对2013年初的北京雾霾的研究显示，污染物主要来源于汽车尾气、燃煤；其中，超过50%来源于机动车尾气排放，所占比例最大，化石燃料燃烧的气体排放也接近30%；其余污染源还包括工业排放、建筑扬尘等。所以，对于雾霾的成因，其主要污染源还是来自于机动车污染、燃煤、工业污染、建筑扬尘等的共同作用。由此可见，中国的雾霾污染并不同于1952年英国伦敦烟雾事件，也不同于1943年的美国洛杉矶光化学烟雾事件，而是二者污染类型的混合，并增加了中国特色的沙尘气溶胶污染，更为复杂。[5]

二、英国雾霾防治分析

（一）治理理念

英国的雾霾治理虽整体上取得了一定成效，但是由于所处历史时期的限制，在治理理念上是相对落后的，主要采取的是非可持续的外部治理模式。英国作为世界上第一个工业化的国家，也是第一个进行环境污染的国家，在治理之初眼观并未非常长远，而仅仅是在污染之后进行治理。在治理中主要着重于末端治理和部门性污染源的解决，采取单项治理技术较多，其治理既未从整体上也未从预防上有效解决环境问题。另外，在雾霾的后期治理中英国使用的是利用贸易实现污染输出的办法。即将其产业链下游的高能耗产品转移到其他国家生产，充分利用其作为发达国家的高端产业链优势，看似实现了能耗的降低和污染的减少，实际只是将能耗与污染进行了外部转移。英国这种做法可谓是“头痛医头，脚痛医脚”，不能根除工业文明的发展所带来的环境问题。

（二）立法

以立法的形式来防治大气污染，是英国治理雾霾的主要措施。自1952年的伦敦烟雾事件以来，英国相继颁布了一系列的法律法规及标准来控制空气污染，环保立法力度得到空前的强化。20世纪70～90年代的30年间共出台了70部法律。[6]颁布的这些法律中，有关治理大气污染的法律不胜其数，其中起到支柱地位的是《清洁空气法》和《制碱工厂法》。作为世界上第一部空气污染防治法，《清洁空气法》以立法的形式对家庭和工厂所产生的废气进行控制，不仅规定具体，而且执行方法也十分简便。通过该法，伦敦城内所有的燃煤电厂和燃煤企业得到了关闭。同时，能源结构的改变也得到了积极的推进。如规定设立控烟区，改造炉子，对用煤量、煤种进行限制。同时《清洁空气法》也积极推广天然气的使用、推进新能源的普及，通过技术改造让煤炭逐步退出英国居民的家庭。能源结构的改变是从根本上消除英国煤烟型的大气污染的基础。而这些措施都取得了显著的成效，伦敦的烟雾减少了1/3，至1980年，伦敦每年的有雾天数已降至5天。另外，政府和行业以平衡生产成本与污染为目标，讨论确定了涉及各行各业的78个行业标准，以最适用的技术进行推行。[7]所以可以说英国在雾霾治理，不论从立法的深度还是宽度上都是颇有成就的。

（三） 政府职责的落实

在政府对于雾霾污染治理的职责落实中，不仅强调在法律上要对明确政府的责任，制定一系列办法来促使政府履行责任，还要优化政府部门的结构，实现环保部门的垂直化管理，使得政府得权责能更为有效的落地实践。

英国伦敦烟雾事件爆发后，建立了比佛委员会，政府出台的《清洁空气法》中落实了地方当局在大气污染治理方面的权限和职责，在《碱业法》的完善中又强化了隶属代表中央政府的碱业检查团的职能。1970年，英国改组政府部门，城乡规划、公共建筑、交通运输和污染防治工作均由新成立的环境部统一领导， HMIP和地方环保部门按企业的排污量的多少划分管理范围，进行分别管理，其显著的特点是不交叉进行管理。[7]（HMIIP是英国皇家污染检查团，专门就国内国际环境污染事宜等进行调查研究，汇总专家意见向政府反映。）这样有利于治污部门有效的依法执法，落实了各部门职责，提高办事效率与治污效果。

（四）其他辅助措施

英国建立了完善的空气监测体系，遍布全国自动监测站随时监测着英国的大气环境质量状况，其中有120个站自动向公众提供每小时的监测数据，为其大气污染的防治提供坚强的支持。[8]同时，英政府十分注重信息的公开与公众的参与。例如，通过计算机联网，任何人可以随时随地查看、提取全国各地环境质量状况。另外，工厂申请许可证需刊登广告以征求公众意见。[7]英国驻广州总领事馆气候变化与能源领事Neal Carlin认为英国之所以能够取得雾霾治理上的成功，很大部分是因为公众的参与。英国政府通过学校的教育、公众的科普，以及医疗方面的宣传，来促使公众的觉醒意识提高，而公众的觉醒很大程度的帮助英国对空气的污染监控和管理。

