法治文化遏制腐败的国际经验与启示

文/李文

法治文化遏制腐败的国际经验与启示

文/李文

在建立法治国家、健全法治社会的过程中，除了构建完备的法律制度体系之外，法治文化建设也是不可或缺的重要环节。“文化是制度之母”，成熟的法治文化，意味着遵守法律成为公民的自觉行为，每个公民都能充分认识和理解任何违法行为都将受到应有的惩罚。因而，突破法律底线滥用权力谋取私利的腐败行为也就没有了存在的空间。法治文化是腐败的遏制力量，放眼域外，我们能够看到一些国家有益的经验与启示。

使遵守法律成为公众的自觉行为

法治文化是一种以法治理念和法治思维模式为核心的文化形态和社会生活方式，具体表现为在法治社会建立的过程中，绝大多数社会成员已经形成了一种遵纪守法的良好习惯，每一个人都对法律心存敬畏，都能模范地遵守，并自觉地参与维护法律的尊严。

培养公民的法治意识是一个历史过程，法治理念需要长期的传播与熏陶才有可能深入人心。学校教育、大众传媒、学术研究、艺术创作等都应该自觉地肩负起法治理念和法治精神塑造、传播的历史使命。由此观之，法治文化建设离不开政府作为，政府有义务采取各种政策措施向人民群众传播依法治国、遵纪守法的法治理念。

在具有成熟法治文化的社会，民众不仅能够自觉地遵守法律，而且还能自觉地维护法律的尊严。公民在追求平等和公正的法治价值的引导下，为了国家利益和公共利益，能够积极主动地监督和揭发违法乱纪行为，尤其是把对政府官员的监督当作一项应有的权力。换言之，即使政府遵纪守法、秉公办事，从而减少或杜绝贪贿弄权等腐败行为。这是培养国民守法精神的重要环节。

作为当前东亚官员最为廉洁的国家，新加坡政府在建国之初就非常重视从本国的民族文化传统和价值观念出发倡导守法精神，提倡“讲礼义、知廉耻”，要求官员以身作则、爱国爱民、秉公办事、奉公守法。长期担任新加坡总理的李光耀还常常引用“忠孝仁爱礼义廉耻”的传统儒家哲学观来砥砺部下，督促其在道德上完善自己，一切公务活动都应当从国家、人民的利益出发。经过几十年的努力，当前新加坡从最高首脑到普通民众已然形成了一种以遵纪守法为荣、贪赃枉法为耻的社会风气。在这种成熟的法治文化背景下，政府的反腐行动得到了公众的广泛拥护。“人们把担任公职贪污受贿的人看成社会公敌”①，“人们普遍认识到贪污贿赂等行为是滔天大罪，不管什么人，都敢于检举、投诉。腐败现象已成为过街老鼠，人人喊打。新加坡政府反腐败工作取得社会各界的真诚合作与支持。”②1986年11月，新加坡国家发展部部长郑章远因为受贿在接受调查时自杀身亡，甚至其妻女也无法在新加坡社会立足，不得不远走他乡。足见，在新加坡，腐败为社会所不容，为公众所不齿。

在芬兰和瑞典，政府官员的行为皆在公众监督之下，任何人发现政府官员有渎职行为都可向警方告发或向其上司检举，甚至可以直接诉之法庭。在芬兰，民众和媒体都有很强的监督意识，如果某公职人员的生活水平远远高出其正常收入水平，很可能就会受人举报继而接受税务部门的严格清查。在瑞典，全民护法反腐的文化氛围也早已形成。1995年，瑞典前副首相莫娜·萨林便因使用公务信用卡购买个人衣物引起非议而被迫辞职。

反观那些曾经由于法治观念淡薄，导致贪污腐败现象严重的国家，都具备一个共同特点，即国民对本国前途和民族事业漠不关心，对损害国家和公共利益的行为麻木不仁，国家和民族的凝聚力丧失殆尽，社会陷入一盘散沙，公众对违法行为和腐败现象习以为常、熟视无睹。这些国家的民众并不认为违法乱纪是罪恶或肮脏的行径，缺乏“厌脏知耻”意识和“避恶省罪”的伦理观念，权力的私欲、贪欲的恶性膨胀严重伤害了法律应有的对名誉和尊严的挚爱与追求。

