重庆市城市垃圾分类处理法律问题研究

杨翱宇 许天问 余婧 刘枳君

（西南政法大学 法学院，重庆 401120）

重庆市城市垃圾分类处理法律问题研究

杨翱宇 许天问 余婧 刘枳君

（西南政法大学 法学院，重庆 401120）

垃圾分类处理属于法学领域中的新问题，目前我国国内关于城市垃圾分类处理法律问题的研究基本处于“真空”状态。首先，本文针对城市生活垃圾分类的概念进行厘定，指出城市生活垃圾分类制度的定义。其次，本文针对城市生活垃圾分类的法律法规体系进行梳理，全面地呈现出现阶段全国及重庆地区相关的立法状况。在此基础上，本文认为城市垃圾分类处理问题中存在的法律问题主要表现在“配套法律、法规不足”等三个方面。最后，本文针对已提出的法律问题，认为重庆市城市垃圾分类处理的法律路径应当包括“完善现行立法体系”等四个方面。

重庆市；城市垃圾分类；法律问题；解决路径

一、城市生活垃圾分类的基本概念

垃圾分类，顾名思义，即依据垃圾的属性、成分、价值等对垃圾进行分类处理，以促进垃圾的减量化、资源化、无害化处置。而在当下语境中，本文所言城市生活垃圾分类有其自身的特定含义。

首先，城市生活垃圾分类是针对特定区域规划范围内的生活垃圾的分类处理制度。以重庆市的相关规定为例，《重庆市城市生活垃圾处置费征收管理办法》第2条第1款规定：“本市城市、镇规划区的建成区范围内产生生活垃圾的单位和个人，应当按照本办法规定缴纳城市生活垃圾处置费。”而《重庆市餐厨垃圾管理办法》第2条第1款亦指出：“本市主城区的城市建成区和主城区以外的区县（自治县）人民政府所在地的城市建成区以及建制镇人民政府所在地的餐厨垃圾的收集、运输、处理及相关管理活动，适用本办法。”因此，就重庆市的情况而言，城市生活垃圾分类主要针对城市、镇建成区的单位和个人。这是城市生活垃圾的第一层含义；其次，城市生活垃圾仅指特定种类的垃圾。根据建设部颁布的《城市生活垃圾分类及其评价标准》（CJJ/T102-2004）1.0.2项规定，该标准适用于城市生活垃圾的分类、投放、收运和分类评价，而城市生活垃圾中的建筑垃圾不适用于本标准。此外根据《重庆市城市生活垃圾处置费征收管理办法》第2条第2款的规定，该办法所称城市生活垃圾是指在城市日常生活和为生活服务中产生的固体废物，以及法律、法规和规章规定视为城市生活垃圾的废物，不包括建筑垃圾、渣土、工业固体废物和危险废物。因此，城市生活垃圾主要指的是单位和个人的日常生活垃圾，不包括建筑垃圾、渣土、工业固体废物和危险废物。这是城市生活垃圾的第二层含义。

综合以上分析及重庆地区的立法实践，笔者认为，对城市生活垃圾分类制度较恰当的定义应是：为促进垃圾的减量化、资源化、无害化处置而对城市、镇建成区的单位和个人在日常生活和为生活服务中产生的除建筑垃圾、渣土、工业固体废物和危险废物以外的日常生活垃圾进行分类处理的制度。