三、中英两国雾霾防治措施的对比及对中国的建议

（一）治理理念

中国用30多年时间走完发达国家100多年走过的经济增长之路，经过几十年经济的发展，在吸取西方工业化发展道路的教训后明白以高能耗、高消费的方式发展经济、实现现代化是行不通的，惟有坚持科学发展观与可持续发展观才能才是“正道”。十八大重新定位了中国的发展模式和发展目标，提出了生态文明建设。新《环保法》更是将保护环境确定为我国基本国策，还将生态保护红线首次写进了法律，突出强调经济社会与环境保护的协调发展。中国雾霾的治理应该是从根源上进行防治，通过成本内化开拓出一套利己也利他的生态文明模式，决不能走西方式成本外化、污染转移的老路。以国民福利和幸福最大化为目标的发展模式，这是生态文明建设应有的发展模式。改变生活方式和充分利用新能源从源头治理雾霾污染。这种成本内化模式不仅能大幅降价能耗、减少污染，同时也是能够从根源上实现经济与环境的协调发展。其实经济的发展与环境保护从来都不矛盾，打破西方经济与环境零和博弈的做法，双赢局面指日可待。

通过中英对比可看出，英国在雾霾的治理上着重于末端治理，且后期实行的污染转移是不科学不持续的治理方式。我国以科学发展观与可持续发展观为治理的指导思想，以生态文明为方向，对雾霾污染进行防治结合，其治理理念是非常先进的。

（二）立法

我国现有的立法来看，关于雾霾污染防治的有一系列法律法规，目前各地方政府也积极的开展针对雾霾治理的立法，并制定了一些地方性的规定，立法的数量上还是颇有成就的。但是就立法的宽度与深度而言，与英国针对雾霾立法还相差甚远。

我国今年新修订了《环境保护法》，环境监管模式开始转型，从以前的以点源为基准的监管转向通过建立区域联防联控机制以进行监管。特别是对雾霾的污染，提出了区域联动治理的方针。但是新《环保法》多是提出了纲领性的要求，对于雾霾防治的未提供具体可操作的措施。

《大气污染防治法》修订于2000年，而中国的雾霾问题是近几年才大面积爆发，该法并未针对目前迫在眉睫的雾霾污染问题进行相关修改，也未紧跟新《环保法》对立法内容进行调整。尤其是在雾霾的治理中，PM2.5一直是公众关注的焦点。而2000年修订的《大气污染防治法》自然没有对该颗粒物污染有所涉及，法律的滞后性要求我们与时俱进，根据现实的需求更新法律。如今，PM2.5成为雾霾的首要污染物，直接影响人民群众的生活健康，它来源复杂，不单来源于直接排放的一次污染，更来源于一次污染物氧化或发生其他化学反应后产生的的二次污染。以往的大气污染防治重点是二氧化硫，但现在PM2.5已经成为首要污染物，而其形成的主要污染物为氮氧化物，可以说要治理PM2.5就必须加强氮氧化物的治理，所以《大气污染防治》的重点应从传统的二氧化硫转为二氧化硫与氮氧化物并重。同时，PM2.5也有可能形成于二次污染，所以修改《大气污染防治法》也应探索防治二次污染的有效措施。另外，面对雾霾天气频繁出现导致的能见度低的事件，如何进行预防、控制及应急处理，现行的《大气污染防治法》都应对此进行调整。

《大气污染防治行动计划》于2013年发布，该计划特别提出了需要综合治理，以减少大气污染物的排放，并专门对工业企业大气污染治理、深化面源污染治理、强化移动源污染防治等。但是从总体上看，该计划具有明显的“蓝图”色彩，是国家战略层面的大气污染防治规划，而不是设定了权利义务的规范性文件。

我国制定的《环境空气质量标准》从1982年开始实施，在长达30多年的时间里仅修订了3次 。[9]最新标准（即GB3095—2012）采取分期实施方式，自2012年在部分重点地区实施至今未覆盖全国，2014年全国仅74个城市适用该标准， 2016年1月1日才能全国范围实施。而实际中，污染情况较为严重的、排污工厂等密集的地区正是未实行新标准的经济较落后地区。另外，我国现行的《大气污染物综合排放标准》制定于1996年，更从未进行过修订，其引用标准依然为《 环境空气质量标准（GB3095-1996）》和《固定污染源排气中颗粒物测定与气态污染物采样方法（GB/T1657-1996）》，立法的滞后性相当明显。

（三）政府职责的落实

我国的对企业的管理，一方面以所属地划分，一方面又以项目大小来划分，形成了多头交叉管理。地方政府出于税收考虑，部分政府官员为追求GDP、追求绩效，与当地企业形成利益共同体，对污染项目睁一只眼闭一只眼，政府的雾霾治理责任难以落实。[10]