“二战”后获得独立的一些东南亚国家官僚体系的迅速膨胀给政客和公职人员建立裙带关系、谋取私利提供了机会。在此之后的几十年中，这些国家的政府官员倾向于将公共部门的职务当成家族的产业进行管理，“政治家、高级官僚、专家治国论者都这么想这么做”③，“费迪南和伊梅尔达·罗穆亚尔德斯·马科斯所做的过分之举，也正是其他东南亚国家的领导人所渴望做的。从商业的角度来看，对家庭的忠诚占有相当重要的地位，而这在无情的西方人看来是‘腐败’，但当地人却把它看成是简单的履行家庭的义务。”④在这样的背景下，违法犯罪的当事人很难受到良心的谴责。1949年，当菲律宾参议院议长阿韦里诺德因触犯法律受到调查时，这位涉嫌贪腐的高级官员竟然对总统奎里诺理直气壮地说：“为什么你必须命令调查呢，尊敬的总统先生？即使你不允许滥用职权，你也必须做到能够容忍它们。我们掌权是为了什么呢?我们不是伪君子，为什么我们实际上并不是真正的圣徒而偏要装圣徒呢？……当基督耶稣死于十字架时，他对好的窃贼和坏的窃贼作了区分，我们完全可以做好的窃贼。”⑤一名常驻菲律宾的中国记者观察到：“贪污腐败铺天盖地地腐蚀着这个国家，扼杀了任何信仰和希望，道德的毁坏已发展成为一种完整的腐败文化。”⑥

确保违法行为都能受到应有的惩罚

维护法律尊严，真正做到有法必依、执法必严、违法必究是法治文化建设的初衷，也是其得以形成的重要保障。在法律形同虚设、难以得到严格实施的国家或地区，国民的法律意识必然匮乏，法律观念也自然比较淡薄。以廉政建设为例，法治无疑是制止和制裁贪污腐败的最佳手段，构建完备详尽、可操作性强的反腐败法律体系，有利于法治文化建设的同步跟进；同时，日益成熟的法治文化又能对法律体系的建设产生巨大的促进作用。

深为世人所称道的芬兰法治文化，同样受益于该国法律的严格管束。芬兰的法律规定公务员不能接受价值较高的礼品，对这种“价值较高”则有更进一步的细化定义：以当前的物价指数为依据，一般浮动于20欧元左右。如果是公务接待（以公务应酬为目的的公款用餐），无论是国宴还是普通科员的招待宴会，用餐人员、用餐标准、用餐花费等都要事无巨细地在网上开列清单公之于众。媒体若发现问题可以随时曝光，普通公民也能随时浏览政府网页，发现不妥可以举报或起诉。在芬兰，曾有中央银行行长级别的高级官员因为在公务接待中多为来宾点了一道鹅肝而引咎辞职的极端案例。

毋庸置疑，再完备的法律体系如果不能落到实处，仍然只是空中楼阁。法律的生命在于实施，无法有效施行既有法律将对法律的公信力和权威造成严重的负面影响。在这方面，新加坡政府的做法具有典型性。自1959年人民行动党执政以来，新加坡政府充分发挥贪污调查局的作用，严厉惩治贪污腐败，在将一个贪污舞弊成风的政府转变为一个廉洁的政府方面取得了突出成就。

反观法律制度松弛，法治文化匮乏的国家，法律在很大程度上蜕变为政治权贵进行权力争斗的工具。因而从政府到民众普遍缺乏对贪污腐败一类违法行为疾恶如仇、除恶务尽的决心和勇气。与此同时，这种无原则的宽容和忍让也纵容了腐败等违法行为，将法治文化扼杀在了萌芽状态。在这些国家，社会上层大都存在着各种裙带关系，相互牵扯过深；社会中层由于已基本跻身于既得利益者行列，且需要来自上层的庇护和关照而无意改变现状；普通民众缺乏自觉的公民意识，只要能够解决最低限度的温饱问题，他们愿意服从于各种“恩从关系”，对其“恩主”是否遵纪守法反倒认为与己无关。