二、城市生活垃圾分类的法律法规体系

（一）全国范围内立法情况。

目前，我国有关城市生活垃圾分类的立法处于一种较为松散的状态。就法律层面的立法而言，对垃圾分类的规定主要体现在《固体废物污染环境防治法》中，该法第42条规定：“对城市生活垃圾应当及时清运,逐步做到分类收集和运输,并积极开展合理利用和实施无害化处置。”而其他与垃圾分类相关的规定则散见于部门规章、地方性法规、规章等规范性文件。由建设部颁布并于2007年7月1日起正式施行的《城市生活垃圾管理办法》对垃圾分类制度作了进一步规定。该法第15条规定：“城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输，具体办法由直辖市、市、县人民政府建设(环境卫生)主管部门根据国家标准和本地区实际制定。”该法第16条第2款还规定：“城市生活垃圾实行分类收集的地区，单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。”另外，部分地区根据自身实际也制定了与垃圾分类有关专项制度，如《深圳市城市垃圾分类收集运输处理实施方案》、《北京市生活垃圾分类收集和处理的通知》、《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》等。值得注意的是，建设部于2004年颁布了《城市生活垃圾分类及其评价标准》，详细规定了垃圾分类的分类方法、评价指标等事项，但该标准仅是行业标准，不具备法律的强制效力。

（二）重庆地区有关城市生活垃圾分类的立法情况。

目前，重庆地区暂未制定有关城市生活垃圾分类的专项法规、规章，相关规定主要体现于《重庆市市容环境卫生管理条例》，该条例第58条第1款规定：“生活垃圾实行袋装化、标准化收集管理，并逐步实行分类回收，综合利用。”此外，在《重庆市餐厨垃圾管理办法》中也有零星规定，根据该办法第8条第1款第2项，餐厨垃圾应与其他生活垃圾分类，实行单独收集、密闭储存。就此看来，重庆地区的立法主要也停留在原则性规定的层面上，并未有更为细致的、可操作性的规定。

三、城市垃圾分类处理问题中存在的法律问题

我国目前的城市生活垃圾分类立法比较粗疏，基本停留在原则性规定层面上，具备较强操作性的垃圾分类立法主要由地方予以推进，并且仅是全国少部分发达地区，如广州、北京、深圳、南京等，全国范围内尚无法律位阶较高的专门性立法，这无助于垃圾分类制度在全国范围内的推行。而目前重庆地区城市生活垃圾分类制度的规范依据也非常局限，仅在零星立法中有所体现，而且仍然属于原则性规定，缺乏细致的配套措施，执行难度较大。具体表现为以下几点：

1.配套法律、法规不足。

现行的关于城市生活垃圾处理的法规主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》，偏重于垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动,很少涉及到垃圾的分类回收。仅有的几条规定也是鼓励性、倡导性的,仅仅停留在原则上而缺乏可操作性。一些城市虽然制定了有关垃圾分类回收的规范性文件,但是并没有上升到立法高度。我国其他法律法规在生活垃圾分类回收的规定上基本也是一片空白，现行的法律、法规存在原则性较强、缺乏可操作性和法律责任不够明确等问题，而且随着社会生活的发展，也已经跟不上时代步伐，不能解决新出现的问题, 一个完整的生活垃圾分类回收法律体系亟待建立。

2.地方性法规不到位。

垃圾分类制度在全国各地已实施良久，但却收效甚微。其目前存在的主要问题有:管理部门重视程度不够；缺少有力的政策扶持和配套的执行措施；市民对垃圾分类具体办法不了解，无法具体实施等。在法律方面，则存在地方性法规不到位或立法有空白、各地立法内容过于笼统、缺乏法律责任的规定、地区发展不均衡等问题。除法律、法规之外的一些规定和意见，规定得过于笼统，也因此难以执行，这就在很大程度上制约了垃圾分类制度的实施。

3.缺乏政府和政策扶持。

要建立垃圾分类的立法体系，一个重要问题就是要分析和厘清我国目前垃圾分类法律关系的各主体，明确各主体的权利和义务。公众、政府主管部门、居委会、物业部门等主要主体，都属于义务主体。其中政府主管部门的角色较为特殊，它既作为执法者执行监督管理职能，又要作为一个守法者具体组织实施垃圾清运和最终处理处置。所以，它一方面是权利主体，一方面又是义务主体，具有双重身份。 而废品回收者，看上去不是一个单独的主体，但事实上承担了很大一部分垃圾分类收集的工作。要建立垃圾分类的立法体系，必须分析目前这几个主体的现状和存在的问题：对公众而言，何为垃圾分类、如何分类等观念不清；居委会、物业则被资金来源、人员等问题困扰；废品回收者的规范管理存在问题；环卫部门究竟是要监督管理还是服务，其角色是执法者，还是守法者定位不清。此外，垃圾分类回收必须要进行企业化运作，而政府部门则应该是间接管理，履行环境监督管理的职责。