新修订的《环保法》尤其对政府环境质量责任、责任监督和法律责任进行了强调，增加了政府责任人的追究，也赋予了各级政府、环保部门更多的监管权力，更是明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责”。在政府职责的落实上还是有了一定突破。但目前《大气污染防治法》还未与新《环保法》配合将政府在雾霾治理上的职责、考核、工作评估与惩处等方面落实到位。而且，目前我国的环保部门归地方政府管辖，不具独立性，难以达到有效监督管理的效果。

英国在《清洁空气法》中明确了政府在大气污染治理方面的权责，我国在新修订的《环保法》中提出应当落实政府在在环境问题上的职责，但《大气污染防治法》等法律法规中未具体针对大气污染落实政府职责及评估、监管方法。另外，英国的对于污染防治工作政府各部门分工明确，无交叉管理，提高了办事效率，我国的环保部门暂未实行垂直化管理，对雾霾污染的管理容易受到限制。通过中英的对比，可以看出在雾霾防治的政府职责的落实上我国还有很大的改进空间。

（四）其他辅助措施

在信息公开和公众参与方面，新《环保法》中首次设立了信息公开和公众参与的章节，是我国环保立法的一大突破。不但明确公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督、举报和诉讼环境保护的权利，更鼓励公民进行违法举报、新闻媒体进行舆论监督、社会组织依法参与。另外，《大气污染防治行动计划》要求全国每月空气质量最好和最差的10个城市名单需对公众公布。但名单的公布依赖于地方各省市公布的当地城市空气质量排名，而地方城市排名又依赖于地方政府及时发布当地空气质量检测信息。由于全国各省市发展水平不一，各地空气质量检测设备配备各不相同，甚至有的地方根本就没有配备相关检测设备，这样基础检测数据采集就出现了困难，而气体污染的流动性非常大，只有联防联控，建立健全的环境信息网络体系，才能真正实现对大气污染的准确监测。我国的信息公开和公众参与较英国而言是相对滞后的，但是随着新《环保法》的修改，信息公开与公众参与也慢慢跟上了脚步，在之后雾霾防治的相关立法与政策中也应配合新《环保法》将其具体化，使其更有操作性。

四、结语

通过中英雾霾防治的分析对比，可以看出英国在立法、政府职责的落实和其他辅助性措施等方面都是较为先进的，而我国在治理理念上是“站在巨人的肩膀上”但是其他方面还存在很大的不足。在新《环保法》的背景下，环境保护有了重大的突破，我国雾霾的防治不但要学习英国的先进经验也应配合新《环保法》优化防治机制，根除雾霾天气，还祖国一片蓝天。

[1] 徐琴媛,于 月.法国媒体对华报道解析——以法国报刊关于雾霾报道为例[J].现代传播(中国传媒大学学报),2013,(10): 140-141.

[2] 中国气象局:今年全国平均雾霾天数创52年之最[J].资源与人居环境,2013,(11):41-42.

[3] 梅雪芹.工业革命以来英国城市大气污染及防治措施研究[J].北京师范大学学报(人文社会科学版),2001,(2):118-125.

[4] [英]阿萨·勃里格斯.英国社会史[M].陈叔平译.北京：中国人民大学出版社，1991:356.

[5] 张孝德,梁 洁.从伦敦到北京:中英雾霾治理的比较与反思[J].人民论坛·学术前沿,2014,(2):51-71.

[6] 许建飞.20世纪英国大气环境保护立法研究——以治理伦敦烟雾污染为例[J].财经政法资讯,2014,(1):49-53.

[7] 张守任. 英国的大气污染控制[J].重庆环境科学,1993,(6):36-39.

[8] 李 浩,奚旦立,唐振华,等. 英国大气污染控制及行动措施[J].干旱环境监测,2005,(1):29-32.

[9] 罗尔男. 我国大气污染防治立法现状及对策[J].法制与社会,2014,(26):257-260.

[10] 郭晓旺,成凤明.农村垃圾污染防治的法律思考[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2013,7(2):67-70.

Research on comparative analysis of the prevention and control countermeasures of the haze in China and Britain

XIAO Jian-hua, CHEN Si-hang
(College of Political Science and Law, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

The serious haze weather aroused the extensive concern of the whole society in China, and Britain has ever suffered the haze weather too. Although both of them are caused by pollution, it is not the same type of pollution. This article analyzed contrastively from the concept of governance, legislation, government responsibility implementation and other auxiliary measures of the prevention and control of the haze in China and Britain, combining with the new Environmental Protection Law, in order to provide advices of the haze control in our country.

haze; British legislation; the new Environmental Protection Law

F205；X24

A

1673-9272(2015)02-0079-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.02.017

2015-03-16

国家社会科学基金课题“改革开放以来中国地方政府环境治理能力研究”（09BZZ040）。

肖建华，博士，教授，硕士生导师；E-mail：mrsxiaoyou@163.com。

肖建华，陈思航. 中英雾霾防治对比分析[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2015, 9(2): 79-83.

[本文编校：李浩慧]