韩国金大中总统上台后，立即利用总统特赦权撤销了对前总统全斗焕、卢泰愚的死刑判决；而在印度尼西亚，受政府内部裙带关系的桎梏，前总统苏哈托的腐败罪名迟迟不能获得最高法庭的认可。正是在这些明目张胆的政府违法行为的引领下，在一段时期内，韩国、印度尼西亚等国家形成了一种公正廉洁的人在社会中不受欢迎，甚至难以立足的文化，即腐败文化。“当人们正确地或错误地相信腐败是普遍的，官员们的廉洁性就被降低。如果他们抵制腐败，他可能发现难以履行职责。”⑦甚至在2003年，根据韩国反腐败委员会所做的调查，58%的受访者仍然认为“公务员腐败”、“无贿不成事”是一种正常现象，这在很大程度上意味着民众普遍具有一种思维定式，办事必须送礼，这成了自然而然的潜规则，遵纪守法则被完全置于脑后。

在一些腐败现象严重的国家，由于传统的价值观念没有得到较为全面彻底的清算和更新，法律法规存在漏洞，致使正常经济行为与腐败行为之间关系模糊、缺乏明晰界限。因而，包括政府官员在内的各阶层民众一旦掌握政治权力，就会自然而然地为家人和亲朋好友谋私利，对国家、民族和政府的奉献反而退居次要地位。换言之，这些国家的民众甚至难以将贪污腐败等违法行为视作罪恶或肮脏的行径，法治文化的建立更是无从谈起。

领导人必须带头遵纪守法

建设法治文化最重要的环节，即在法律面前人人平等，决不允许特权阶层的产生，这突出表现在规范国家领导人的言行举止方面。“王子犯法，与庶民同罪”，如果国家领导人在遵纪守法方面不能做到以身作则、率先垂范，反而屡屡贪赃枉法，政府中低级别的公职人员必然会纷纷效仿，违法行为自然难以得到应有的惩罚，法律的公信力和尊严也将遭受严重破坏，人民群众更会将法律视为儿戏，法治文化建设最终只能成为可望而不可即的海市蜃楼。

新加坡法治文化建设成功的一个重要原因在于，领袖人物能够以身作则、率先垂范。长期担任新加坡总理的李光耀曾在各种场合多次强调：“廉，是立国之本；清，是执政之根……高层领导人如果能以身作则，树立榜样，贪污之风就可以铲除。”⑧“新加坡的生存，全赖政府部长和高级官员的廉洁和效率……政府最高层领导人必须树立好榜样。没有人可以超越法律，不然人们就会对法律的意义和公正感到怀疑，并加以嘲讽，整个社会也会因此而混乱。”⑨新加坡从建国伊始直到现在，人民行动党高层始终把遵守法制、保持廉洁作为核心政治理念。在日本，法治观念深入人心，全社会普遍赞誉诚实的、一尘不染的人格，其犯罪率低，也应主要归因于政府清廉与领导人带头遵纪守法。日本社会各界对国家领导人违法行为的监督相当严格，一旦领导人滥用手中的权力、违法乱纪，等待他的只会是身败名裂，曾震惊日本的四大腐败案件就是这种对国家领导人进行毫不留情严格监管的典型表现。

“官德降，民德毁”，这句广为流传的名言在韩国、印度尼西亚和菲律宾等东亚国家得到了印证。贪污腐败等违法现象在当地之所以能够演变为一种长期存在的社会风气，卢泰愚、全斗焕、苏哈托、马科斯等上层人物的自甘堕落无疑是不可否认的关键因素。这也从另一个方面证明了，如果领导人不带头遵纪守法、维护法律的尊严，一个国家法治文化的形成将遥遥无期。