四、重庆市城市垃圾分类处理的法律路径

基于以上城市垃圾分类处理问题中存在的问题，特对重庆市目前在垃圾分类处理方面有以下路径可供参考：

（一）完善现行立法体系。

从节约资源、保护环境出发，必须尽快制定《重庆市城市生活垃圾类回收管理条例》，以法律形式确立城市生活垃圾分类回收制度。条例应号召全体市民增强忧患意识和环保意识，让垃圾分类从源头进行，加快可回收利用垃圾的回收利用率。

（二）增强公民环保意识。

政府的工作需要充分借鉴其他国家先进经验，采取更多的手段增强公民的垃圾分类回收意识。要建立资源节约型和环境友好型城市就提高公民的环境道德水平和环境资源意识。要充分发挥新闻媒体、网络、学校、企事业单位的负责人、社工等的宣传作用，组织大量志愿者宣传垃圾分类投放的重要意义，让大家了解各类垃圾回收利用的价值和分类的常识，在普及环保知识的基础上再实施垃圾的分类投放和回收，分类投放就会变为全民的、持久的自觉行动。

（三）明确相应法律责任。

国家机关、企事业单位和相应个人的义务和责任应在立法中得到明确体现。对那些拒不执行垃圾分类投放者，在多次劝说无效之后，必须给予适当的批评教育，同时进行罚款或强制性担任卫生执法志愿者。只有法规和执法的队伍还不行，必须要认真严格地执法，需要有一支铁面无私的高素质的执法队伍，对每一个知法违法的人进行严肃的批评教育和严厉的行政处罚，自律意识薄弱者只有依靠“他律”，才有可能体现法律的价值。通过建立行之有效的制裁机制约束执法者严格执法，对垃圾分类工作的开展大有裨益。

（四）加大政府财政投入。

垃圾分类处理与资源的回收利用可以形成一个产业链条。政府可以通过全力支持可再生资源回收处理的企业的经营，给予地方财政的补贴，让这些企业看到有利可图。如能采用奖励性的有偿收集和主动上门服务，则回收的数量必定大增。企业也必将利用最大效率支持垃圾分类，也因此对于垃圾分类处理工作有很大的推动作用。在废弃物回收率提高的同时，政府可以提供更多的就业岗位，有效地解决城市垃圾危害生态和浪费资源的问题。

至此，笔者认为，在全国范围内的专门立法尚未出台的背景下，重庆市地方立法应考虑借鉴当前已经展开的城市生活垃圾分类的地方立法实践，尽快建立起切合自身实际、具备可操作性的垃圾分类制度体系，以完善制度环境的方式促进城市生活垃圾分类在全市范围内的推行。

[1]林静.论我国发展循环经济下的垃圾分类回收立法[A]；水污染防治立法和循环经济立法研究——2005年全国环境资源法学研讨会论文集(第二册) [C].2005.

[2]冯之竣.循环经济立法研究——中国循环经济高端论坛[C].人民出版社，2006.

[3]王树义.可持续发展与中国环境法治——循环经济立法问题专题研究[C] .科学出版社，2007.

[4]杨明森.中华人民共和国循环经济促进法[Z].中国环境年鉴，2009.

[5]王子灿.水污染防治立法和循环经济立法研究——2005年全国环境资源法学研讨会论文集（第二册）[C].2005.

[6]王群，张叙原.城市生活垃圾分类处理法律化的措施[J].北方经贸，2011（1）.

注：本项目为2012年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目。

D922.6

：A

：1671-864X（2015）10-0050-02