在一些东南亚国家的特定历史时期内，腐败甚至成为了当权人物的生活方式。菲律宾、印度尼西亚等国家的领导人和政府高层中普遍存在的腐化堕落现象表明，他们缺乏为国奉献、为民服务的精神追求，并未将违背国家和公众利益的行为当作伤天害理的丑恶罪行。这种领导人带头腐败的现象也深刻影响了政府整体的行为准则。印度尼西亚政府的高级官员利用手中的权力侵吞国家资财、在大选中贿选舞弊的行为时有耳闻，至于普通中小官员的贪污受贿，民众早已见怪不怪。相关研究表明，从整体来看，除新加坡外，当前东盟各国政府官员的思想素质仍然普遍低下，“贪污腐化可耻，廉洁奉公光荣”，以及自觉抵制腐败现象的风气仍未形成。⑩世界银行的统计数据显示，在20世纪的最后20年中，印度尼西亚经济发展预算的30%左右都被国内的各级官员私吞。⑪

“菲律宾是亚洲反腐措施采用得最多的国家”⑫，该国政府曾出台了一系列预防贪腐的法律法规，但由于领导人未能带头遵守而形同虚设。菲律宾“公开考试，竞争择优”的文官招聘原则是马科斯总统亲自建立的，但也被他亲自带头破坏，他的至亲乡里、同窗好友、亲信心腹等可以不通过文官考试而被委以要职。⑬菲律宾有关反腐败的法律在执行中也深受政治领导人的影响，由于缺乏合理的对贪污腐败分子的量刑标准，法官人为操控审判、滥用自由裁量权的事件屡屡发生。“相对较轻的违法行为往往给予严厉的处罚，而对于重大的犯罪行为却经常宽大处理——尤其是当富人、当权者或者与政治家有良好关系的人受到指控时。”这造成了菲律宾公职人员贪污腐败风险极低的现象。1997年，一万名公务员中只有不到0.25件腐败案件被成功起诉。⑭

在特权横行、政府高官带头贪赃枉法的国度里，不可能形成法治文化。

国际上正反两方面的经验教训启示我们，建设社会主义法治文化对深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，对全面深化改革，对建设法治中国都具有重要的现实意义和深远的历史意义。

（本文作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院副院长、博士生导师）

注释：

① 李光耀：《李光耀回忆录：经济腾飞路1965-2000》，外文出版社2001年版，第154页。

② 刘守芬、李淳主编：《新加坡廉政法律制度研究》，北京大学出版社2003年版，第186页。

③ 尹保云：《现代化通病》，天津人民出版社1999年版，第247页。

④ 尼古拉斯·塔林主编：《剑桥东南亚史Ⅱ》，云南人民出版社2003年版，第412页。

⑤ D. J. Steiberg,The Philipines:A Singular and a Plural Place，（ Westview press,1990），p.3.

⑥ 朱幸福：《风云诡谲的菲岛政坛》，中国社会科学出版社2002年版，第368页。

⑦ 缪尔达尔：《亚洲的戏剧》，北京经济学院出版社1992年版，第146～147页。

⑧ 刘亚林：《论新加坡的廉政建设》，载《兰州大学学报》1995年第1期。

⑨ 中国赴新加坡精神文明考察团：《新加坡的精神文明》，红旗出版社1993年版，第46页。

⑩ 王士录：《东盟各国政府的廉政建设问题》，载《东南亚》1989年第4期，第30页。

⑪ 许可：《东南亚国家的腐败与经济发展》，载《南洋问题研究》2000年第3期，第56页。

⑫ Jon. S. T. Quah，“ Comparing Anti-corruption Measures in Asian Countries: Lessons to be Learnt”，inAsian Review of Public Administration，Vol. xi， No.2，（ July-December， 1999）， p.80.

⑬ 王士录：《东盟各国政府的廉政建设问题》，载《东南亚》1989年第4期，第30页。

⑭ Beschel R Jr, Corruption, Transparency and Accountability in the Philippines, Manila: Background Report prepared for the Asian Development Bank, 1999, p.8, 转引自Jon. S. T. Quah, Causes and Consequences of Corruption in Southeast Asia: A Comparative Analysis of Indonesia, the Philippines and Thailand，inAsian Journal of Public Administration， Vol.25，No.2，（ December， 2003）， p.244.